營(yíng)養(yǎng)的戰(zhàn)役

4月8日上午9：30，記者如約見(jiàn)到了中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)盧邁。清瘦而精神矍鑠，盧邁給記者留下了深刻印象。

從2007年開(kāi)始，以盧邁為組長(zhǎng)的“貧困地區(qū)寄宿制學(xué)校兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目組”，開(kāi)始致力于中國(guó)農(nóng)村貧困學(xué)生營(yíng)養(yǎng)狀況調(diào)查。結(jié)果非常出乎意料：學(xué)生普遍存在營(yíng)養(yǎng)不良和發(fā)育遲緩。

令盧邁欣慰的是，現(xiàn)在越來(lái)越多的媒體和公眾開(kāi)始關(guān)注這件“貌似不起眼的大事情”。

“隨著農(nóng)村教育布局調(diào)整、寄宿生人數(shù)增加，生活困難導(dǎo)致的兒童營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題集中呈現(xiàn)出來(lái)。營(yíng)養(yǎng)不良所帶來(lái)的負(fù)面影響將伴隨人的一生，具有不可逆性，如果不及時(shí)加以干預(yù)，損失是未來(lái)難以彌補(bǔ)的。”盧邁強(qiáng)調(diào)，“不能讓農(nóng)村的孩子餓著肚子去上學(xué)。”

孩子矮了9厘米

從2007年開(kāi)始，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)共調(diào)查了廣西都安縣、河北崇禮縣、寧夏西吉縣和湖南瀘溪縣等四縣寄宿制小學(xué)的就餐情況。

“觸目驚心、深受震撼”，調(diào)查結(jié)果讓項(xiàng)目組成員感慨萬(wàn)千。

在廣西都安縣，學(xué)生每天的伙食大體是：不吃早餐，午餐和晚餐以蒸米飯(或玉米糊)為主食，以鹽水黃豆為菜。據(jù)測(cè)算，能量攝人僅為推薦的66％，維生素A攝入僅為推薦量的6％，維生素C為0(見(jiàn)表1廣西都安縣三只羊鄉(xiāng)小學(xué))。寧夏西吉縣條件更差，學(xué)生每天只是就著開(kāi)水吃干饅頭，僅有很少的學(xué)生能帶點(diǎn)咸菜。在這些貧困地區(qū)，寄宿制使兒童營(yíng)養(yǎng)不良的狀況凸顯出來(lái)。

營(yíng)養(yǎng)不良對(duì)貧困地區(qū)學(xué)生的體質(zhì)體能、心智發(fā)育等造成了嚴(yán)重不良的影響。對(duì)都安縣3所小學(xué)的測(cè)算結(jié)果表明，這里各年齡組的平均身高和體重均大大低于全國(guó)平均水平，普遍相差2～3個(gè)年齡段，如13歲男生只相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)村11歲和城市10歲男生的水平。在其他各項(xiàng)體質(zhì)體能測(cè)試中，都安縣的小學(xué)生均落后于全國(guó)的平均水平。他們?cè)谌松呐艿郎仙形闯霭l(fā)，已經(jīng)輸在了起跑線上。

另一個(gè)非常值得關(guān)注的現(xiàn)象是，這些地方的學(xué)生大都是留守兒童。孤獨(dú)、寂寞、缺少關(guān)愛(ài)，時(shí)刻伴隨著這些孩子，有專(zhuān)家認(rèn)為，發(fā)展寄宿制學(xué)校是緩解留守兒童問(wèn)題的重要舉措。

趙俊超博士是中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)的成員，利用基金會(huì)派他去都安縣檢查項(xiàng)目實(shí)施情況的契機(jī)，他對(duì)當(dāng)?shù)亓羰貎和癄顩r進(jìn)行了全面的調(diào)研。

各種各樣的艱辛、各種各樣的悲劇，給趙俊超帶了很大的沖擊。他在《留守兒童家訪札記》中寫(xiě)道：“從廣西回來(lái)，我的心情一直不能平靜。如此眾多的留守兒童，他們脫離父母的羽翼，不能享受正常的父愛(ài)和母愛(ài)，其內(nèi)心的苦楚是外人很難感受和體會(huì)的……”

最具價(jià)值的人力資本投資

讓記者感興趣的是，為什么中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)選擇這樣的一個(gè)項(xiàng)目?

