論我國金融監管體系存在的問題及對策

張 穎

改革開放以來，金融市場成為我國市場經濟的核心。尤其是在我國加入WTO之后，促使國內金融國際化進程進一步加快。基礎差、問題多、壓力大，成為中國金融業不容回避的現實，進而使得我國金融監管當局面臨著巨大的壓力和挑戰。因此，對我國金融監管中出現的問題及其原因的剖析，以及完善我國金融監管體系，對提高我國的金融風險防范和化解能力，具有現實的指導意義。

一、我國金融監管概況

2003年3月10日第十屆全國人大一次會議第三次會議通過了國務院機構改革方案，中國銀行業監督管理委員會獲準成立。同年12月7日，第十屆全國人大常務委員會第六次會議通過了《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《關于修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》和《關于修改〈中華人民共和國商業銀行法〉的決定》，并于2004年2月1日起正式施行。三部銀行法和《證券法》、《保險法》、《信托法》、《證券投資基金法》、《票據法》及有關的金融行政法規、部門規章、地方法規、行業自律性規范和相關國際慣例中有關金融監管的內容共同組成了我國現行的金融監管制度體系。

三部銀行法的頒布和實施，標志著我國現代金融監管框架的基本確立。根據修訂后的《中國人民銀行法》，中國人民銀行的主要職責是：“在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。”至此，我國金融監管將分別由中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券市場監督管理委員會和中國保險業監督管理委員會四個機構分別執行。為確保四部門間在監管方面的協調一致，《中國人民銀行法》第九條授權國務院建立金融監督管理協調機制；《銀行業監督管理法》第六條、《中國人民銀行法》第三十五條分別規定了國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行應當和國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。

我國金融監管走過了由過去人民銀行“一統天下”到逐步轉化為現在的人民銀行、銀監會、證監會、保監會“四分天下”的格局。從總體上看，中國銀行業監督管理委員的成立，標志著我國現行分業監管體制的正式形成，也就是說，中國現行金融監管體制是一種單層多頭的分業監管體制（見表1）。

二、我國金融監管存在的問題

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隨著經濟金融化、經濟全球化和全球金融一體化趨勢交織在一起，金融的影響力超越了國界，成為影響世界經濟與社會發展穩定的、具有極端戰略重要性的全球性問題，而金融安全已經成為各國經濟安全的重要構成部分。這就要求金融監管當局必須采取所有可能的措施和方法，防范和減少金融體系風險的產生與積累，通過監管增強金融機構的穩定性，并使其在各種外部沖擊下保持穩定。但是，我國的金融監管體系還不夠完善，甚至還存在很多的問題。

（一）監管理念滯后，缺乏完整的監管體系

隨著改革開放以來中國金融業的迅猛發展，出現了多元化的金融機構，為適應這種局面，中央在協調與創新金融監管模式上有了較大的改善，在實現由合規性監管向風險性監管轉變上成效明顯，但我國的中央銀行仍處于改革和探索階段，特別是基層央行如何進行金融監管尚未形成一套完整系統的監管理論，從而導致監管理念上的嚴重滯后，影響了監管效果。

監管理念較為單一，對市場約束、行業互律、內部自律理念的認識不足，存在把監管簡單等同于化解金融風險的傾向，偏重于運動式的監管、整頓式的監管、事后處置的監管，缺乏連續性和整體性。

（二）金融監管制度不完善，阻礙金融監管國際化

現行監管制度不利于金融監管向國際化方向發展。隨著金融國際化的發展，各國金融市場之間的聯系也不斷增強，各種風險在國家之間轉移、擴散不可避免。金融國際化要求金融監管的國際化。因此，西方各國致力于國際銀行聯合監管，如巴塞爾銀行監管委員會通過的《巴塞爾協議》統一了國際銀行的資本定義與資本率標準。各種國際性監管組織也紛紛成立并進行合作與交流，各國對跨國銀行的監管趨于統一和規范。

（三）金融監管的方式和手段存在缺陷，導致監管效率低下

在市場經濟下，金融監管的方式大致有三種，即金融當局的外部監管、金融機構的自我管理以及社會監督；金融監管所采取的手段也主要有三種，即法律、經濟和行政手段。然而，目前我國金融監管的方式較為單一，主要是外部監管，自我管理雖有，但自我約束、自我管理機制不完善；行業自律組織很少，而且還沒有發揮大的作用。

