適應經濟發展方式轉變的財政政策創新及選擇

鄧鴻志，任 文，鄧鴻麗

(1.中央財經大學 財政學院，北京 100081;2.江西農業大學，江西 南昌 330045)

一、“十二五”時期我國經濟的轉型和升級

(一)“十二五”時期我國經濟總體運行態勢分析

1.經濟運行總體態勢分析

第一，經濟運行的環境逐步優化。從國際看，全球經濟將長期處于后危機時代，經濟波動的可能性和風險性依然存在，但整體向好的趨勢明顯。以中國和美國為代表的全球兩大類非均衡經濟逐步趨向再均衡發展;新興經濟體在全球化過程中將發揮更為重要的作用;全球經濟多元化趨勢加強，經濟體之間供需調劑能力逐步改善。從國內看，后危機時代我國進入工業化的中后期，經濟轉型期孕育了諸多發展極。工業經濟基本擺脫數量擴張模式，向質量效益方向促轉;農業經濟在新科技的催化下科技附加值逐步增加;現代產業框架體系有望雛形;生產性服務業的產值比例遞增。

第二，經濟平穩較快發展。經歷“十一五”時期的快速發展，我國經濟將逐步告別重化工業化階段，由加速期步入平穩期。經濟發展更加理性、規范、注重效益，基本告別低收益的“世界工廠”階段，向世界更高端產業的承接方向轉換，容納全球成熟產業和制造業能力增強;轉型經濟、低碳經濟、循環經濟、人口紅利經濟將刺激供求進一步擴張，夯實了經濟發展的基礎。整體看來，經濟繁榮度、物價水平、供求狀況、國際收支、就業豐盈等構筑了穩健的發展框架。

第三，城鄉一體化進程加快。隨著城鎮化、信息化、工業化和區域一體化進程加快，我國二元經濟格局將逐步打破，統一的要素市場和商品市場逐步形成，現代市民和現代勞動力改造的進程加快，傳統意義上和完整意義上的鄉村經濟范疇逐步縮小;大城市和城市群的輻射功能加強，城市經濟所占的比重將大幅度提高;城市經濟吸納鄉村經濟的能力加強，城鄉一體化包容式、啟發式發展。

第四，經濟運行的質量進一步提升。基本告別低效益的數量型擴張后，我國經濟整體向效益型方向發展，經濟結構、產業結構、要素投入結構、積累消費結構、區域發展結構逐步調整和優化，社會生產成本整體降低，資源消耗量、投資規模和低效率的勞動投入量逐步降低，人力資本優勢和科技創新優勢逐步發揮，經濟運行整體效益提高，產品和生產性服務供給投入產出比提高，現代產業體系逐步構建，社會勞動生產率大幅提高，落后產能逐步被市場機制淘汰。

第五，經濟內生動力機制得到激活。經濟發展的內在性特征明顯，對外在催生因素依賴性降低。低成本、低效率、低收益的勞動投入、政府性投資和資源能耗，將被創新型技術投入、高素質人力資本、高效率的管理所代替，經濟發展的實際水平和名義水平差距縮小，經濟發展得到內在性的提高和改善，經濟體內部增長機制逐步完善，諸要素投入結構合理，對經濟發展的貢獻率提高。

2.經濟運行的預期目標

第一，經濟平穩較快發展。筆者認為，“十二五”時期我國經濟平均增速應該有一個自由、理性區間，即保持在【7% －8%】之內，主要依據為，一是“十二五”時期我國經濟增速整體趨緩，略低于“十一五”時期，上限不應該超過8%;二是后危機時代，為實現工業化后期目標，完成經濟整體轉型，降低危機沖擊，催生經濟企穩回升，緩解巨大的就業壓力，6%的經濟增速將不堪重負，7%的觸底應該是實現上述目標的下限;三是個別年份的變化可能會造成經濟波動，隨機因素的擾動不會影響漸趨成熟經濟體的穩健發展趨勢。

