營業(yè)稅變革

“十二五”期間重要稅改項目一增值稅“擴圍”，再次引起關注。按照“十二五”規(guī)劃，所謂增值稅“擴圍”，即“擴大增值稅征收范圍，相應調(diào)減營業(yè)稅等稅收”。這意味著增值稅將覆蓋營業(yè)稅征收范圍，成為貫穿工、商、服務業(yè)的稅種，同時營業(yè)稅將取消。

“這項改革早就廣為討論，但其之所以再次被提上議程，進而放入‘十二五’規(guī)劃，同我國于2009年1月1日啟動的增值稅轉(zhuǎn)型改革直接相關。”社科院財貿(mào)所所長高培勇認為。

營業(yè)稅掣肘

“十二五”期間，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式將成為發(fā)展主線，而加快服務業(yè)的發(fā)展將成為重要議題。

按照“十一五”規(guī)劃預期目標，我國服務業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重增長3％，而實際完成2.5％。有關專家指出，隨著服務業(yè)的不斷發(fā)展，營業(yè)稅稅制弊端不斷凸顯。營業(yè)稅一直存在重復征稅、出口不退稅、與增值稅重復增收等問題。

目前，中國的工業(yè)和商業(yè)企業(yè)征收增值稅，服務業(yè)征收營業(yè)稅，兩者不交叉。營業(yè)稅的三大征稅對象為服務業(yè)、不動產(chǎn)以及無形資產(chǎn)。營業(yè)稅是按企業(yè)的銷售額或營業(yè)稅全額征收。但有些服務業(yè)中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，每一道環(huán)節(jié)都征收營業(yè)稅，導致服務業(yè)稅負太高，也阻礙了專業(yè)化~'-32。

有專業(yè)人士測算過，增值稅雖然為17％和13％的稅率，但因為允許抵扣進項稅，所以增值稅的實際稅負大概4％，而營業(yè)稅的稅負5％，稅負比增值稅還要高。顯然，這樣的稅制不利于服務業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)規(guī)劃，用增值稅覆蓋營業(yè)稅征收范圍，取消營業(yè)稅，將是下一步改革的方向，也有利于促進服務產(chǎn)業(yè)的進一步細化、擴大和升級換代。

增值稅是全球110多個國家實行的一個稅種，稅負中性、公平。它有三個明顯優(yōu)點：“全覆蓋”，真正意義上的增值稅應該覆蓋到全部行業(yè)；“全鏈條”，因為不論任何行業(yè)都執(zhí)行增值稅，比如從開礦一直到形成最終商品到消費者手中，這個鏈條都是不斷的；“全抵扣”，全鏈條使得前一個環(huán)節(jié)納過的稅收全部都抵扣掉，剩下部分才是本環(huán)節(jié)該交的稅收，增值就納稅，不增值就不納稅，多增值就多納稅，少增值就少納稅，稅負公平。

2009年1月1日開始的增值稅轉(zhuǎn)型，主要針對第二產(chǎn)業(yè)的機器設備實施稅前抵扣，這一改革預計為企業(yè)減稅1200億元。但這次增值稅轉(zhuǎn)型并不徹底，它只允許扣除固定資產(chǎn)中所購進的機器設備，而占比更大的廠房建筑卻不能抵扣。

業(yè)內(nèi)人士認為，這項改革被認為是增值稅立法的前期準備，而下一步就是要通過立法工作把目前征收營業(yè)稅的行業(yè)全部納入增值稅征收范圍。

“理想的增值稅征收范圍，應該包括所有創(chuàng)造和實現(xiàn)增值額的領域。”社科院財貿(mào)所研究員楊志勇認為，從橫向上看，增值稅制應覆蓋農(nóng)林牧業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、能源交通運輸業(yè)、商業(yè)和勞務等各行各業(yè)；從縱向上看，應涵蓋原材料、制造、批發(fā)和零售等全部環(huán)節(jié)。只有這樣，才能保證稅負公平，并且易于核查。

企業(yè)影響

營業(yè)稅改革牽一發(fā)動全身。

營業(yè)稅除特殊情況外，一般都是以營業(yè)額全額為計稅依據(jù)，征收對象主要以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主。

