我為什么對改革“服輸”

鄉鎮改革從沒停止過

從1980年代以來，鄉鎮機構改革一直就沒有停止過。全國大部分地區鄉鎮改革至少有6次：1984年公社改鄉鎮政府——小政府；1987年鄉鎮財政與縣市財政“分灶吃飯”，鄉鎮政府擴權一完全政府；分稅制后，1994年鄉鎮機構調整，鄉鎮部門管理權上收(包括鄉鎮財政所)；1997年的鄉鎮機構和人員精簡，鄉鎮部門承擔的服務農民的職能社會化、市場化改革；2001年鄉鎮機構合并和人員精簡，進一步將鄉鎮部分職能社會化、市場化；稅費改革后的2005年，不僅鄉鎮機構再一次精簡合并，連鄉鎮也合并了數千個，也“減少”了30％左右“編外”人員。

在歷次鄉鎮機構改革中，最有名的改革應該是湖北的“咸安政改”一改“以錢養人’為“以錢養事”。咸安改革在全國推廣了，和以往的改革一樣，不了了之。2005年的鄉鎮機構改革是最近的一次改革，全國一盤棋，力度是很大的，也沒有逃脫“機構改亂了，支出改高了，效率改低了”的慣例。

現在，還有不少地方依然在改革創新，希望探索出理想的鄉鎮機構和運行體制。最近看了寧夏回族自治區吳忠市利通區扁擔溝鎮黨委、政府《關于民生服務中心的調研報告》，該報告指出：該民生服務中心由鎮政府主導，財政統領，將原財政、民政、計生、經管等各站所合并而成，由一名副鎮長任主任，財政所長任副主任，統一辦理有關民生的各項服務。

可以說，我非常敬佩扁擔溝鎮黨委和政府一幫人的改革精神，但我實在不敢奢談他們改革的結局。扁擔溝鎮黨委和政府的改革，我在1994～1997年就在監利縣的周溝鄉和柘木搞過，也沒有逃脫人走政息的命運。

“撤并站所”改革是瞎折騰?

我從1983年1月開始在公社擔任團委書記，到2000年9月辭職下海，擔任過4個鄉鎮的黨委書記，搞過多少“改革”，我自己都記不清了。但最后我服輸了，承認自己的“改革”基本上都是“瞎折騰”。我在《大氣候》一書中有過“悔過”，這里不重復了。我勸告基層的同志，吸取我的教訓，不要再在鄉鎮機構和政府體制上“瞎折騰”了。

為什么這樣說呢?

鄉鎮的問題，不一定是鄉鎮機構的問題。譬如：分稅制后的鄉鎮財政日益困難，農民負擔日益嚴重，引發了很多的問題，這些問題在鄉鎮，困擾鄉鎮干部，鄉鎮干部就被迫“改革”。鄉鎮為了壓縮開支，不得不將農技站、獸醫站、文化站、水管站等為農民服務的部門(職能)社會化、市場化，結果是害了農民。現在這些職能部門又不得不恢復起來。這實際是分稅制有病，鄉鎮機構吃藥。

下改上不改，改了等于白改。譬如：鄉鎮的財政非常拮據，為了把錢用在刀刃上，常見的辦法就是合并站所，以集中使用財力和人力。但中央轉移支付到鄉鎮的錢基本上都是通過各個部門轉移支付的，幾乎每個上級職能部門都是鄉鎮政府不能得罪的，鄉鎮以改革的名義集中使用財力和人力，實際上是得罪縣市部門，是自斷財路!這樣的改革一定避免不了人走政息的命運。

鄉鎮是微觀，微觀要服從宏觀。我國的行政體制是集權的行政體制，下級不僅要絕對服從上級，還要顧全上級(大局)。說白了，基層政府只是上級政府的工具。我國的改革將改向何方，改成什么樣子，鄉鎮干部是不知道的。鄉鎮干部主導的改革，只能根據自己的“需要”自作主張改了，微觀可能必要，但站在宏觀看就不一定了。譬如：2000年前后的稅費改革，全國各地根據自己的實際情況設計了方案，幾乎沒有任何一個地方設計的稅費改革方案是“種地不交錢”和“一事一議”的方案，但后來實際執行的稅費改革方案是中央的統一方案——不僅取消了農業稅和農業稅附加，還設計了“一事一議”的制度。再如：2000年前后，四川遂寧市步云鄉搞了直接民選鄉鎮鎮長、副鎮長的改革，遂寧人都說好!但是，中央并沒有說好，這項改革就只能不了了之。

體制的問題，不是精簡機構和人員或者機構合并和人員統一使用可以解決的。譬如：鄉鎮干部作風不實和腐敗等問題，實際是鄉鎮政府“官本位”體制所致。只有通過體制改革一建立“民本位”的政府體制才能解決。要建立人民當家作主和政府對人民群眾負責任的“民本位”體制，不是鄉鎮干部說了算的。鄉鎮干部只能優先對上級負責，“官本位”體制不改，機制改了也是白改。

在基層工作的同志們，面對的實際問題和尖銳矛盾很多，改革沖動很大，我以前也是這樣的，這是負責任的表現，是可以理解的。但基層干部必須明白：鄉鎮體制和機構改革，是中國政府體制和機構改革的重要組成部分，需要“頂層設計”，并且要在上面的主導下進行，同時需要人民群眾的廣泛參與。否者，就如我等主導的鄉鎮機構和體制改革，只能是“瞎折騰”!

鄉鎮機構應該怎樣改

第一，明確新的職能。主要的職能應該有三個：一是服務“以工補農”，高效提供農村公共服務。今后，每年都會有數千億(會逐年增加)的資金轉移到鄉村，如何為農民提供高效的公共服務將是鄉鎮政府的主要職責；二是建設小城鎮。鄉鎮政府要承擔起統籌新鄉村規劃與建設的任務，建設、管理、維護小城鎮也將是鄉鎮政府的重要職能；三是管理國有的現代化后備資源，如森林、礦產、河流等。現在階段，國家可以放棄地租，但礦產、森林、河流等資源依然是可持續工業化的命脈，國家不會放棄控制權。因此，未來鄉鎮政府將依然承擔管理這些戰略資源的任務。

第二，建立提供高效服務的體制和機制。一是建立“民本、民管”政府，將鄉鎮政府建設成自治政府；二是改良農村微觀組織形式，降低服務成本。要高度重視支撐“民本、民管”鄉鎮政府的微觀組織建設，如：協會、農會、合作社等等；三是改進資源配置方式、途經一將權力配置變為法律配置。今后中央轉移支付資金的絕大部分要依法配置到社區、到人頭，不能由權力隨意安排或截留；四是改變資源使用管理方式一由官權管理轉變為民權管理。資源轉移到社區和人頭后，怎么使用、如何管理使用，應該由社區群眾民主決策；五是地租成為村民自治和新鄉村建設的資本。土地的地租過去轉移為工業化資本，今后的土地地租要成為村社組織自治的財政基礎，輔之以國家轉移支付的資源建立起“以村民自治為前提的，以土地村社所有為基礎的鄉村自治制度體系”；六是提高管理國有的現代化后備資源，如森林、礦產、河流等的效率：—方面要明晰產權邊界和產權收益分配機制，明確相互的權利與義務關系；另—方面要處理好國家暴力與地方合法自治暴力的關系，建立中央與地方共同管治森林、礦產、河流資源的利益共同體。從制度上保障當地人民分享國有資源開發收益的權利和管理國有資源的積極性。