人事檔案劃歸政府統一管理的可行性分析

趙永鋒

人事檔案是在人事管理活動中形成的，它反映個人經歷、思想品德、業務能力、工作狀況以及所受獎勵、處罰等方面的原始記錄，是用人單位錄用、獎懲人員的主要依據。但伴隨人力資源和社會保障體制改革，原有的人事管理方式發生了徹底變化，但人事檔案的管理體制沒有相應改革，人事檔案管理中出現了許多問題。

當前人事檔案管理中存在的主要問題

第一，多頭管理與都不管現象并存。之前，人事檔案統一由黨委組織部門、政府人事部門及所屬的人才流動服務中心、國有企業人事部門等機構負責管理，其它機構不得承擔人事檔案的管理工作。但隨著改革進程，現在很多部門都在公開或私自管理人事檔案，除人事部門所屬人才交流機構外，勞動部門、失業管理部門、社會保險機構、一些社會團體也能管理人事檔案；國企在管，一些私企也在管，一些民辦中介機構也在管，甚至于把保管檔案當成了謀利的手段，收取托管費或是其他費用。人事檔案多頭管理的同時，又存在都不管的問題，不按規定程序收發、保管檔案，應歸檔案的材料無人負責整理歸檔，一些用人單位推出“不申請報告，不要組織關系，不要人事檔案”的所謂“英雄不問出處”舉措，只要愿意來，有無檔案無所謂，直接導致了人事檔案管理的混亂狀況。加之調檔、轉檔手續繁瑣，還要交付檔案保管費等方面的原因，許多流動人員不得不選擇將檔案留存原籍或原單位，長期不去理會自己的人事檔案，造成管檔機構和檔案主人長期失去聯系的“死檔”數量不斷增多，檔案遺失現象十分普遍。

第二，原始管理與信息化管理現象并存。檔案管理有著嚴格的制度和管理要求，但因為多頭管理，導致不同管理部門缺乏領導重視和資金支持，人員配備和硬件設施參差不齊，甚至有些管理部門根本不具備基本的通風、防潮、防霉、防盜、防火條件要求，大部分人事檔案管理還處于手工操作階段，檔案管理人員仍處于半體力勞動中，沿用原始粗放的手工裝訂，重復無效勞動，人事檔案管理軟件落后且軟件不統一，現代化管理手段缺乏。隨著數字檔案和多媒體檔案的大量增多，對人事檔案管理工作提出了許多新的挑戰，但大部分檔案管理部門無法適應新形勢的發展變化，沒有配備或者培訓懂得信息管理的人員，沒有掌握現代檔案管理理論與新技術的運用，投入不足，缺乏對人事檔案實行動態化管理和維護的能力，缺乏人事檔案管理軟件，不具備建立數字檔案和多媒體檔案的條件，不能有效收集、使用新型的人事檔案管理載體，制約了人事檔案的管理效率和利用質量。

第三，材料不完整與材料虛假現象并存。檔案內容陳舊、片面，缺乏新材料，是目前人事檔案普遍的現狀，根據筆者多年人事檔案查閱經歷，現在的人事檔案突出表現為過去的政治歷史材料多，最近的業績材料短缺、履歷資料短缺。在一些老同志的檔案材料中，除了五、六十年代的簡歷表、政審表、各次政治運動的鑒定表和調資表，近期的檔案資料寥寥無幾，尤其是實施全員勞動合同制度以來，傳統的人事管理逐步向人力資源管理轉變，以勞動合同為主要載體的用工方式，對人事檔案管理提出了全新挑戰，人才資源配置市場化，人才流動日益頻繁，越來越多的“單位人”變為“社會人”，人才的流動造成人檔分離，棄檔不用的人越來越多，用人單位更加注重對員工當前工作的考核，相當一部分人員包括部分領導干部對人事檔案工作的認識進一步淡化，認為人事檔案工作不是單位的主要工作，只要“守好攤”，不泄密，能應付外調、查檔就行了。在崗員工的人事檔案中，普遍缺乏經常性材料的記載和入檔，鑒定員工業績、反映員工薪酬、崗位、履歷變化的材料短缺，人事檔案利用工作多是被動服務，等待領導及有關部門人員來查閱，缺乏主動。更為嚴重的是，在檔案材料不完整的同時，原本神圣的檔案材料逐漸失去了權威性，虛假檔案屢見不鮮，人事檔案經過多個單位轉移、使用后，明目張膽的出現了許多假業績、假學籍、假職稱。員工出生年月、參加工作時間、入黨時間、文化程度等重要信息材料前后矛盾，出現年齡越變越小、參加工作時間越變越早、文化程度越變越高，一些檔案管理部門、組織人事部門毫無原則地加以保留和承認個人提供的虛假材料，甚至出具和認定虛假材料，出現了虛假材料合法化趨勢。這些問題的存在，給后面的用人單位在用工、工資調整、職稱評定、離退休審批等諸多工作中帶來很大麻煩?？傮w來看，檔案材料虛假化是腐敗和違規違紀現象直接導致的產物，與檔案管理主體沒有必然聯系，但檔案的多頭管理現象，尤其是那些私自保管檔案的單位，違反規定出具假證明，私自抽取、涂改、銷毀有關憑證材料，使假學歷、假經歷、假身份合法化，嚴重擾亂了市場秩序，成為當前人事檔案管理工作中最為突出的問題之一。

