河北省戶籍制度改革政策建議

□文/趙艷霞 祖海芹

中國的戶籍制度由于城鄉二元格局造成的二元戶口劃分，其系統性、延續性對整個社會造成的影響深刻而長遠。如從政治權利、身份地位、教育機會、職業獲得、社會保障等方面影響和制約人們的政治經濟生活。河北省戶籍制度改革相對較早，推進過程較快，改革措施較為系統，改革經驗和所產生的社會效應值得總結分析。同時，所轄區域內戶籍改革差異較大，但存在共性問題較為突出，表現出一定的典型特征，破解共性關鍵問題有利于深化戶籍制度改革，推進戶口一元化，推動城鄉統籌發展。

一、河北省戶籍制度改革回顧與總結

河北省逐步降低城鎮落戶門檻，有利于城鎮化進程；穩步建立落戶篩選機制，引導人員合理流動；同時積極推進配套改革，加快實現城鄉基本公共服務均等化。

首先是石家莊開省會城市之先河，使外來人員進城落戶不再成為難題，決定自2001年8月1日起實施《戶籍制度改革實施細則》。2001年8月1日到2003年10月1日，石家莊市共接納外地人口14萬余人，其中外來務工人員8.6萬余人，非本地生源大中專畢業生1.5萬余人。

其次是2003年7月21日河北省人民政府批轉《關于我省戶籍管理制度改革的意見》，提出了戶籍管理制度改革的目標和原則，明確具體改革內容:（一）按照實際居住地登記戶口的原則，以落戶條件取代計劃指標，實行城鄉統一的戶口登記管理制度；（二）以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件；（三）改革高等學校及中等專業學校學生戶口遷移辦法。對具有國家承認的大學本科以上學歷人員、具有中級以上專業技術職稱的人員、留學回國人員、各類專家、各學科領域的帶頭人員以及為本地經濟和社會發展做出特殊貢獻的其他各類人才，可憑聘用單位錄（聘）用證明及相關證件資料，辦理其本人及直系親屬落戶手續，不受無固定住所限制。據公安機關統計，2003年10月到2008年底，全省城鎮人口共增長400萬，年均增長約80萬。除自然增長和城中村成建制轉為城鎮人口因素，每年純遷入城鎮的只有30多萬人。

第三是2009年4月28日省政府發布《關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見》，進一步放寬了我省城鎮落戶條件，就引進省外人才到我省城鎮落戶、實行高校畢業生先落戶后就業政策和針對高層次人才的人才居住證制度等做了明確規定。基本落戶條件:取消“穩定職業”限制；人才投資者落戶條件放寬到“有穩定住所”；高校畢業生大專以上學歷先落戶后就業；外省高層次人才實行人才居住證制度。同時，加強城鎮道路交通、給水排水、供熱供氣、郵政通信、環境保護和文教衛生等基礎設施建設，提高城鎮承載能力，滿足城鎮新增人員的基本生活需求，保障城鎮的協調有序發展。

表1 2001～2008 年河北省城鄉居民基本情況對比

二、戶籍制度改革中的問題

（一）落戶篩選機制催生新弱勢，不利于社會和諧發展。（表1、表2）從表1、表2的數據可以看出，城鄉居民在收入與支出、住房、教育、衛生醫療、就業等各方面存在顯著差異:城鎮居民收入高、消費支出相對少，農村居民收入少，生活消費支出相對多，體現在恩格爾系數上就是從2001年至2008年一直遠遠高于城鎮居民，說明農村居民的主要收入用于解決生活溫飽問題，用于發展教育、住房、醫療等資金較少。而教育、住房、醫療、就業這些公共福利應該由政府平等地提供給每位公民，但卻由于城鎮戶口和農村戶口的不同而以不同的數量和質量向不同戶籍的居民提供。

表2 2001～2008 年城鄉居民恩格爾系數對比

表3 河北省主要年份人口基本情況

同時，通過前面的戶籍改革回顧與總結可以看出:戶籍改革目的主要是吸引三類人群到城鎮集聚:即農民工、畢業生、人才投資者，三類人群中主要以農民工為主。這些改革中，雖然改變了以往二元化的戶口登記，但落戶篩選機制同時又再生產著新的二元邊界，比如，投資額度等經濟邊界、學歷文憑等人力資本邊界、居住年限等時間邊界等。這些做法在把農村或其他地區較優秀的人才吸引到城市，但同時又造成了一批新的城市弱勢群體。在我們的調查中發現，三個群體對“您得到城鎮戶口后得到的最大實惠是什么”同一問題的回答差別極大:79%的農民工選擇養老保險，70%的畢業生選擇住房保障，65%的人才投資者選擇教育醫療。如果說養老保險是進城農民工的基本保障，是他們的命根子；那么住房保障是畢業生擇業時選擇城市的重要砝碼，是他們立業的定心丸；而優越的教育醫療條件是人才投資者落戶城市的首選因素，是他們發展的助推器。同樣是落戶同一城市，起點已經很不一樣，他們的下一代還要在父輩選擇的城市繼續生存發展，而這樣的落戶篩選機制不斷催生城鎮新的弱勢群體，使城鎮人口分層中下層人口數量增加，削弱中間層力量，社會階層結構呈現出下層基數增大趨勢，不符合社會穩定發展的橄欖型模式，不利于社會階層結構穩定，不利于社會和諧發展。