“對于企業(yè)而言，增值稅覆蓋營業(yè)稅之后，原來營業(yè)稅納稅企業(yè)變成了增值稅納稅企業(yè)，因此只承擔增值稅的稅收負擔，營業(yè)稅和雙重征稅的問題不存在了，企業(yè)的負擔會減輕?！蔽錆h大學經(jīng)濟與管理學院教授張斌認為。

早在2009年年初，我國推行了增值稅改革，這一變化的重要之處在于企業(yè)購進的用于增值稅生產(chǎn)活動的固定資產(chǎn)，其進項稅額由原來不能從銷項稅額抵扣變成現(xiàn)在可以抵扣。這樣一來，原來營業(yè)稅納稅企業(yè)所購進的固定資產(chǎn)(包括不動產(chǎn))可以直接從銷稅額中扣除，這一措施的減稅對原營業(yè)稅企業(yè)來說，稅負又一定程度減輕了。

另外，對于原來的增值稅企業(yè)來說，經(jīng)常從原來的營業(yè)稅企業(yè)購進貨物或勞務，但由于對方是營業(yè)稅納稅企業(yè)只能開普通發(fā)票，不能開增值稅發(fā)票，因此，這些貨物的進項稅無法抵扣，造成這些企業(yè)負擔比較重，而營業(yè)稅納入增值稅后，增值稅實現(xiàn)了全產(chǎn)業(yè)鏈的抵扣，消除了重復征稅，其減稅效果也將非常大。

營業(yè)稅改革的壓力非常大，牽扯到企業(yè)和國家、中央和地方各個方面的利益關系。今年“兩會”期間，國家稅務總局原副局長許善達就建議，一次性將所有營業(yè)稅改成增值稅的可能性大不，可以在相關地區(qū)、相關行業(yè)進行試點。比如營業(yè)稅有11個稅目，可以選擇一兩個稅目進行試點。

許善達認為，上海已經(jīng)被批復為國際金融和航運中心，有著先天的條件，可以作為營業(yè)稅改革的試點地區(qū)。可以將上海市營業(yè)稅目中的運輸保險營業(yè)稅和保險營業(yè)稅的稅目，改為增值稅。

“營業(yè)稅改革可以先行在幾個行業(yè)試點，比如交通運輸業(yè)?！必斦控斂扑芯繂T孫鋼認為，一方面該行業(yè)是增值稅“鏈條”中重要的一環(huán)，對完善增值稅意義重大。另一方面，該行業(yè)的營業(yè)稅收入不是很大，改革不至于影響大局和穩(wěn)定和行業(yè)的發(fā)展。同時，在交通運輸業(yè)改革試點中，可以及時發(fā)現(xiàn)一些可能存在的問題，比如稅負變化不一、進項稅增減不一、抵扣范圍擴大等，對以后增值稅的進一步“擴圍”起到示范作用。

營業(yè)稅改征增值稅的目的是建立一個避免重復征稅、符合社會市場分工和國際公平競爭要求的稅制機制，因此，改革在原則上應保持總體稅負不變或者有所降低，既考慮財政承受能力，也考慮企業(yè)負擔水平。

根據(jù)東海證券《增值稅擴圍和增值稅二次轉(zhuǎn)型影響研究》的分析報告，對各行業(yè)營業(yè)稅改增值稅后為達到降低稅負目的所能承受的最高增值稅稅率進行了估算。(見表1)

其中，增值稅稅率列為各行業(yè)為達到減稅目的所能要求的最高增值稅稅率，因為在大多數(shù)情況下，增值稅轉(zhuǎn)嫁率在(0，1)之間，因此，估計稅改后增值稅稅率應在10％-11％左右，以使得試點行業(yè)交通運輸業(yè)達到減稅目的，而其他行業(yè)則應征其他的增值稅稅率，如果按統(tǒng)一的增值稅征收，那么信息傳輸、計算機服務和軟件業(yè)、金融業(yè)、科學研究、技術(shù)服務和地質(zhì)勘查業(yè)將面臨稅負增加的問題。