由政府人事部門建立并統一管理人事檔案的必然性分析

針對當前多頭管理和管理混亂的現狀，筆者以為除了國家公務員的檔案由組織人事部門按管理權限建立并管理之外，其余人員的檔案，則打破身份、學歷、職稱、行業、地域等各種限制，可否考慮由政府人事部門所屬的人才交流機構或者社會保險機構建立并統一管理，使人事檔案更多地擔負起社會保障檔案的職責。

由政府人事部門建立并統一管理人事檔案，是一種全新的挑戰和嘗試，但也具有發展的必然性。一方面，隨著國家用工制度改革，用工打破了身份和所有制界限，而沿用原有的管理體制，讓國有企業承擔人事檔案管理職責，已經不太符合企業自身對用工的需求。用工單位對人事檔案的管理，更多地是基于社會保險參保需求、退休需要，甚至是承擔了應該由政府職能部門或社會保險部門承擔的職責。從現實需要考慮，人事檔案的利用價值更多地是為社會保障和社會信用體系服務，而不是主要為用工單位提供服務。另一方面，個人無論在國企就業，還是在私企或是自由職業者，從事職稱評定、社會保險、出國（出境）政審等都需要人事檔案，每年的國家公務員、計算機、外語等級考試等國家相關考試報名需要以檔案為依據開證明，甚至住房更名、結婚登記等生活中的事也都需要檔案，作為個人情況有效證明的人事檔案不僅僅與個人的工作相關，更多地時候與個人的社會活動和日常生活息息相關。在用工單位越來越不依托個人人事檔案，而個人越來越依托人事檔案的情況下，人事檔案如果繼續由用工單位管理，也有其自身的不合理。

由政府人事部門建立并統一管理人事檔案機制的可行性分析

第一，有利于人事檔案管理法規得到徹底落實。我國對人事檔案管理主要依據是《檔案法》，另外還有一些法規，如《流動人員人事檔案管理暫行規定》、《企業職工檔案管理工作規定》、《干部檔案工作條例》等。但這些制度執行過程中，出現了前文所述的胡亂局面，究其原因，管理者本身就是利益相關方，比如，目前退休審批時，出生年月以檔案最先記載的出生年月為準認定，而如果企業為了促使某些職工盡早地辦理退休手續，就會有更改或抽取部分檔案資料去實現企業利益最大化的動機和前提條件，而如果由政府或者所屬的人才交流機構或者社會保險機構建立并統一管理，就可以最大限度地避免違規行為。多年來，政府所屬部門有完善的經費和組織機構，有統一的管理要求和資源體系，政府統一管理人事檔案將根本性扭轉當前檔案管理中的混亂局面。

第二，有利于人才流動和人力資源在全國范圍內的合理配置。許多流動人員棄檔不顧的一個重要原因，就是流動人員人事檔案調檔轉檔難，社會保險存續接續難。異地調檔，手續繁雜，各地區、各企業規矩不一，檔案材料也是五花八門，缺這個，少那個，多頭管理，多頭指揮，甚至根本搞不清人事檔案到底應該存放在哪里，檔案關系續接不清經常與社會保險關系銜接相互糾纏，極大地制約了全國范圍內人才流動和人力資源合理配置。政府統一管理人事檔案，將為全國范圍的檔案轉移和續接創造良好局面。

第三，有利于推動社會保障事業的快速發展。筆者以為，在全國建立養老保險制度之前，國有企業自行審批職工退休，自行發放退休人員退休費；但養老保險制度普及之后，人事檔案作為各個企業退休審批的最直接依據，不再由各個企業自行審批退休，而是改社保部門統一辦理退休審批并發放養老金，條件好的地方還實行了社會化發放，退休人員檔案已經實現社區管理。實踐充分證明，人事檔案在社會保險關系中有著舉足輕重的作用，既然社會保險實現了政府統一管理和運作，作為社會保險的直接依托——人事檔案，完全可以實現社會化管理，而這種社會化管理的主體應當是政府或者是社會保險部門。

希望不久的將來，我們的人事檔案管理不再是多頭管理，而是由政府人事部門所屬的人才交流機構或者社會保險機構建立并統一管理，那個時候，必將是人事檔案管理工作重生之日，也必將是社會保障事業得到大發展的日子。

(作者單位：中國鋁業連城分公司人力資源部)