保險監管:原則導向還是規則導向——以英國Vehicle&General和我國某財產保險公司為案例

馬海峰,謝志剛

(上海財經大學金融學院,上海 200433)

一、導 言

英國金融服務局 (Financial Service Authority,FSA)所倡導的原則導向監管方式是金融監管的先進理念。但是,2008年的金融危機和Northern Rock銀行擠兌危機等事件使原則導向監管方式受到質疑。國際保險監督官協會 (IAIS)也因此啟動了發展戰略調整,研究建立全球統一的保險監管規則,推動保險領域的監管改革[1]。近年來,英國、美國和歐盟都提出了金融監管改革方案,其中的重要內容之一就是尋求正確的監管方式。中國保監會主席吳定富在2010年上半年保險監管工作會議上指出,要著力推進依法監管、科學監管和有效監管,必須堅持把防范風險作為保險監管的重中之重[2],而實現科學監管和有效監管的關鍵就在于監管方式的正確選擇。

保險監管方式主要分為兩種:規則導向監管方式 (rule based regulation)和原則導向監管方式(principle based regulation)。2006年10月FSA正式推行 “原則導向”監管理念,與風險為本的監管理念有機融合、相輔相成,共同促進了英國金融市場的繁榮,并引來其他各國對英國金融監管的贊譽和學習。2008年,風靡一時的 “風險為本”與 “原則導向”沒有能使英國規避掉危機,使得英國監管當局不得不對其現行的監管方式和理念進行深刻反思[3]。同時,這也引發了全球金融領域關于兩種監管方式的爭論,雖然原則導向已經成為國際監管的理念,但是原則導向如何落實,并如何協調與規則導向的關系,尤其對于中國這樣的新興市場如何把握原則與規則之間的關系,在世界保險業范圍內也廣受討論。本文以保險監管的兩種方式——原則導向監管與規則導向監管的對比分析為研究目標,在文獻回顧及案例分析的基礎上探討適合我國保險現狀的監管方式。

二、文獻綜述

保險監管方式的文獻研究主要涉及從規則導向監管發展到原則導向監管方式、兩者之間存在的區別與聯系,以及哪種監管方式更能適應保險業現狀等。時辰宙 (2010)等認為原則導向監管是規則導向監管發展演進的一種結果,全球監管理念的演進路徑可以概括為從合規為本到資本為本再到風險為本這三個階段[3]。FSA的理念是從規則導向監管過渡到原則導向監管,以詳細的規則和標準為支撐、以過程和產品為核心的 “規則導向”到如今以簡明的原則為支撐,以結果為中心的 “原則導向”監管理念的演進不斷加速,目前FSA已成為卓越的原則監管者 (principles based regulator)。FSA認為原則導向監管意味著更多地依賴原則并且聚焦于結果,以高層次的規則 (high level rules)為手段,從而達到所期望實現的監管目標,在這個過程中將更少地依賴規則[4]。

另一些研究文獻是關于原則導向監管與規則導向監管之間的差異分析。如尚靜 (2007)認為,原則導向監管與規則導向監管的最大區別在于,它是一種結果監管,在滿足監管當局監管要求的同時,能更好地實現金融機構自身的經營目標,有效推動金融創新,我國實施原則導向監管的條件尚不完全具備[5]。再如徐捷 (2010)認為,以美國銀行業監管為代表的規則導向監管 (rule based regulation)是指銀行監管機構在監管商業銀行運行時,頒布一系列的法律法規、規定銀行在市場準入、業務經營、公司治理等方面必須滿足的標準,以及開展業務時必須符合的程序,從而確保銀行能夠穩健運營的一種監管制度安排。原則導向監管 (principle based regulation)是指監管工作主要是通過 “道義勸說”和 “君子協定”等方式開展。其特點是監管機構頒布的法規少,規定的標準少,彈性和靈活性比較大,監管工作對不同的問題有不同的處理方式和標準[6]。成正民 (2010)認為,原則導向監管是一種結果監管,更注重引導,強調效果而不是手段。規則導向監管是一種過程控制監管,要求監管者對不同的機構、機構運營的不同階段、不同的產品制定詳細的規則,并檢查被監管機構的合規情況。原則導向監管并不是廢除規則,而是在規則和原則之間尋求一個平衡點,而且無論是規則導向還是原則導向監管,其核心都是以風險為本,即都是將著眼點放在風險上,注重銀行內部的風險控制和管理,督促銀行建立風險管理的長效機制[7]。而張士杰、蔡政憲 (2009)認為,原則導向監管方式就是讓各公司能夠依照自身特色建立屬于內部的整合形態風險管理架構,進行財務與業務的自律規范[8]。