第二，經濟結構戰略性調整取得重大進展。一是構建現代產業體系，培育和壯大現代體系發展，已是大勢所趨，國際如此，國內使然;二是高新技術產業要引領時代主流，成為社會供給的主要力量;三是國際成熟的制造業要科學、理性承接，主要靠市場機制來推動;四是現代服務業制造的產值占總產值比例要力爭達到50%左右，這是實現經濟轉型、催生有效需求的關鍵;五是構建現代農業體系，實現科技經濟、生態經濟、低碳經濟和循環經濟的大綜合和大整合，為國民經濟的穩健發展提供基礎性保障。

第三，城鄉居民收入普遍較快增加。“十二五”時期經濟轉型目標能否實現，關鍵在于有效需求的規模、質量和結構，關鍵在于社會居民整體收入水平的大幅提高和消費預期值的高低。依靠非市場機制催生的內需擴大，不能長期、穩定和有效地實現對經濟增長的拉動，不能倒逼經濟內生機制的形成。建議我們要按照超越當前經濟時代20年的社會居民整體收入水平的幅度，來改革城鄉居民收入分配機制，讓社會居民享受到穩定財富預期的消費，以實現對經濟發展內生機制的培養。

第四，社會建設明顯加強。“十二五”時期中國社會更加體現出民生社會的特征，社會經濟運行也由工業化經濟向后工業化經濟邁進，相應的財政體制也由公共財政轉向民生財政。財政支持的民生領域也逐步穩定并擴大。財政的建設職能、修復市場職能弱化，服務民生的長效機制逐步建立，科技、教育、社保、文化建設得到質的提高。

(二)“十二五”時期我國經濟轉型主要內容

1.經濟增長方式理性化轉型

“十二五”時期，我國的經濟增長將從主要依靠工業數量擴張轉向產業結構服務化升級，將更多地依靠提高質量和效益來實現經濟發展方式的轉型。從需求看，消費需求、投資需求和出口需求趨于理性，由市場機制內在推動產生的有效需求比例超過外在政策性、目標性和計劃性拉動的名義需求，社會居民消費預期增加，即期消費水平和結構得到改善;從供給看，現代產業體系的構建，高新產業跨越發展，現代生產性服務業逐步提升，低附加值、初加工、高資源消耗的資源品供給減少，結構轉換型的服務品供給逐步增加;從要素看，隨著我國在信息、新能源、生物、新材料等高新技術科技研發投入力度的加大，科技進步對經濟增長的實際貢獻率不斷提高，與高素質勞動投入和市場管理創新共同促進“十二五”時期經濟增長的轉型。

2.產業結構科學化轉型

“十二五”時期，我國產業將實現三方面轉型，一是由傳統產業體系向現代產業體系轉型。以新能源為主導的高技術產業將得到快速發展，并成為產業結構轉型升級的重要支撐。新能源產業、新材料產業、節能環保產業、高新技術產業將成為主流產業。傳統產業在改造過程中實現揚棄和提升。二是由產品制造業向生產服務業轉型。轉型過程中，無形服務品供給比重大幅提高，逐步趕超有形資源品供給，實體經濟與虛擬經濟結構更趨合理。三是由外在拉力主導型產業向內在動力推動型產業轉換。“十二五”時期資源性產業、傳統制造產業、粗加工產業以及數量擴張產業將被科技推動型、管理效率型和高素質勞動提高型的集約型產業所代替，產業層級提高，產業鏈條拉伸延長，產業綠色度較濃。

3.社會發展和諧化轉型

“十二五”時期，社會發展更加體現人性化、和諧化、福利化、多元化、市場化和世界化的特征。一是更加注重人的發展，注重提高人的各方面合理訴求，更多體現以人為本;二是現代服務水平、科技教育醫療水平、公共保障水平隨著現代化進程加快而加快，社會福利水平逐步提高;三是低碳節能、綠色環保觀念深入人心，新型工業發展使我國環境保護和社會生態化水平逐步提高;四是區域發展向多極化轉型，城鄉之間、區域之間、區域內部之間以及各增長極之間，多元化趨勢明顯，均衡發展能力增強;五是市場化程度進一步提高，市場機制法制化、本體化、自由化、規范化運行，區域經濟參與國家競爭能力增強，世界市場的融入性提高。

