地方政府投資的生態環境效應——基于中國省際面板數據的實證分析

張宏霞

(遼寧對外經貿學院 財經系，中國 大連116023)

一、引言

改革開放以來，我國在實現宏觀經濟快速持續增長方面取得了令世人矚目的成就，但伴隨而來的生態環境惡化與經濟發展之間的兩難沖突也日趨激化，我國經濟增長付出了很大的環境代價，環境與經濟的矛盾日益尖銳，已成為制約中國經濟持續增長的突出問題。節能減排、環境保護關系到我國現代化建設的全局和長遠發展，目前正成為政府和社會各界普遍關注的焦點問題。環境污染是目前全世界共同面臨的問題，世界各國普遍重視。環境污染問題特別是工業污染在我國也顯得非常突出。其主要體現為日益嚴重的大氣污染及水資源危機。據統計，2005年二氧化硫的排放總量高達2549萬噸，居世界第一，更有天津、太原、沈陽、北京、重慶等多個城市相繼加入全球空氣污染最嚴重的城市之列。此外，作為全球21個貧水國之一的中國，七大水系中有近70%存在重度污染，工業廢氣、廢水、廢渣超量排放，河流一旦流經城市就慘遭污染。根據耶魯大學在世界經濟論壇上發布的《2008年世界環境績效指數報告》，中國環境績效指數只得到了65.1分，在所有149個國家和地區中排在第105位。從縱向比較來看，中國環境績效指數從2006年的第94名下降到第105名，與上一次相比后退了10多位①。事實上，正如大多數發展中國家及新興工業化國家在其經濟起飛階段所經歷的，環境惡化、資源耗竭不僅會抑制我國經濟長期持續增長，而且危害國民的身體健康，引發社會沖突。隨著人民生活水平的提高，人們對環境質量的需求也日益顯示出來，改善環境質量已成為保護生產力和提高人民生活水平的重要內涵。

綜觀當今世界各國的歷史經驗和教訓，實現生態環境良性發展這一目標的成敗關鍵，往往并不在中央政府。作為在國民經濟發展和協調社會秩序中發揮著最積極作用的職能部門，地方政府的環境政策在整體環境規劃中歷來有著更加重要的影響力。由于我國地域廣闊、地理差異性大，因此各地方政府必須考慮到自身特殊的生態情況，在局域環境影響評價的基礎上，結合未來發展的潛力，制定出各具特色的生態環境保護投資規劃。要堅持經濟、社會與資源、環境相互協調，可持續發展戰略，地方政府必須堅持環境保護的基本國策，進一步強化在環境、生態、資源保護中的管理職能，成為土地資源優化配置的調控者、生態自然環境的保護者，在實施可持續發展戰略中探索一條新路子，義不容辭地把生態責任承擔起來，采取各種行之有效的措施和政策促進生態環境的良性運轉。地方政府投資行為對地區的生態環境到底有何影響，如何規范地方政府投資行為在生態環境方面的作用，進而實現國民經濟與生態環境的協調發展不僅是擺在我國各級決策者面前的一個亟待解決的關鍵任務，也是學術界需給予廣泛關注的一個重大課題。地方政府投資的生態環境效應是指地方政府投資在改善生態環境中的作用，本文將通過面板數據對此問題進行分析，為地方政府發揮政府的主導作用，真正實現經濟社會相互協調和可持續發展提供參考。

