關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的思考

呂 杰

關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的思考

呂 杰

我國(guó)社會(huì)保障體系的建立健全和可持續(xù)發(fā)展，日益受到國(guó)家各級(jí)政府和國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。黨的十七大報(bào)告科學(xué)闡述了“著重保障和改善民生”工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的奮斗目標(biāo)，這對(duì)建立與完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度具有重要的指導(dǎo)意義。建立“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工程，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要標(biāo)志。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。受戶籍制度的影響和制約，我國(guó)社會(huì)形成明顯的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，社會(huì)保障制度也順應(yīng)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，凸顯了其既不公平也缺乏效率的弊端，難以適應(yīng)中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障城鄉(xiāng)居民生命波折期基本生活的需要，進(jìn)而影響了社會(huì)的和諧發(fā)展。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國(guó)過(guò)大的城鄉(xiāng)差別制約著社會(huì)保障總體水平的提高。城鎮(zhèn)已初步建立了較高水平且完整的社會(huì)保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)金已基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，建立了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國(guó)家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)、以家庭保障為主體的社會(huì)保障，且社會(huì)保障體系尚待健全完善。城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)90%以上，而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。這種城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展水平的客觀差距，具有深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)是無(wú)法改變的。

目前我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)社會(huì)保障形式單一、水平低、覆蓋面小，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障社會(huì)化程度低、保障功能差。造成這種狀況的主要原因是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障缺乏資金保障，這也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障面臨的主要問題；其次政府缺乏對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的有效管理，且管理的透明性差，相關(guān)的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度不健全。目前，國(guó)家在社保方面的投資，90%以上用于城市。而作為占全國(guó)近70%人口的農(nóng)村居民，因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低收入增長(zhǎng)緩慢、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊、居住地域分散等諸多原因，至今仍是最薄弱的地方。從年人均占有社會(huì)保障費(fèi)上看，城鎮(zhèn)人均占有達(dá)455元，農(nóng)民人均占有達(dá)15元，相差整整30倍。與此同時(shí)二十多年來(lái)已有過(guò)億的失地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，由于相當(dāng)多的農(nóng)民勞動(dòng)技能低，造成了許多地區(qū)農(nóng)民“進(jìn)無(wú)出路，退無(wú)保障，鈔票用完，集體上訪”的無(wú)業(yè)、無(wú)地、無(wú)保障的局面。雖然許多地區(qū)也為農(nóng)村居民社會(huì)保障問題做出了積極嘗試，但效果大多不理想，其根本原因就是農(nóng)民群體還沒有納入城市社會(huì)保障體系。這種條塊分割、城鄉(xiāng)二元體制特點(diǎn)的社會(huì)保障體系與建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，已愈來(lái)愈阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“瓶頸因素”，不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

我國(guó)城鎮(zhèn)居民已建立一整套社會(huì)保障制度，其資金的籌集主要來(lái)源3個(gè)方面，即國(guó)家、集體和個(gè)人，以集體繳納為主，個(gè)人繳納為輔，國(guó)家給予財(cái)政支持。由于城市居民的收入相對(duì)來(lái)說(shuō)比農(nóng)村居民收入高，居住集中，因此得以順利建立。但是現(xiàn)階段，退休人員的增多，下崗問題、就業(yè)難等問題在城市中普遍存在，城市社會(huì)保障體系承擔(dān)著很大壓力；新增人口會(huì)對(duì)城市帶來(lái)巨大的影響。對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、社會(huì)保障體系不健全、社會(huì)保障資金匱乏的城市，太多的遷入人口將很可能擠垮這個(gè)城市已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的社會(huì)保障制度；然而在社會(huì)保障體系相對(duì)完善、有一定社會(huì)保障資金的城市發(fā)展和建設(shè)中，提供了大量工作崗位，勞動(dòng)力市場(chǎng)呈現(xiàn)供大于求的局面，新增人口，尤其是從農(nóng)村遷入城市的“精英群體”正好能填補(bǔ)這些崗位空白，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。雖然現(xiàn)在有些城市已經(jīng)將農(nóng)民工納入城市社會(huì)，但對(duì)農(nóng)民工的限制重重，農(nóng)民工轉(zhuǎn)保難、退保熱等問題突出，農(nóng)民工基本生活得不到保障，政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利都難以實(shí)現(xiàn)。由此可見，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系已迫在眉睫。

二、推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系建設(shè)的建議

1.加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，夯實(shí)基礎(chǔ)