(三)“十二五”時期我國經濟轉型的重點

1.培育和壯大經濟內生動力

“十二五”時期實現經濟轉型的關鍵在于，是否在經濟體內部激活、培育和構建經濟發展的內生動力機制，是否把經濟發展的重心放在內生機制和內生因素的支持上，是否增強經濟內生增長的獨立能力，是否實現“離開拐棍能走路”。而這關鍵中的關鍵在于市場和政府地位格局的構建，市場只有百分百真正成為經濟發展的唯一內在推動力，獨立、自主、高效地配置資源和要素，才能還原一個經濟體的真實面目。

2.提高科技的內生創造力

實現經濟轉型，構建經濟內生動力機制，離不開科技創新能力、管理水平和高素質勞動投入的提高，而科技創新能力至關重要，在諸動力中科技內生動力作用顯著，發揮著第一生產力的作用，對社會供給和需求結構進行著雙向調節。只有構建以科技動力機制為主的經濟內生動力系，才能由市場機制穩健地、長效地、內在地推動要素資源不斷增加對經濟貢獻率的比重。

二、“十二五”時期我國財政政策選擇

(一)“十二五”時期財政政策目標及選擇

1.“十二五”時期財政政策目標定位

在未來的幾十年內，我國的經濟運行逐步回歸理性，經濟體的市場化水平、規范化程度和成熟度將逐步提高，而衡量一個經濟體是否成熟、規范的關鍵在于該經濟體是否擁有強勁的、持續的、自由的市場動力，即市場是否真正成為經濟運行的基礎，政府是否真正退居“守夜人”地位，過多的外在干涉就意味著經濟運行內在動力的諸多不足。作為重要的戰略發展期，“十二五”時期是中國經濟大有作為的時期，五年的經濟轉型決定五年的財政體制運行特點和財政政策的定位和選擇，“十二五”時期的財政政策應為以培育經濟內生動力機制為目標的規范化、公共化、民生化、瘦身化的緊縮性財政政策。

2.構建“十二五”時期財政政策體系

根據國內外經驗，實現對“十二五”時期經濟運行調節，需要構建一個科學的財政政策體系，即由財政預算管理體制、政府間財政體制、財政管理體制、公共財政體制、稅收管理體制等構成的，以服務性、民生性、公共性為特點的，以讓位市場調節為主、穩定調控為輔的財政政策體系。根據五年的經濟發展周期，該政策體系一定五年不變，以保持政策恒定性和連續性，除非發生嚴重的經濟衰退、重大的自然災害和爆發戰爭等。

3.“十二五”時期財政政策分段選擇

對“以培育經濟內生動力機制為目標的規范化、公共化、民生化、瘦身化、緊縮性性”財政政策的運用，要從整個經濟長遠戰略規劃出發，依據時間序列推移，分階段分步實施。財政政策緊縮度可按如下方法劃分，第一類型為高度緊縮型，指財政政策反擴張性最強，對經濟的收縮限制力最大，極限值可確定為1(在【1，10】區間設值限);第二類型為低度緊縮型，指財政政策偏中性，緊縮限制力不強，極限值可確定為10;第三類型為中度緊縮型，指緊縮限制力為中等，緊縮值可確定為5;第四類型為其他類型緊縮，包括偏高型緊縮和偏低型緊縮兩種，具體值域分別為【2，5)和(5，9】。依圖所示，2011 年，為保持經濟企穩回調，“十二五”期初我國應實行低度緊縮型的緊縮性財政政策;2012年，為保持經濟平穩過渡，實行偏低型的緊縮性財政政策;2013－2015年則實行偏高型的緊縮性財政政策，以實現經濟勻速回穩(詳見下圖)。