二、相關文獻回顧

關于地方政府投資在生態環境建設中的效應，理論界目前討論較少。既有的研究大多從地方政府本身在生態環境建設中的表現進行探討。季紹武、徐長城(2004)根據目前我國環保產業發展的現狀，深入剖析了我國環保產業發展中存在的問題及其影響因素，提出了政府作為環保市場的重要主體，應在加快環境法律制度創新、環境科技體制改革、促進產業管理的規范化和投資的多元化以及環保企業的集團化方面充分發揮其主導作用。董秀海、李萬新(2008)運用對政府機構的制度和經濟分析的方法，把表征環保機構能力的相關變量引入分析框架，定量地研究環保機構能力對環保投資的影響，發現地方環保機構的人力資本越雄厚，對環保投資的力度越大;但能較好完成環境年鑒數據統計工作的地方環保機構，對環保投資的力度反而較弱，這說明地方環保局也許滿足于完成國家規定的任務，卻缺乏自發追求環境卓越的動力。也證明了地方經濟發展水平和產業界環保能力對環保投資都有很強的正貢獻。楊海生、陳少凌、周永章(2008)從環境政策的角度對我國省份間的競爭和博弈行為進行了實證檢驗。研究結果表明，我國的財政分權和基于經濟增長的政績考核體制，使地方政府當前的環境政策之間存在著相互攀比式的競爭，其目的在于爭奪流動性要素和固化本地資源，而不是旨在解決本地區的環境問題，這是導致我國環境狀況逐年惡化的主要原因之一。但與此同時，這種競爭也呈現出從單一控制目標的粗放型策略向多元控制目標的集約型策略轉化的動態特點，這表明我國地方政府在制定環境政策時的自我約束機制正在加強。周權雄(2009)在一個雙重任務的共同代理框架下，研究了企業污染減排的激勵機制和制度環境，并采用2001-2007年二氧化硫排放量的省際面板數據，對理論模型進行實證檢驗。實證結果表明，地方政府短期利益導向的行政干預越多，地區人均財政赤字水平越高，地方政府引進的外商直接投資越多，地區工業增長越快，經濟產出帶給地方政府的邊際收益就越大，該地區企業的二氧化硫排放量就越難以控制，生態環境越差;此外，地方政府規模越大，該轄區內企業所面臨的委托人就越多，來自各級政府的共同代理問題就越嚴重，該地區企業的二氧化硫排放量也就越大。崔亞飛、劉小川(2009)認為，地方政府對環境污染治理的策略選擇是政治學和經濟學交叉研究的重要領域。在不同的社會福利取向和環境效應權重下，地方政府的污染治理存在著策略行為，運用地方政府之間污染治理的博弈矩陣研究，表明地方政府的社會福利目標直接決定著其環境污染治理策略，為我國環境污染治理提供了較強的現實參考價值。

可見，目前的研究大多基于研究地方政府在環保中的作用與機制，以及地方政府和企業在生態環境保護方面的博弈，尚無關于地方政府投資行為對生態環境建設的影響的探討，而事實上，地方政府通過自身的投資行為對地區的生態環境建設起到的不可忽視的作用，其結果到底是改善了地區的生態環境還是阻礙了地區的生態環境，本文將通過面板數據模型實證分析這一問題。

三、實證分析

為了分析地方政府投資對生態環境的影響效應，本文構建一個以污染物排放量為因變量、以地方政府投資為自變量的面板數據模型來進行實證分析。具體在構建模型時，還要考慮以下兩個重要的控制變量:

第一，人均FDI。地方政府引進外商直接投資越多，該地區企業的二氧化硫排放量越難控制。外資在促進中國經濟增長、產業結構升級等方面發揮了重要作用，對大多數地方政府而言，出于維持地區經濟的繁榮發展和社會的穩定，解決社會就業等原因，不得不把主要精力放在招商引資上，制定了各種針對招商引資的土地等優惠政策，以獲取更多的資本資源，有些做法甚至突破了環保法律的限制，導致地方政府間對外商直接投資爭奪激烈，然而伴隨著外資的流入及其產業轉移，一些污染密集型行業也由西方發達國家轉移到我國，加劇了我國生態環境的惡化，導致更多的工業污染和環境退化。因此在模型中加入FDI作為控制變量。

第二，人均工業產值。一個地區工業比重越大，或地區工業增長越快，該地區企業的二氧化硫排放量就越難控制。現行的財稅體制刺激著各級地方政府“重工業、輕服務業”。我國目前占主體的稅種主要是與產值直接掛鉤的增值稅，產值大稅收就多，地方政府的日子就好過。研究表明，目前各級地方政府的財政收入中有一半來源于增值稅，所以從增加財政收入的角度考慮，也會迫使各級政府追求產值大的工業的增長。這樣，就出現了一種現象，即有些地方不顧資源稟賦和比較優勢，去發展那些產值大、資本密集型的重化工業或者低水平的加工、裝配工業。可見，以增值稅作為主要稅種在中央政府與地方政府間分成的財政收入制度，仍然起著激勵各級地方政府熱衷于發展價高利大，但環境污染嚴重的工業，而忽視服務業的作用。