盧邁給記者講述了緣由。2007年，基金會(huì)組織撰寫(xiě)了第一份中國(guó)發(fā)展報(bào)告《在發(fā)展中消除貧困》，報(bào)告分析了貧困的原因，全面評(píng)估了各項(xiàng)扶貧政策措施的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果。報(bào)告分析了中國(guó)的兒童貧困問(wèn)題，并且認(rèn)為，從扶貧的長(zhǎng)期效果來(lái)看，如何使兒童擺脫貧困至關(guān)重要。

“在研究過(guò)程中，被稱(chēng)為哥本哈根共識(shí)的《500億美元造福人類(lèi)》中的反貧困建議，引起了我們的注意。”盧邁介紹。

作者認(rèn)為，從兒童營(yíng)養(yǎng)人手反貧困投入產(chǎn)出的效果最大，是從根本上減少貧困發(fā)生的途徑。世界銀行認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家由于營(yíng)養(yǎng)不良造成的智力發(fā)育障礙、勞動(dòng)力喪失、免疫力下降以及各種疾病造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，約占國(guó)民生產(chǎn)總值的3％～5％。反過(guò)來(lái)，在兒童時(shí)期實(shí)施營(yíng)養(yǎng)改善，可以為兒童本人和社會(huì)帶了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)評(píng)估，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)認(rèn)為這是“最具價(jià)值的人力資本投資”。

如以每人每天3元補(bǔ)貼計(jì)，一年200個(gè)在校日，每年需要600元，9年下來(lái)共需5400元，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這些孩子成年后收入可提高10％，則每年都可增加至少1000元的收入，如果再考慮到GDP的增加、貧困救助資金的減少、未來(lái)醫(yī)療費(fèi)用的節(jié)省，這種收益就更加客觀。兒童營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助是防止貧困代際傳遞、從根本上消除貧困的措施。

遺憾的是，這一道理卻長(zhǎng)期被我們所忽視。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教育取得了重大進(jìn)展，特別是“兩免一補(bǔ)”(是指農(nóng)村義務(wù)教育階段，免教科書(shū)費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))的實(shí)施，大幅提高了農(nóng)村地區(qū)的教育水平。

“我很支持農(nóng)村寄宿制學(xué)校，因?yàn)樗莾?yōu)化教育資源、提高教學(xué)質(zhì)量的一項(xiàng)積極措施。”盧邁說(shuō)，從農(nóng)村寄宿制學(xué)校營(yíng)養(yǎng)干預(yù)人手，是政府實(shí)施兒童營(yíng)養(yǎng)戰(zhàn)略的良好契機(jī)。

盧邁認(rèn)為，是否實(shí)施兒童營(yíng)養(yǎng)政策，很大程度上不是財(cái)力問(wèn)題，而是政策優(yōu)先次序的選擇問(wèn)題。

兒童營(yíng)養(yǎng)具有“準(zhǔn)公共品”的性質(zhì)，發(fā)達(dá)國(guó)家很早就對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)進(jìn)行干預(yù)，為學(xué)生提供免費(fèi)午餐。很多發(fā)展中國(guó)家也先后出臺(tái)了兒童營(yíng)養(yǎng)的國(guó)家政策，如泰國(guó)、菲律賓、斯里蘭卡、肯尼亞、墨西哥等，都取得了良好的效果。

“一補(bǔ)”的缺口

如何實(shí)施好營(yíng)養(yǎng)干預(yù)政策?資金問(wèn)題是不是最大難題?

我國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育階段寄宿生有2300萬(wàn)人，對(duì)這么多人進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)干預(yù)，所需的財(cái)政投入不是一個(gè)小數(shù)字，財(cái)力問(wèn)題自然成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

從2010年秋季開(kāi)始，國(guó)家提高了“一補(bǔ)”的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于小學(xué)生來(lái)說(shuō)，提高到了每生每天3塊錢(qián)，初中生提高到了每生每天4塊錢(qián)，每年小學(xué)生可以得到750塊錢(qián)的補(bǔ)助，中學(xué)生可以得到1000塊錢(qián)的補(bǔ)助。去年中央財(cái)政的投入就達(dá)到了57億元，中西部地區(qū)1200多萬(wàn)學(xué)生都享受到了這個(gè)政策。

目前，各地生活補(bǔ)助資金的使用，主要有三個(gè)辦法：一是“供應(yīng)式”，把補(bǔ)助給學(xué)校食堂，為寄宿生提供伙食，缺口由學(xué)生補(bǔ)足；二是“購(gòu)買(mǎi)式”，補(bǔ)助款充值到學(xué)生的飯卡或飯票中，由學(xué)生持卡、票在學(xué)校食堂就餐，不足部分家長(zhǎng)再以現(xiàn)金補(bǔ)足；三是“直補(bǔ)式”，補(bǔ)助現(xiàn)金直接發(fā)給學(xué)生或家長(zhǎng)，學(xué)校不負(fù)責(zé)供餐，至多負(fù)責(zé)蒸飯。