(二)“十二五”時期財政政策的主要內容

1.發揮收入機制調節作用

第一，實行稅收優化政策。與傳統的緊縮性的財政政策相比，該緊縮性財政政策的收入調節機制非但不實行高稅率、高稅收的加稅政策，反而推行穩健的稅收優化政策。征稅目標不局限于單一的增加稅收規模，而是以穩定經濟發展為前提，以強化稅收調節能力為重點，以優化稅收結構為抓手，完善財政政策的收入機制功能。

第二，合理確定宏觀稅負水平。根據國際經驗，處于工業化中后期的國家往往的宏觀稅負高達30%－40%，即財政收入占GDP比重處于30% －40%水平。當前，我國的宏觀稅負水平為20%左右，遠低于國際平均水平。但考慮到我國財政收入與政府性收入的口徑差異、經濟發展內在動力機制的培育以及緩解巨大的就業壓力，據測算“十二五”時期宏觀稅負維持在25%左右為宜，財政政策的緊縮度要與逐步加稅的力度保持同步，并以此確定最優稅收規模。

第三，構建直接稅體系。稅收結構決定了各構成稅種的數量和質量，決定了直接稅和間接稅的比例。根據國際經驗，一國經濟起步時期往往實行以間接稅、流轉稅為主的稅收政策，隨著經濟騰飛則轉而推行以直接稅、所得稅為主的稅收政策，這樣有利于公平與效率的兼顧。我國長期實行間接稅制導致了對經濟的調劑力度不強，稅收調節缺乏彈性，不能在維護效率的基礎上對公平實施有效調節。

第四，優化稅收結構。為構建以直接稅為主，調節能力強的，充分體現社會公平的彈性稅制，需要對現有稅收結構進行調整。一是實行以綜合和分類相結合的個人所得稅制度，發揮所得稅的“劫富濟貧”功效;二是適時開征碳稅、物業稅、財產稅和社保稅，已增加對經濟調節的乘數效應;三是取消現行的營業稅、資源稅和土地增值稅，對重要的資源實行市場化購買制度，按市場價格進行公開招標;四是穩定消費型增值稅政策，取消生產型消費稅。

2.實現財政支出理性瘦身

第一，構建保重點、促內生、高效率的長效支出機制。長期以來，重支出輕管理，重使用輕監督，重預算輕效益、重覆蓋輕重點的財政支出體制，使得財政資金的使用效率低下，撒胡椒面現象嚴重，涉及民生的重大工程和重大項目積累率和成活率較低，財政支出預算缺乏長遠的戰略規劃。“十二五”時期應就重點民生工程和涉及經濟轉型的產業發展，加大財政支出扶持力度，并相應大幅度削減其他支出，調整財政支出結構，實現“有保有壓”。

第二，減少專項轉移支付和購買性轉移支付，提高均衡性、服務性、公共性轉移支付比重。“十二五”時期，要堅決還政于市場，堅持“大市場小政府”的現代經濟管理理念，摒棄計劃體制下的思維慣性，加快向公共性、服務性財政轉型，弱化財政的建設職能，避免財政性投資對民間投資形成擠占，規避政府對經濟正常運行的干預。

第三，適時削減財政支出規模，建立“以需定支”的財政預決算制度。從經濟轉型的需要出發，倒逼財政支出的規模、結構和標準，啟動財政支出績效考評機制和問責制。按照“以需定支”、“支需對等”和“量化細化”的原則，確定財政支出的規模、標準和預期達到的效果;對不具有支出必要性和可有可無的支出需求不予預算安排;對非重點領域需求要進行嚴格的支出限制。

第四，推行緊縮性的財政支出政策。“十一五”時期，由于房地產市場、資源市場的泡沫升溫，我國經濟在一定程度上存在著“水分”，加之應對經濟危機的一攬子刺激性投資注入以及政府對經濟的強大干預慣性，導致了我國財政支出規模呈逐年跨越攀升趨勢，經濟發展對外在依賴程度提高，內生動力機制發育不良。因此，“十二五”時期要弱化經濟對財政支出的依賴，大幅度縮減財政支出預算，避免經濟增長機制扭曲變形。