三、完善我國金融監管體系的對策建議

根據我國的具體國情和金融發展的階段，當前我國提高金融監管效率的關鍵在于盡最大的努力做好銀行、證券、保險的分業監管工作，不斷提高銀行、證券、保險監管的專業化水平。并在此基礎上團結協作，形成監管合力，強化金融監管的有效性，提高金融運行的效率。針對我國金融監管體系存在的種種問題，借鑒英國的寶貴經驗特提出以下三點建議對策：

（一）更新金融監管理念，增強微觀宏觀協調監管

加入WTO后，金融監管不但面臨金融全球化的挑戰，而且面臨如何適應國際金融業監管模式的發展要求。首先，提高監管工作的預見性、科學性，使金融監管工作逐步向規范化、程序化、制度化的方向發展，避免監管的隨意性和盲目性，建立以金融穩健運行，符合我國國情的風險預警、分析評估和檢查處理的風險指標系統、金融信息收集處理系統、全面反映現場監管和非現場監管的處理報告系統，及時進行預測及預警，不斷提高風險監管水平效率的監管體系。其次，向合規性和風險性監管并重，以風險性監管為主的方向轉變，對金融機構違法“創新”的事后管制，向事前防范、正確引導金融機構的創新活動、金融監管和金融創新有機結合的方向轉變。適度突出對金融機構經營效益的指引，帶動商業銀行金融業務的創新，較好地實現金融監管宏觀剛性和銀行微觀經營靈活度的協調統一。此外，由單一的現場檢查向現場檢查與非現場監管相結合，以非現場監管為主的方向轉變，提高非現場監管工作的質量，使非現場監管在監管覆蓋面、監管頻率上的優勢得以充分發揮，同時提高非現場監管的預警功能，變被動的事后檢查為事前監督，使日常監督具有超前性和預見性，做到有的放矢，事半功倍。

（二）加強國際合作，強化金融監管國際化

按照新資本協議要求，監管當局必須在強化合規性監管的同時重視安全性監管，逐步強化對商業銀行的資本充足率約束。首先，要按照新資本協議要求制定相應的規章，強化對商業銀行以及金融控股公司的風險管理及資本金的要求；其次，要對銀行風險評估體系的合理性、準確性及信息披露的可信性進行監督，推動商業銀行風險管理的科學化；再次，針對國有商業銀行資本充足率偏低的問題，要制定相關政策，使其資本充足率盡快達到巴塞爾協議的要求；最后，要強化監管當局對銀行安全性監管的獨立性和權威性，使其具有處罰的自主權。對于跨境銀行，通常的做法是，母國監管當局負責對其資本充足性、最終清償能力實施監管，東道國監管當局負責對其所在地分支機構的資產質量、內部管理和流動性等實施監管。同時，兩國監管當局要就監管的目標、原則、內容、方法以及實際監管中發現的問題進行協商和定期交流。

（三）完善金融監管方式，使監管達到效益最大化

加強金融機構內部控制制度的建設。金融機構內部管理控制制度，是防范金融風險與危機的基礎性、根本性制度，是金融機構穩健經營的前提。各國的監管經驗表明，金融監管當局的外部監管手段只是作為金融機構內控不足的補充，控制風險的根本措施還要靠內控制度。事實上，國際商業信貸銀行案、巴林銀行的倒閉、日本多起銀行案以及其它金融案例中，如果銀行制定并執行了嚴格的內控制度，危機或許可以避免，某些銀行或種不致倒閉，即使是由其它原因引發的金融動蕩，也可能得到有效的控制和化解。對于我國來說同樣如此，我國國有商業銀行不良資產的形成有一個歷史過程，既有政策性、行政干預、市場變化等原因，也有自身經營管理不善的原因。據有關方面的抽樣調查顯示，銀行因自身經營管理不善形成的不良資產約占40%以上，說明自身經營管理中的問題是形成不良資產的主要原因。因此，金融機構應對自身內部各分支機構、各職能部門以及經營決策者加強約束，使金融機構內部導致的風險得到控制并降低到最低限度。

加強金融機構行業自律管理。金融行業自律，是金融業自我管理、自我規范、自我約束的一種民間管理方式。它可以提高行業內部的管理，有效地避免各主體之間的不正當競爭，規范其行為，促進彼此的協作，與官方金融監管機構一起來維護金融體系的穩定與安全，因此，行業自律也是金融監管的重要方面。如美國，除證券交易所和證券商協會分別負責對場內和場外的證券商進行充分的監管外，還有證券交易所工會、美國投資銀行家協會、投資公司協會、投資顧問協會等組織，它們從行業自律的角度對證券商進行不同角度的規范和引導，以促進會員業務的健康發展。