地方政府博弈

從世界范圍來看，增值稅的適用范圍極其廣泛，基本涵蓋了所有貨物和勞務領域。其中新西蘭的模式對世界各國都有示范作用，也最值得我國借鑒。

據(jù)楊志勇介紹，新西蘭早在上世紀80年代就以貨物與勞務稅(類似我國增值稅)代替了稅率檔次繁多的營業(yè)稅。不僅對提供產(chǎn)品征稅，而且對提供勞務，包括政府機關也征稅。至今，新西蘭是實行增值稅范圍最廣的國家，并實行12.5％的統(tǒng)一稅率。從新西蘭增值稅的實踐經(jīng)驗看，呈現(xiàn)出稅基寬廣、抵扣徹底、銜接緊密、符合稅收中性原則的諸多優(yōu)勢。

“國內(nèi)增值稅立法的趨勢也會是將增值稅推向社會各個環(huán)節(jié)，逐步替代營業(yè)稅，這是繼1994年分稅制改革后又一次大規(guī)模的稅制改革，需要重新構(gòu)建稅制。”高培勇認為。

營業(yè)稅是地方政府的主體稅種，在增值稅“擴圍”后，如何彌補地方政府的收入損失，并為地方政府建立一個穩(wěn)定的財力保障機制?顯得尤為重要。

高培勇認為，增值稅要真正實現(xiàn)“一統(tǒng)江湖”，有兩個障礙需要跨越。一是現(xiàn)行分稅制，其實主要分的是兩種(類)共享稅。其中，增值稅75：25分成，75％歸中央，25％歸地方；所得稅60：40分成，60％歸中央，40％歸地方。之所以是這樣的分成比例，一個十分重要的基礎條件，便是營業(yè)稅作為地方稅，除了少許的例外，其收入完全劃歸地方。而當營業(yè)稅并入增值稅之后，原來的地方稅便成了共享稅。

為地方政府尋找并設計好新的主體稅種成為重中之重。而現(xiàn)行條件下，幾乎惟一的可行方案，就是按照既有的稅制改革方案，開征以物業(yè)稅(房地產(chǎn)稅)為代表的財產(chǎn)稅并以此作為地方政府的主體稅種，但這并非中國的現(xiàn)實。

二是在2009年的全國稅收收入總額中，包括國內(nèi)增值稅和進口環(huán)節(jié)增值稅在內(nèi)，來自增值稅的收入份額為43.57％。在此基礎上，若將收入份額為13％的營業(yè)稅并入增值稅，并且其他稅種不做相應調(diào)整，那么，“擴圍”后的增值稅份額，便會一下子躍升至56.57％。增值稅的塊頭兒過大，肯定會對稅收收入或財政收入的安全性構(gòu)成挑戰(zhàn)。

因此，實施增值稅的“擴圍”，必須輔之與其他方面的配套動作一如相應調(diào)減增值稅稅率、調(diào)增其他稅種稅負以及開征新的稅種等等。這又涉及到現(xiàn)行稅制體系框架以及既有稅制改革方案的一系列變動。

武漢大學經(jīng)濟與管理學院教授張斌認為，“十二五”規(guī)劃提出增值稅全面取代營業(yè)稅，總體上來說必然導致地方政府收入的減少。作為具有相對獨立利益主體的地方政府會尋找其他渠道來解決財政收入不足的問題。相比以前，除了想辦法向中央要更多的轉(zhuǎn)移支付資金支持外，可能會使地方政府借更多的外債；或者通過更多的融資平臺即各種投資公司，通過這些投資公司向銀行借款籌資，這種借款屬于預算外借款；或者通過更多的財政擔保形式為各類企業(yè)提供資金等等。

這些辦法短期內(nèi)可能解決了財政收入不足的問題，但外債規(guī)模擴大，地方政府的投資公司及財政擔保的各類企業(yè)如果出現(xiàn)無法償還銀行債務，經(jīng)營風險擴大，最終這些風險也將轉(zhuǎn)化到財政領域，使得財政成了風險的最后承擔者。因此，在各項制度不健全的情況下，增值稅全面取代營業(yè)稅后可能在一定程度上會增加地方政府的財政風險。

“如何實現(xiàn)增值稅立法和增值稅‘擴圍’相對接，需要大智慧，應該通過全面評估并確立‘漸進’的稅收改革方案?！备吲嘤抡J為。