3.增強財政政策體系的整體效能

財政政策體系是一個有機的整體，在規范收入調節和支出干預機制的基礎上，綜合運用各政策構成，以發揮財政政策體系的整體效能。“十二五”時期，為實現經濟轉型，培育經濟內生動力，需要強化一攬子財政管理體制和機制的運用。一是完善財政管理體制，提高財政管理的法制約束力，用法制保障各項財政收支的規范運行，科學合理界定和匹配事權、財權和財力;二是推行基本公共服務均等化，實行精細化管理，建立標準量化體系，增強收支預算的科學性和精確性;三是建立均等化的轉移支付制度，提高轉移支付制度的精確性、公平性和科學性;四是大力推行財政綜合改革，發揮部門預算改革、國庫收支改革、政府采購制度改革、收支兩條線改革、國有資本經營預算改革等一系列改革的整體效能;五是在全國范圍內推行省直管縣體制，完善相關制度設計。

(三)“十二五”時期財政政策的主要著力點

1.重點支持要素市場的發展

“十二五”時期，是經濟轉型的關鍵時期，打好經濟轉型基礎關鍵在促進要素市場的發展，推行緊縮型的財政政策主要目的在于限制低成本的資源消耗、擴張性投資規模的擴大和低成本德勞動投入，最大限度支持科技研發、提高科技創新能力，提高高素質勞動的投入比例，支出重點向人才引進和科技研發方面傾斜，增加對產學研和自主科技研發的稅收優惠扶持力度。

2.促進科學技術研發及轉化

“十二五”時期，要扭轉我國科技投入規模小、科技投入結構不合理、科技研發能力整體不強的格局，必須加大財政的科技投入力度，力爭使科技支出占財政支出總量8%，逐步增加科技獎勵補貼的額度。把財政支出重點放在技術研發和應用的兩端，同時大幅度降低財政支持經濟建設的支出比例。

3.助推“七個轉型”升級

“十二五”時期，財政政策要在涉及經濟發展方式轉變的七個方面有所作為，即促使經濟發展方式、經濟結構、產業結構、投資消費結構、內外需結構、區域發展結構、要素投入結構的轉型，使經濟發展回歸理性，實現經濟平穩快速增長。

(四)“十二五”時期財政政策的應用

在應用緊縮型財政政策時，要注意以下幾點事項:一是按照五年期的規劃設計，分階段使用不同緊縮度的政策，以實現從積極財政政策向緊縮型財政政策的平穩過渡，實現兩類政策的有效銜接，防止出現經濟波動;二是無論是何種類型的財政政策，其對經濟的積極效果雖然無法準確衡量，但是對經濟內在機制造成的扭曲、擠占和依賴粘性等副作用卻十分明顯，使用時要慎之又慎。

三、“十二五”時期財政政策與其他政策的協調配合

根據經驗，財政政策發揮作用往往要與其他政策進行搭配，通過相關政策的協調配合，才能達到調節經濟的目的。“十二五”時期，在運用緊縮性財政政策要注意同步實行緊縮性的貨幣政策，只有合理運用緊縮性貨幣政策，加強對流動性和投資欲望的控制，才能實現經濟的有效轉型和理性回歸，否則財政政策的效果將被反方向的貨幣政策所沖淡，財政政策體系的整體效能也將大打折扣。

實現這一時期的經濟轉型任務，一方面要通過稅收優惠、稅收減免、強化支出扶持等政策工具，加大對高新技術產業、現代新興產業和現代服務的扶持;另一方面要通過提稅率、嚴征管、減支出、嚴約束等政策工具，實現對資源耗費產業、粗加工產業和粗放擴張產業的限制。在財政政策運用的過程中，要實現與產業政策的同步配合，以增加政策的時效性。

“十二五”時期，最大限度發揮緊縮型財政政策作用，除了加強與貨幣政策、產業政策配合外，還應注重與企業發展政策、投資政策、國民收入分配政策、西部大開發政策、區域發展政策等的協調配合，一方面防止各項政策措施作用機理的彼此對沖，另一方面通過有效整合，發揮各項政策的整體效能，以形成促進經濟轉型的巨大合力。

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