完善社會(huì)保障制度，在很大程度上取決于生產(chǎn)力的發(fā)展水平，只有不斷發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富持續(xù)增長(zhǎng)，使可供分配的財(cái)富不斷增加，才能為建立和完善保障創(chuàng)造前提條件，奠定必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。牢牢把握經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力。加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得第二和第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，消化吸收城鎮(zhèn)和農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)人口，加快城市化進(jìn)程。加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。只有縮小城鄉(xiāng)居民及社會(huì)各階層收入之間的巨大差距，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時(shí)，可將社會(huì)保障基金投資于經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)保值增值與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

2.政府責(zé)任的合理定位

在我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的建設(shè)中，政府是最為主要的責(zé)任主體，政府行為對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系建設(shè)和運(yùn)行的介入范圍和介入深度，視社保制度的建制理念和客觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件而不同。在我國(guó)目前條件下，政府應(yīng)重點(diǎn)擔(dān)負(fù)起以下職責(zé)：（1）制度供給責(zé)任。設(shè)計(jì)和確立符合國(guó)情的社會(huì)保障體系模式，并通過(guò)立法強(qiáng)制性地供給和實(shí)施制度，是政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系建設(shè)中最基本的職責(zé)。（2）公共財(cái)政支撐責(zé)任。資金是社會(huì)保障體系建立和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。從我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，政府必須承擔(dān)更多的資金供給責(zé)任，成為最主要的資金支撐力量。（3）制度實(shí)施與監(jiān)督管理責(zé)任。為保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的規(guī)范化發(fā)展，必須強(qiáng)化政府的管理和監(jiān)督職責(zé)。

3.建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，因此，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)。首先，建立科學(xué)有效的農(nóng)村社會(huì)保障金籌集機(jī)制。目前，我國(guó)已經(jīng)基本建立了政府、村集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的多渠道農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集體系，現(xiàn)應(yīng)不斷加大各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投入力度，并實(shí)行農(nóng)戶、集體、國(guó)家、社會(huì)相結(jié)合的辦法，分別按一定的比例籌集社會(huì)保障金。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的地區(qū)，可以根據(jù)本地區(qū)的情況合理安排四者籌集資金的比例。這種籌資方法一方面可以減輕國(guó)家集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又顧及到了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。其次，規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障的運(yùn)行管理。規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障的運(yùn)行管理，要加速農(nóng)村政府的職能轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，將并不具備經(jīng)濟(jì)調(diào)控和指導(dǎo)能力的農(nóng)村基層政府從干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域退出，把農(nóng)村社會(huì)保障作為其主要的工作之一。政府必須通過(guò)立法、司法、監(jiān)察、審計(jì)等各種手段防范基金管理組織的人為風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要運(yùn)用立法、行政執(zhí)法來(lái)防范逆選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、搭便車等與參保農(nóng)民有關(guān)的人為風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，最關(guān)鍵的是讓農(nóng)民有充分的知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓他們自主管理、自我約束、自我發(fā)展，以此來(lái)保護(hù)他們自己的養(yǎng)命錢。這就要求基金的運(yùn)作要盡量低位，最好在村民能夠完全自治的范圍內(nèi)進(jìn)行。實(shí)施有效的規(guī)范監(jiān)督手段，建立規(guī)范體系，并增加透明性。

4.盡快實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡以及城鄉(xiāng)差距的存在，是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)難的主要原因。反過(guò)來(lái)，正是沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，進(jìn)而造成了地區(qū)間人員有效流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)障礙，尤其是造成流動(dòng)性較大的農(nóng)民工無(wú)法參保或不愿參保的狀況。要使社會(huì)保險(xiǎn)體系能夠覆蓋到我國(guó)數(shù)量巨大的流動(dòng)就業(yè)群體，就必須制定完善與其流動(dòng)特點(diǎn)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。采取工作所在地繳費(fèi)，分時(shí)分段記錄并上傳中央數(shù)據(jù)庫(kù)備案，然后在退休所在地發(fā)放，在全國(guó)進(jìn)行結(jié)算，是切實(shí)可行的辦法。這樣既可以避免部分流動(dòng)人員多地重復(fù)交費(fèi)的狀況，也增加了大多數(shù)農(nóng)民工的參保意愿。同時(shí)，由于流動(dòng)人員大多來(lái)自欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)施流動(dòng)人員工作地繳費(fèi)和退休所在地領(lǐng)取，也減輕了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的建立，是人民基本權(quán)利得到保障的有效途徑，是關(guān)系民生的重大舉措，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然要求，也是建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然選擇。

（作者單位：遼寧醫(yī)學(xué)院）