還有一些文獻的觀點認為,兩種監管方式之間相互影響、相互制約、不可分離,原則導向監管還需要結合規則導向監管來實施。如賈守喬 (2009)認為,實施原則導向監管并不是要拋棄規則導向監管,而是要將一般原則與特殊規則相結合,通過實踐權衡不斷調整二者的平衡。根據金融創新和國際上監管改革的發展趨勢,我國銀行監管既要基于審慎監管的需要堅持規則導向監管,也要基于鼓勵金融創新的需要逐步推行原則導向監管,從 “規則導向監管”向 “規則導向監管”與 “原則導向監管”結合轉變[9]。

綜上分析,已有的文獻從原則導向監管與規則導向監管之間的發展、聯系、差異等方面進行了理論論證,但是還比較缺乏實證與案例研究方面的文獻。本文采用案例研究法,以英國車輛通用保險公司和我國某財產保險公司在出現償付能力危機的前后時期,兩國保險監管方式的選擇及監管效率進行對比分析,通過對成功經驗和失敗教訓的總結,探討適合我國保險監管現狀的監管方式。

三、案例研究

案例研究是通過對實踐中典型素材的分析,以達到尋求能夠解決目標問題的一般性答案的方法。本文采用雙案例研究,選擇英國的車輛通用 (Vehicle and General)保險公司和我國某財產保險公司作為研究對象,對比分析在兩種監管方式下的監管效果,選擇英國的公司是因為該國的金融監管理念和實踐在全球處于領先地位。這兩家公司在經營上具有很高的相似性,它們都以車輛保險為主,都經歷過高速擴張階段并因此留下隱患,最終都陷入了償付能力危機。

(一)規則導向監管在英國車輛通用保險公司案例中的教訓

規則導向監管主要是通過頒布成文的法規和標準,運用量化的指標和標準化的方法進行監管,償付能力充足率就是監管實務中的一個重要指標。表1就是英國車輛通用保險公司的償付能力充足率指標,以及英國保險監管機構所要求的監管規則:最低償付能力額度要求。

1.1961-1967年英國保險業的監管規則。按照1958年英國保險法的相關規定,1961-1967年英國對保險公司法定償付能力資本金的監管要求是保費收入的10%[10]。貿工部在1963年7月收到了車輛通用公司1962年的賬目報告,公司1962年的保費收入增加到了80萬鎊,最低償付能力額度為8萬鎊,根據公司賬戶計算而得的償付準備金為16.6萬鎊[11]。除了1965年外,英國車輛通用保險公司的償付能力充足率都達到了監管部門的要求,甚至還高出很多倍。

表1 1961-1969年英國車輛通用保險公司的償付能力額度表

圖1 1962-1969年英國車輛通用保險公司的償付能力額度

2.1967-1973年英國保險業的監管規則。英國監管機構在1967年修改過保險法,修改后的保險法不僅提高了保險公司償付準備金的標準,而且大大加強了監管者的權力。從表1的數據我們可以看到,直到英國通用車輛保險公司破產前,其賬面償付金額還是遠遠大于法定最低償付金額[12]。所以,以規則導向監管為原則,僅靠法定償付能力額度等賬面指標來監管保險公司,其效果并不理想。

綜上所述,我們發現英國車輛通用保險公司賬面的財務指標總是能夠到達英國保險監管標準的要求,但是這并不能阻止其最終破產的命運。因此,單單靠靜態的規則標準去監管動態運營的保險公司是不夠的,出現財務危機的保險公司往往可以運用財務手段使自己能夠達到監管標準要求,規則比較容易被公司通過財務手段繞過,而實際中的經營危機和資金缺口依然存在甚至變得更大。

(二)我國某財產保險公司案例中的放棄規則導向監管

目前,我國保險業的監管方式屬于規則導向監管,監管規則與英國車輛通用保險公司案例中的一致,也是以償付能力充足率為監管指標。表2中列出了我國某財產保險公司2002-2009年的實際償付能力額度、法定最低償付能力額度及償付能力充足率的指標。

中國保監會在2000年 《保險公司管理規定》和2003年發布的1號文中對MCR的計算作出了如下規定:財產保險公司應具備的最低償付能力額度為下述兩項中數額較大的一項:(a)最近會計年度公司自留保費減營業稅及附加后1億元人民幣以下部分的18%和1億元人民幣以上部分的16%;(b)公司最近3年平均綜合賠款金額7000萬元以下部分的26%和7000萬元以上部分的23%[13]。根據以上規定和 《中國保險年鑒》的相關數據計算我國某財產保險公司的償付能力額度表如下。