（二）戶籍改革對農民工吸引力不大，不利于推動城鎮化進程。戶籍制度改革的取向是加快推進城鎮化進程，有序引導人口向城鎮轉移、人才向城鎮集聚。把戶籍制度改革作為推動城市化的主要內容的石家莊市，根據其經濟發展數據測算，一個城市人口對GDP增長的貢獻率是一個農村人口的7倍以上，可見人口轉移對經濟發展的重要性。（表3）

根據圖1、圖2可以看出，河北省自實施戶籍改革以來城鎮人口占總人口比重增加幅度在2005年以前增幅較快，如石家莊2001～2003年新落戶人口44.7萬人，其中，68.2%的人為就地“農轉非”，19.5%來自務工人員，6.0%來自親屬投靠，3.4%為外地大學生，2.9%為在城市購買住房和投資經營的人。但到2007年、2008年不是很快。在調查中發現三類人群對戶籍改革持不同態度:77%人才投資者對戶口持無所謂的態度，49%的畢業生認為戶口能起到一定作用，72%的農民工選擇無可奈何的態度。究其原因，人才投資者擁有知識、技術和經濟資源，不難在城鎮立足，當然多數是無所謂的態度；而畢業生剛剛走向工作崗位還需要戶口做保障；農民工想要得到城市戶口，但發現有了戶口并不是所有的福利也都有了，所以是無可奈何。在我們的走訪中有典型的個案，如開出租車的張玉堂來自山東菏澤農村，在石家莊已經呆了16年，不僅早就買了房，還娶了石家莊周邊農村的妻子，生了孩子。但他這樣認為:“戶口也就那么回事。10年前我就能入，當時都沒入，現在就更不想入了。”像他這樣“理性的流動人口”還不在少數。在對農民工調查時，很容易發現他們都在理性權衡戶籍改革中的實際利弊得失，有65%的農民工認為“城里掙錢農村花比較劃算，但在城里買房、供子女上學、生活消費比較吃力”。（圖1、圖 2）

圖1 河北省主要年份人口基本情況

圖2 河北省主要年份城鎮人口占總人口百分比

（三）城中村改造過程中戶籍管理混亂，不利于城鄉統籌發展。調研小組運用典型調查法，專門對市域城市的典型——唐山和縣域中心城市的典型——遷安進行深入走訪調查，選取的樣本點分別為唐山路南區城郊結合部農村——許各寨村和遷安城中村——石巖莊村。在兩個樣本點對村民共隨機發放調查問卷120份，回收有效問卷96份。對問卷的結果進行整理匯總和分析后發現，城郊結合部和城中村戶口管理混亂，農民對戶籍改革滿意度低。唐山市路南區果園鄉許各寨村是建設大路南、大南湖項目中需要平改樓的村莊之一，被調查的村民中對于平改樓過程中農民戶口也變為城鎮戶口感情頗為復雜，被調查的村民中認為平改樓戶籍改革能帶來好處的只有23%，李寶柱的話基本代表了村民的心聲“好處是戶口變了，也能住上樓房；壞處是樓房住上了，地也沒了，但孩子上學、大人上班也不一定有保障啊，有個風吹草動可咋辦？”遷安市是全國百強縣，經濟社會發展步伐較快，但城中村建設遇到了戶籍改革難題，以前交費辦“農轉非”的人，戶口遷出村子但人其實一直居住在村子里，現在村子發展起來了并且近鄰城區要拆遷，房屋、宅基地及承包地都要得到相應經濟補償，可他們既無權在村里享受集體福利，又無法在城里找到穩定職業，所以很多人要求將戶口遷回遷出地，即“非轉農”。這在操作上既無慣例可循，也遇到遷出地村委會和居民的拒絕，阻力和困難重重。這一問題反映的是在戶籍制度改革過程中，由于無統一法律規范的制約和引導，各地為了推進城中村改造，只強調空間形態改造，沒有同步推行土地性質轉為國有、村民身份轉為城鎮居民、使戶籍法律制度權威性自我削弱。加之戶籍制度與其他教育、社保、就業、醫療等福利捆綁在一起，表現為戶籍制度粘性極強，給戶籍改革和管理帶來更大的難度。