基于以上分析構造了如下模型，來研究地方政府地方政府對各地區二氧化硫排放量的影響，進而探討地方政府投資對生態環境的影響。

上述模型中，SO2it為第t年份、第i省的人均二氧化硫排放量，同理可以換成GYCit、GFCit，分別代表第t年份、第i省的人均工業煙塵排放量和第t年份、第i省的人均工業粉塵排放量。由于污染物排放量的數據是從1991年才開始有分省數據的，因此樣本區間是1991-2009年。為了行文方便，本文將我國省、直轄市和自治區統一簡稱為省。1997年重慶組建直轄市，由于重慶成為直轄市時間較短，本文將重慶市的數據加入四川省來考慮。西藏地區由于數據問題，也不予考慮。這樣在實證分析時，樣本截面為29個省。GI代表人均的地方政府投資，由于我國沒有統一的地方政府投資數據，因此本文地方政府投資口徑具體包括政府財政支出中的基本建設支出、企業挖潛改造支出、支持農業生產和事業支出、文教衛生科學事業支出四項支出的總和。2007年我國進行了政府收支分類改革，改革后，改按新的政府收支分類科目反映國家、中央、地方財政相關功能支出數據。因新舊科目不能直接對應，以前年份年鑒中的基本建設費、社會事業費、行政管理費等無法續列，導致2007年數據與前幾年的統計口徑不同，因此對2007、2008、2009年的地方政府投資數據本文采用2004、2005、2006三年地方政府投資額占財政支出比重的平均值分別乘以2007、2008、2009年的財政支出額，模擬求出這三年的地方政府投資額，以保證數據的連續性。FDI用來度量引進外商投資，指標是當年的按美元與人民幣中間價折算的FDI再進行人均化。IND代表人均工業增加值。上述指標中，地方政府投資和FDI按投資價格指數進行了平減，人均工業增加值按GDP平減指數進行了平減。在運用以上變量進行估計時，所有變量均取了自然對數，因此變量前的估計系數也可以看作是彈性系數，即β1、β2、β3分別代表地方政府投資、FDI和工業增加值的彈性系數。ε是殘差項。數據均來自于《新中國五十年統計資料匯編》和歷年的《中國統計年鑒》。運用面板數據進行分析，結果如表1。

表1 地方政府投資與二氧化硫、工業煙塵、工業粉塵排放關系回歸結果

表1中的回歸結果分別是對29個省市的人均二氧化硫、工業煙塵、工業粉塵等的回歸，可以看出，其結論大體一致，但是擬合優度有明顯的差異，二氧化硫的擬合優度為0.47，而工業煙塵、工業粉塵的擬合優度都在0.9以上，模型解釋能力較強，也就是說各種污染物之間存在著明顯的排放差異。在模型的回歸結果中本文比較關心的是GI的符號在三個模型中是否都為負，結果都是負數，回歸結果的統計性檢驗也較為顯著，其中，人均二氧化硫排放量與地方政府投資在5%的水平上顯著負相關，人均工業煙塵和人均工業粉塵與人均地方政府投資在1%的水平上負相關，表明人均二氧化硫、人均工業煙塵和人均工業粉塵與人均地方政府投資均具有線性遞減關系，即隨著人均地方政府投資的增加，上述三類污染物排放持續下降，即這三類污染物的排放得到了有效控制，地方政府投資對生態環境的改善起到了一定的促進作用。各省市要避免發生重經濟增長輕環境保護的現象，要協調好發展經濟和提高環境保護水平的關系。

另外，從模型的變量系數，可以發現，FDI與污染物的排放也呈一種遞減關系，這與多數研究相矛盾。多數研究認為，FDI會刺激經濟增長，但也導致更多的工業污染和環境退化。對于FDI是否能產生環境正效應的直接論證，可以認為并不充分。其原因是發達國家出于維護自身利益的考慮，強調影響的長期效應。認為FDI可以改善發展中東道國的環境狀況，表明FDI與較清潔的使用能源和較少的單位產出能耗之間存在相關關系。所以，Birdsall and Wheeler(1993)②認為，貿易與FDI為發展中國家提供了采用先進技術的動機和機遇，促使其實現清潔生產或綠色生產，進而提高全球環境質量和地區可持續發展能力。Lyuba Zarsky(1999)③更進一步表明FDI也將提高世界范圍內的專業化分工程度，使得生產活動和污染治理活動都具有規模效益遞增的特征。在這個問題上，國內文獻中少有論證，大量研究并沒有發現外國所有者對東道國的環境改善沒有發揮明顯的作用。對于本文出現的結果，可能是由于控制變量選取過少的原因造成的。另一方面也說明，近些年隨著FDI的流入給我國帶來較大的環境污染，由此我國出臺了一系列的對FDI的環境規制，環境規制高，可能會引起FDI環境正效應的產生。這有待于進一步的研究驗證。