“從‘兩免一補(bǔ)’來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)財(cái)政部門(mén)辦了一件大好事。一是學(xué)生身體較比以前，有了明顯改進(jìn)；二是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，收益很大。”盧邁認(rèn)為。

但是，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，財(cái)政還應(yīng)該加大投入。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)測(cè)算過(guò)，如果將2300萬(wàn)寄宿生全部納入補(bǔ)貼對(duì)象，以每年200個(gè)在校日，每人每天補(bǔ)助3元計(jì)算，大約需要140億元。近年來(lái)我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，2010年財(cái)政收入將近10萬(wàn)億元，國(guó)家是有能力從中拿出一部分實(shí)施寄宿制兒童營(yíng)養(yǎng)干預(yù)的。

盧邁認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)貧困農(nóng)村學(xué)生突出的營(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象和學(xué)校供餐機(jī)制的不足，從根本上說(shuō)，是由于三項(xiàng)“缺口”。

第一是缺乏社會(huì)共識(shí)。首先很多人沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題對(duì)兒童一生帶來(lái)的嚴(yán)重消極影響。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)項(xiàng)目組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)一些小學(xué)沒(méi)有食堂，只有中學(xué)才有。出現(xiàn)這種情況的原因，竟然是很多家長(zhǎng)認(rèn)為小學(xué)生尚未成為勞動(dòng)力，不需要補(bǔ)充足夠、平衡的營(yíng)養(yǎng)，只要主食吃飽就足夠了。

其次，相關(guān)部門(mén)和家長(zhǎng)也存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。目前的寄宿生生活補(bǔ)助政策為貧困寄宿生提供每年數(shù)百元的生活補(bǔ)貼，這對(duì)貧困地區(qū)的家庭來(lái)說(shuō)是一筆不小的現(xiàn)金收入。但是，有的地方財(cái)政部門(mén)，要求必須把補(bǔ)貼直接發(fā)到學(xué)生家長(zhǎng)手中，而家長(zhǎng)并沒(méi)有把補(bǔ)貼全部用于學(xué)生生活，而是挪作他用，學(xué)生營(yíng)養(yǎng)和生活方面的支出仍然得不到保障。導(dǎo)致出現(xiàn)雖然學(xué)生領(lǐng)到了補(bǔ)貼資金，但是仍然只能吃黃豆蒸飯的情況。

第二，缺乏對(duì)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題重要性的認(rèn)識(shí)。學(xué)校供餐和學(xué)生營(yíng)養(yǎng)保障責(zé)任的落實(shí)，地方政府不可或缺，但地方官員在小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題方面缺乏足夠的重視。各級(jí)政府官員往往將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為工作重點(diǎn)，將地方建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資作為投入重點(diǎn)，將呼聲大的問(wèn)題作為工作重點(diǎn)。而國(guó)家未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)力就要靠未來(lái)的人力資源，也就是著落在現(xiàn)在的兒童身上。所以，要轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，要實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)、以人為本，那么重視這些貧困的孩子、重視他們的營(yíng)養(yǎng)，不讓他們餓著肚子上學(xué)，則是一個(gè)最重要、最基本的環(huán)節(jié)。

第三，缺乏有效的執(zhí)行能力。國(guó)內(nèi)目前的許多民生工程，在不缺政治意愿、不缺資金的情況下仍然難以做好，關(guān)鍵在于缺乏細(xì)致的規(guī)劃、良好的執(zhí)行體系和完備的監(jiān)督機(jī)制。

以寄宿生生活補(bǔ)助政策為例，由于缺乏規(guī)范的監(jiān)督系統(tǒng)和績(jī)效考核機(jī)制，財(cái)政部門(mén)難以保證資金安全，而教育部門(mén)又缺乏激勵(lì)機(jī)制，使得不少地方無(wú)法切實(shí)有效地把政策執(zhí)行好。另外，在政策出臺(tái)時(shí)也，執(zhí)行和監(jiān)督成本沒(méi)有被納入財(cái)政部門(mén)的考慮，使得政策執(zhí)行的效果和效率大打折扣。

