地方政府自主發債設想

隨著工業化、城鎮化進程的加快，地方建設性融資需求快速增長。盡管現行《預算法》規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，但隨著外債轉貸、國債轉貸等方式對地方政府債務融資的突破，以及《公路法》對地方公路交通類債務的認可等，地方政府客觀上已經存在債務。

總體看來，在地方政府缺乏規范的融資渠道，基礎設施建設規模大、資金不足的情況下，地方各級政府機關事業單位，尤其是近幾年成立的政府融資平臺公司通過舉借債務，籌集了大量資金。在加強基礎設施建設、應對2008年國際金融危機沖擊、扭轉經濟增長下滑態勢，擴大內需、促進經濟平穩較快發展等方面發揮了重要作用。

但與此同時，也出現了一些亟需高度關注和解決的問題，如：地方政府違規或變相提供擔保，融資平臺公司舉債規模迅速膨脹，部分銀行業金融機構風險意識薄弱等，地方政府債務規模快速膨脹等正成為我國債務風險的主要因素。

多頭管理

為應對2008年世界金融危機，經國務院批準，從2009年開始財政部代理地方政府發行2000億元地方政府債券，至今年已連續發行三年。這種發行方式是屬于“代發行”而不是地方政府自主發行。地方政府自主發行債券和中央代理發行是完全不同的概念，其牽涉的社會影響力更大，對于中央和地方的財稅關系影響也將是最根本的，因此不能不審慎對之。

目前，我國債券市場監管體制存在多頭共管、高度分散的問題。在債券一級市場監管方面，財政部負責國債發行監管，人民銀行負責金融債、金融企業次級債、信貸資產證券化產品、短期融資券、央行票據和國際金融開發機構債券的發行監管，證監會負責公司債券(目前限于上市公司發行的公司債、可轉債等)的發行監管，發改委負責企業債的發行監管，銀監會除會同人民銀行參與商業銀行金融債等債券的發行監管外，還負責商業銀行資本混合債券的發行監管。在債券二級市場監管方面，我國目前共有兩個主要的債券交易市場：銀行間市場和交易所市場。目前，人民銀行負責銀行問債券市場的監管，證監會負責交易所債券市場的監管。

我國債券市場高度分散的監管體制，在世界各國是絕無僅有的。監管體制的分散化，導致我國債券市場監管政出多門，債券市場發展缺乏有效監管和統一規劃，債券二級市場呈現市場分割局面，不利于全國統一互聯債券市場的建立，影響了資本市場有機整體的形成和發展。

須邁“三道坎”

我國現行《預算法》不允許地方政府發行債券有特定的時代背景，突破地方政府發債的樊籬，是我國債券市場發展和法制建設的重要方面。從我國國情出發，在賦予地方發行政府債券的權力時，必須規定由中央政府核準后方可發債。這是當前我國地方政府發行債券現實可行的路徑選擇。

我國地方政府債券法律制度包括發行、流通、監管法律制度等方面。地方政府債券法律制度的建設需要做好相關法律制度的協調工作，包括對我國已經頒布的《預算法》、《擔保法》、《公司法》、《證券法》等法律法規的修改和完善。

在允許地方政府自主發行債券還需須邁過“三道坎”。首先是法律坎。按照我國《預算法》規定，對于債券的發行無論是內債還是外債都由中央政府負責發行。雖然我國有過探索性的“中央代理發行”的先例，但其“主體”依然還是在中央政府主導之下的“地方債務”，其程序和操作方式與法律并不產生相悖。但一旦探索實踐地方政府自主發行債券，就需要面臨修訂相關法律的問題，就需要通過人大立法機關對地方政府自主發行債券的職能予以明確。同時，還涉及相關與法律規定配套的具體財權上的劃分等等。這些“障礙”需要克服。

另外，監督和監管問題，也將是面臨的一個重大難題。在首次中央代理發行地方政府債券之時，相關規定明確了“不得用于樓堂館所項目建設”、“實行預算管理”、“加強人大監督”等規定，這是必要的。由中央代理發行的監管相對容易，但完全由地方政府自主發行債券，由于各地情況的不同，債券的投資方向、還債方式和周期以及諸多細節問題，中央有關方面將無法完全監管到位。如果不能解決好發行債券后的“監管和監督”，不能完全保證地方政府將債券用到該用的地方，授權過早反而會弊病重重。

還有一個無可避免的問題是“風險坎”。據統計，截至2010年底地方政府性債務余額已高達近10萬億元，數字驚人。繼續發行地方政府債券，就面臨著還款能力減弱、風險增加的問題。一旦地方財政出現不可抗力和投資類風險，中央政府有必要為地方債券“買單”嗎?這些潛在的問題都將會影響這一重大社會問題的探索。

基本原則

從發達國家的情況來看，發行地方政府債券籌集資金主要是為了滿足地方政府進行城市基礎設施建設和其他公用事業發展的需要，而用于彌補地方財政的赤字則受到非常嚴格的限制；而且地方政府債券的發行必須受到一系列的約束，包括中央政府的直接制約、市場的硬約束等，同時，地方政府必須承擔償還債務的責任，由此可確定我國地方政府債券市場發展的基本原則。

既要符合市場化改革和完善分級財政體系的目標取向，也要維護和保障中央政府統一管理和宏觀調控的權威。這就需要在國家制定規模控制制度，建立債務率(債務余額占綜合財力比重)、新增債務率(新增債務余額占綜合財力比重)等風險預警指標體系，對地方各級政府進行債務規模管理和風險預警。地方發行債券規模限額由財政部根據各地經濟發展水平、財政狀況、債務風險指標等綜合測算核定，并根據國家宏觀政策導向和要求適時調整。研究分散和化解地方政府債務風險的有效辦法。

為保障借入資金的合理使用和按期償還，市政債應以中長期的專項建設公債為主，主要用于地方公共工程建設，如道路、城建、環保等，使公債投資能為當地帶來整體和長遠效益，并通過地方稅收或合理收費的增長來保證公債本息的清償。地方政府債券的發行人應當界定為地方政府、地方政府中從事公用事業建設的機構(如各省交通廳、公用事業局、電信局)、從事地方市政建設的公司。

為防止濫用地方政府債券的行為，地方政府債券融資收入應納入地方預算體系進行管理，建立和完善相關預算管理以及債務項目的申報、審批、績效考核和監督等制度，嚴禁用舉債方式為地方政府的經費支出籌資。同時建立財政部對債券資金預決算的管理制度，國家監管部門對其發行和償付行為的監督制度，以及面向社會公眾和投資者的債券信息披露制度。

為避免因市政債的發行引起資金在區域間的不合理流動，對不同地方的公債發行，可實行區別對待政策。可考慮規定貧困地區的市政債在全國范圍內發行，發達地區的市政債只能在本區域內發行。

從目前情況著手，筆者建議財政部在進一步完善財政部代理發行地方政府債券制度基礎上，按照國務院批準同意，抓緊試點在中央控制額度的前提下，由省級人民政府自行發行債券；優化地方政府債務結構，逐步提高政府債券比重；建立統一的償債準備金制度。最終建立管理規范、風險可控、成本低廉、運行高效的地方政府融資機制。