四、結論及建議

本文通過面板數據模型來考察各省區工業二氧化硫、工業煙塵和工業粉塵排放與地方政府投資之間的關系，結果表明，地方政府投資的增加，會減少各種污染物的排放，地方政府投資對生態環境的改善起到了一定的促進作用。因此，各地區在經濟持續發展過程中，要繼續加強地方政府投資。各省市要避免發生重經濟增長輕環境保護的現象，要協調好發展經濟和提高環境保護水平的關系，具體應注意以下幾個方面:

第一，樹立正確的環保意識。地方政府應該發動社會各界共同參與到環境改善當中來。其中，公眾是環保的重要力量。地方政府應及時把污染研究成果，特別是對健康的危害，通過新聞媒體向公眾廣泛宣傳，普及環保知識，提高公眾對污染危害的認識水平。還應結合各地的環境問題，利用不同的環境紀念日，加強環保宣傳，喚起居民的環保意識，培養生態道德，樹立保護生態的自我約束意識和生態責任感。地方政府應該充分認識到公眾通過對自身生活質量和健康的關注，支持政府和企業的積極行動，形成一種推動力。也可依據法律程序，對政府和企業的行動不力的行為，提出抗議和直接對話，形成社會監督壓力。

第二，建立政府嚴格控制下的排污權交易市場。排污權交易的理論和實踐主要是在美國發展起來的，并取得了成功。一般說來，這種交易的大致過程是政府機構評估出使一定區域內滿足環境要求的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分割成若干規定的排放量，即排污權。政府可用不同的方式分配這些權利，并通過建立排污權交易市場使這種權利能合法地買賣。如果排污者能削減其排污量，它的余額就可以出售獲利，從而可以刺激排污者發明或利用新的更經濟的處理技術和方法，這樣社會治理環境的總費用就會減少。我國應考慮在開展排污權交易試點的基礎上，加速培育排污權交易市場。這是在社會主義市場經濟建立過程中，發揮政府調控市場，市場引導企業作用的一項可行措施。

第三，擴大籌資渠道，實行生態環保設施企業化運營。現在我國生態環境及環保設施運營社會化和市場化程度還很低。但生態環保設施企業化運營是環保向社會化大生產方式轉變的必然結果和發展趨勢，是社會分工專業化的要求。可以采取一種過渡的方式逐步實現生態環保設施企業化運營，可以首先將環保設施的經營權與產權(建設權)分離。也就是說，由地方政府或排污單位投資于生態環保設施的建設，擁有產權;專業化環保公司負責運營，擁有經營權，這些公司必須實行企業化管理，有良好的運營能力，有效地建立環境成本、經濟效益核算機制，自覺運用和充分發揮資源價值，提高經營效率，不斷提高環保治理效果。這樣政府不需要太多干涉，完全靠市場經濟這只“看不見的手”來調節，就可以形成生態環境保護的良性循環。而且這樣一來，環保基礎設施的建設與運營服務就結合為一體，最終導致越來越多的環保企業進入這一領域，社會可以得到優質的環保設施運營服務，而且隨著環保設施運營服務業越來越發達，這些企業還可能進入環保設施投資領域，環保事業多元化的投資主體會逐步形成，環保活動會成為一種營利行為，進一步社會化、企業化、市場化。

第四，加快構建以綠色GDP為基礎的綠色政績考評體系。以GDP為核心的政績考評體系的不合理助長了地方政府的機會主義行為。為此，必須樹立更加科學的政績觀和建立更加完善的考評指標體系，將環境問題納入到考評指標體系中。只有這樣，地方政府和中央政府的政策博弈才會減弱，新型的地方政府和中央政府關系的建立才有可能。綠色GDP較為科學地反映了經濟與環境之間的相互作用，是反映可持續發展的重要指標之一。因此，為了避免更大范圍的環境污染，避免生態環境的進一步惡化，必須用綠色GDP作為政府和干部業績的主要衡量標準，把資源的利用效率和環境績效納入干部考核范圍，督促地方政府在抓經濟發展的同時，更為重視保護生態環境、節約資源，從而推動粗放型經濟增長模式向低消耗、高利用、低排放的集約型模式轉變。

［注 釋］

①喬毅.我國全球環境排名下跌，要發展低碳經濟［EB/OL］.http://it.enorth.com.cn/system/2008/03/06/.shtml，2008-03-06.

②Birdsall N，D.Wheller.Trade Policy and Pollution in Lation American:Where are the Pollution Haven?Journal ofEnvironment and Development，1993，(2):137-145.

③Zarsky L.Havens，Halos and Spaghetti.Untangling the Evidence about Foreign Direct Investment and theEnvironment.OECD Conference on Foreign Direct Investment and Environment，The Hague，1999.267.

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