表2 2002—2009年我國某財產保險公司的償付能力額度表

從上表的數據我們看到,自2003年起該公司的償付能力充足率就達不到保監會的相關規定,甚至在2003年 (及2006年后)實際償付能力額度為負值,令人費解的是各個監管機構并未實施任何監管行動,該公司依然正常運營至今,但是其償付能力資金缺口仍在不斷擴大,直到2009年5月保監會對其實施了接管。

自2003年起,我國某財產保險公司的財務指標就沒有達到過監管部門所要求的最低標準,但是監管部門也沒有采取相應監管措施。從實踐上來看,由于各種特殊的原因而不能執行規則導向的監管行動,原則導向監管方式是不是也成為監管不行動的一個借口呢?監管機構可能期望該公司能夠通過自身的努力去彌補其資金缺口,最終的結局是該公司無法彌補日益擴大的資金缺口,償付能力充足率也無法達到監管規則的最低要求。

(三)案例總結

綜上所述,無論是在英國車輛通用保險公司案例中的規則導向監管方式,還是在我國某財產保險公司案例中因放棄規則導向而近似的原則導向監管方式,最終都無法阻止問題保險公司不斷擴大的資金缺口,也體現出監管方式的選擇不當所導致監管效果不佳。所以,在保險監管實務中單純依靠原則導向監管或是規則導向監管方式,其監管效率都不會很好。在我國保險監管現狀下,以原則導向監管方式為主的條件尚不具備,目前還必須堅持以規則導向為主的監管方式,逐步完善公司的內部治理監管和外部市場行為和信息披露制度,最終實現從規則導向監管方式到原則導向監管方式的逐步轉變。

圖2 2002-2008年我國某財產保險公司償付能力額度

四、結 論

本文以原則導向與規則導向兩種監管方式的選擇及其效果為研究目標,在文獻回顧的基礎上進行了案例分析,通過對比英國車輛通用保險公司與我國某財產保險公司陷入償付能力危機所受到的監管干預行動,并結合我國保險監管的實際情況得出結論如下:

1.堅持單一規則導向的監管方式會造成監管效率低下,因為問題保險公司常通過財務手段在賬面上去迎合監管規則的要求,但其資金缺口依然存在甚至逐漸擴大,監管機構卻并無激勵和依據去干預符合規則要求的保險公司。因此,規則導向監管方式必須結合現場監管等動態監管手段方能更好地發揮作用。

2.原則導向與規則導向方式在我國保險監管實務中都不可或缺。在不具備原則導向監管的條件下,完全放棄規則導向監管也會導致監管效果不佳。雖然原則導向監管已成為國際保險監管的先進理念,但是原則并不能代替規則,規則應在原則的指導下制定,原則與規則相輔相成。

3.我國保險監管工作的重心應是在原則導向指引下尋求監管規則制訂的科學性和合理性,規則導向監管在實踐中起著預警作用,尋求與制訂合理的監管標準與依據是實施有效監管的利器;建立多主體、全方位的保險監管體系,保監會應將部分監管權賦予保險保障基金公司等其他機構[14]。

[1]王樂祥,劉文忠.保險監管國際趨勢對我國的啟示 [N].中國保險報,2010-04-28.

[2]吳定富.把握保險業面臨的形勢,進一步改進和加強監管.保監會網站,www.gov.cn.2010-07-20.

[3]時辰宙.英國式金融監管的悖論與啟示 [J].上海經濟研究,2010,(2).

[4]FSA.Principles-based regulation:focusing on outcomes that matter[R].Apr 2007.

[5]尚靜.我國實施原則導向監管的路徑探討[J].南方金融,2007,(6).

[6]徐捷.商業銀行規則導向監管與原則導向監管的比較[J].財經科學,2010,(2).

[7]成正民.銀行業原則導向監管問題研究 [J].商業時代,2010,(2).

[8]張士杰,蔡政憲.從學術理論到監管實務 [M].財團法人保險事業發展中心,2009.

[9]賈守喬.原則導向監管與市場紀律——我國實施有效銀行監管的思考 [J].金融發展研究,2009,(3).

[10]Course Notes of Actuarial Management A,ACST300,Macquarie University,Australia.Originally taken fromthe Report of the Tribunal appointed to inquire into certain issues in relation to the circumstances leading up to the cessation of trading by the Vehicle and General Insurance Company Limited published by Her Majesty's Stationery Office in 1972.

[11]J.Pollard(1997),Insurance Regulation:A Public Trust,paper presented on the Senior Management Executive Seminar in Singapore[R].12-15 May 1997.

[12]王騰,謝志剛.償付能力監管案例:車輛通用保險有限公司的破產 [J].精算通訊,2002,(12).

[13]中國保險監督管理委員會.保險公司償付能力管理規定(2008年第1號),2008-07-10.

[14]馬海峰,謝志剛.我國保險保障基金公司監管權的配置與行使 [J].財經論叢,2010,(3).