可解的難題

“首先要解決擴(kuò)大覆蓋面、提高標(biāo)準(zhǔn)。”盧邁認(rèn)為，在學(xué)生營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃的實(shí)施上，印度有1億3000萬(wàn)學(xué)生受益，巴西有3000萬(wàn)，而我國(guó)只有1200萬(wàn)，應(yīng)該將西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下寄宿制學(xué)校都涵蓋進(jìn)來(lái)。

調(diào)整目前以家庭瞄準(zhǔn)為主的瞄準(zhǔn)機(jī)制，將地區(qū)瞄準(zhǔn)和家庭瞄準(zhǔn)相結(jié)合。在貧困地區(qū)的鄉(xiāng)以下學(xué)校，以地區(qū)瞄準(zhǔn)為主覆蓋所有學(xué)生；對(duì)非貧困地區(qū)的貧困生，采取家庭瞄準(zhǔn)為主；對(duì)貧困農(nóng)村的非寄宿生，也要考慮逐步將其午餐納入保障范圍。考慮到目前物價(jià)上漲很快，貧困地區(qū)的物價(jià)并不低，所以每年應(yīng)該適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)。

“其中一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，即使對(duì)于多數(shù)貧困地區(qū)的農(nóng)村兒童來(lái)說(shuō)，不應(yīng)該也不可能要求國(guó)家全部包下來(lái)。”盧邁建議，中國(guó)還是一個(gè)中低收入的發(fā)展中國(guó)家，財(cái)力有限，更重要的是，中國(guó)的社會(huì)福利制度必須避免國(guó)家全包、福利膨脹、難以為繼的局面，而強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)、家庭多方分擔(dān)的方式。

因此，在試驗(yàn)的過(guò)程中，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)堅(jiān)持主食仍由學(xué)生自帶或交錢(qián)，而學(xué)校只補(bǔ)助副食，只有少數(shù)困難學(xué)生享受全額的補(bǔ)助。

第二，中央財(cái)政可以多分擔(dān)一些，減少地方配套比例。對(duì)兒童的營(yíng)養(yǎng)干預(yù)是一筆較大的公共投資，貧困地區(qū)政府財(cái)力不足，嚴(yán)重依賴(lài)中央和省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但上級(jí)政府的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往撥付不足或要求地方配套，而地方政府又急于上馬經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和政績(jī)工程，這就導(dǎo)致財(cái)政紀(jì)律廢弛，地方政府“什么錢(qián)都敢用”，上級(jí)政府又只好“睜一只眼閉一只眼”，各種腐敗現(xiàn)象也由此而生。

第三，重視學(xué)校食堂的建設(shè)。盧邁認(rèn)為，建立學(xué)生食堂是全面實(shí)施寄宿制學(xué)校學(xué)生營(yíng)養(yǎng)干預(yù)的前提。據(jù)調(diào)查，有學(xué)生食堂的學(xué)校通過(guò)發(fā)放飯票的方式來(lái)提供免費(fèi)午餐，沒(méi)有食堂的學(xué)校主要是買(mǎi)來(lái)豆奶、饅頭甚至是快餐面加火腿腸給學(xué)生當(dāng)午餐。

在那種沒(méi)有做飯條件、學(xué)生每天吃不到菜的寄宿制學(xué)校，必須建立食堂，保證學(xué)生每天都可以吃到熱飯菜，通過(guò)合理的膳食結(jié)構(gòu)來(lái)滿足其成長(zhǎng)要求。

在調(diào)研過(guò)程中，項(xiàng)目組發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有意思的現(xiàn)象，被調(diào)查的學(xué)校中，政府投資的教學(xué)樓和宿舍樓都是嶄新的，學(xué)習(xí)和住宿環(huán)境都有明顯改善，唯獨(dú)吃得非常差，形成強(qiáng)烈的反差。

同時(shí)，盧邁認(rèn)為，財(cái)政部門(mén)作為學(xué)生營(yíng)養(yǎng)干預(yù)計(jì)劃的重要組成部分，應(yīng)該發(fā)揮重要作用，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。比如完善教育信息系統(tǒng)，現(xiàn)在很多學(xué)校學(xué)生資助人數(shù)都統(tǒng)計(jì)不清；建立科學(xué)的方式，保證經(jīng)費(fèi)的合理應(yīng)用；發(fā)動(dòng)學(xué)生家長(zhǎng)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的使用，建立類(lèi)似社區(qū)管理委員會(huì)的組織；加強(qiáng)績(jī)效考核，可以找第三方，定期檢查監(jiān)督。