到2010年6月1日，河北省設區市建成區內共有城中村360個，已累計啟動改造267個，改造完成94個，啟動率、完成率分別為74%和26%。其中，石家莊、唐山、邢臺城中村改造啟動率已達100%。全省城中村改造拆遷面積2，003萬平方米，完成拆遷任務的44.6%，累計騰出土地2794.9公頃，收儲土地2，167.8公頃。大部分市已完成了一半的城中村拆遷，唐山市已達到93.9%，而張家口市、廊坊市、滄州市、承德市尚不足1/3。大面積的城中村改造過程中戶口管理跟不上就十分不利于計劃生育、教育、醫療等方面的管理，百姓不滿意就容易上訪告狀，這樣不利于地方經濟建設，也不利于城鄉統籌發展。

三、深化戶籍制度改革的政策建議

（一）堅持省域中心城市—中小城市—中心鎮統籌規劃，推動戶籍制度改革深入進行。河北省的城鎮體系總體上是由大中小城市和小城鎮組成的金字塔結構，塔尖是有一定影響力和競爭力的骨干城市，以少數特大中心城市為主，塔身是其他中心城市和中小城市，塔基是數量眾多的小城鎮，各自發揮特定的功能和作用，互補且協調發展。11個設區市、22個縣級市、114個縣城和969個獨立建制鎮共同構成了河北省城鎮體系，但同在河北省城鎮體系生活的居民其基本情況卻有明顯區別。要加快城鎮化進程，弘揚社會公平與和諧的主題，必須深化戶籍制度改革。河北省農業人口占58%，除了要繼續做大做強兩大省域中心城市（石家莊和唐山）外，還要加快發展壯大其他中心城市，積極發展中小城市和中心鎮，形成輻射作用強的城市群，培育新的增長極，促進大中小城市和小城鎮協調發展。要逐步形成省域中心城市—中小城市—中心鎮的三級格局，提供與城鎮發展協調配套的各種社會福利，讓取得城鎮戶籍的人口享受到實實在在的城鄉統籌發展成果，加大對人口向城鎮集聚的引力。

（二）縮小城鄉基本社會保障差距，促進戶籍改革平穩順利進行。無論從我國歷史還是從社會現實出發進行分析，在中國社會收入分配體制中，戶籍制度都是極其重要的標準和依據，甚至是進行資源配置的最基本準則，在很大程度上戶籍制度演變為權益分配的基本依據。河北省也不例外，戶口是個人從政府及其相關機構組織獲取收入和補貼的必要依據，各種消費補貼、住房補助、福利分房、子女入托就學、養老醫療保險等等都是以戶口為基本條件而享有的。這也就產生了戶籍制度的粘附性，這種粘附性在某種程度上加大了城鄉差距。在轉向市場經濟的背景下，現代戶籍管理制度應是一種開放的、動態的、平等的社會管理制度，所以政府的角色應該是縮小城鄉社會保障差距，使戶籍制度的粘附性減弱而不是增強。透過城中村改造過程中戶籍管理混亂的現象看本質，百姓無論是要農村戶口還是城鎮戶口，其基本出發點是多得到點諸如教育、住房、醫療養老等社會保障方面的實惠。分析到這一點，戶籍改革就要求政府彌補農村社會中社會保障那塊明顯低矮的短板，否則城鄉統籌這個水桶總有漏水之處。

（三）降低農民工落戶城鎮的要求，加大戶籍改革力度。在中國的國情下一個農村居民要改變為城鎮戶籍有三條途徑:上學就業、投資購房、村落拆遷。教育資源本身就薄弱的農村要培養一個大中專畢業生所付出的代價是沉重的，更何況目前就業在復雜的社會背景下戶籍、家庭代際關系都起到重要作用，上學就業這條路對農村居民而言是有希望但難度很大。對于沒有什么一技之長、資金積累的農民而言要投資購房落戶城鎮是空中樓閣。村落拆遷不是村民一廂情愿能決定的事情。面臨一方面戶籍改革吸引力不大，一方面篩選機制過于嚴格，政府應該降低農民工落戶城鎮的要求，投入更多財力供給公共產品和服務，留住那些打工在城鎮、消費在農村的流動人口。讓他們留在城鎮，取消二元戶口不會引起人們常擔憂的大量農村居民涌向城市的問題，也不會出現城市貧民窟、秩序混亂等社會問題。隨著財政拿出大量資金轉移支付教育、醫療衛生和社會保障的均等發展，帶來的效應是財政收入不斷快速增長。由于大、中城市和小城鎮各個生活圈都得到均等的發展機會，所以戶口一元化及放松遷移會帶來更大繁榮。

[1]宋蓓.破解城鄉二元結構與深化戶籍制度改革[J].中州學刊，2010.5.

[2]許經勇.城鄉戶籍制度下的農村城鎮化與“農民工”[J].財經研究，2008.3.

[3]廖小軍.中國失地農民研究[M].北京:社會科學文獻出版社，2005.