渤海蓬萊19-3油田泄露了什么

文/鄒 榮

渤海蓬萊19-3油田泄露了什么

文/鄒 榮

鄒榮華東政法大學行政法教授

渤海蓬萊19-3油田不僅泄漏了大量的原油，而且在長達三個月的時間里，致使5500平方公里的海域受到污染，870平方公里的海洋水質成為劣質水。水產養殖戶蒙受巨大損失，海洋生物系統遭受嚴重破壞。在這起漏油事件中，暴露出企業道德之缺乏，更泄露出我們法律制度的漏洞，暴露出我們貌似龐大的監管機關的體制缺陷、監管措施的不完備。

法律規定存在諸多“漏油點”

在梳理相關法律規定時，不能不注意到，根據《海洋環境保護法》第九十條的規定：造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失。這是我國僅有的關于國家索賠制度的規定，這應當是在海洋污染事故發生后，維護國家利益的最為有效的手段。目前，國家海洋局似乎也將重點放到了代表國家索賠方面，正在全國招標選擇律師事務所協助處理相關法律事務。但遺憾的是，僅此一條規定是難以保障這一制度順利運行的。

首先，《海洋環境保護法》只是授權行使海洋環境監督管理權的部門“代表國家對責任者提出損害賠償要求”，顯然這里的要求應當是向致害者提出。如果致害者拒絕賠償，行使海洋環境監督管理權的海洋局能否向法院起訴該法并沒有明確。

其次，如果海洋局向法院起訴，則法院受理的依據是什么？又將依據什么程序審理？顯然，這不屬于《國家賠償法》調整的范疇。如果法院依據《民事訴訟法》的規定，作為民事案件受理，則國家在這種情況下的民事主體資格的確立，無論在法律還是理論上均缺乏依據。

再次，更為嚴重的是，國務院《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》第二十六條規定：“主管部門對違反《中華人民共和國海洋環境保護法》和本條例的企業、事業單位、作業者，可以責令其限期治理，支付消除污染費用，賠償國家損失；超過標準排放污染物的，可以責令其交納排污費?！边@一規定其實是堵塞了海洋環境主管部門向法院起訴的法律途徑。因為，國務院的上述行政法規是將主管部門“代表國家對責任者提出損害賠償要求”，具體化為責令責任人賠償國家損失，也就是說由于本條的規定，要求侵害人賠償國家損失，只能通過行政法途徑，由主管部門通過行政命令方式進行。而一旦海洋環境主管部門責令賠償的行政命令后，又面臨兩種結果：一是致害人不服，可以進行行政復議或者行政訴訟，即便是主管部門責令行為被法院維持，如果當事人仍不履行賠償義務，則可以申請法院強制執行。二是當事人既不申請復議或者提起行政訴訟，又不履行行政機關的責令賠償決定，在法律沒有賦予海洋環境主管部門強制執行權的情況下，只能申請法院強制執行?？梢韵胍姡@將是一個多么漫長的過程。

最后，在索賠過程中的法律技術是極為復雜的，涉及損害結果的認定、定損標準等等一系列問題，特別是在行政機關責令賠償的情況下，如果引起行政訴訟，作為被告的海洋環境主管機關要承擔舉證責任，稍有閃失，就將中斷索賠的法律進程。

“九龍”治水的體制扎不緊監管的籬笆

有國外專家在總結墨西哥灣漏油事件時曾指出，漏油事件的發生與美國的海洋管理體制存在弊端有關?！岸帻堉魏！狈炊尾缓煤?。其實對照我國的監管體制，這方面的問題相對于美國是有過之而無不及。據報道，國家海洋局相關負責人介紹說，為徹底查明蓬萊19-3油田溢油事故原因，對事故造成的影響和損失進行全面認真的調查評估，國家海洋局牽頭聯合國土資源部、環境保護部、交通運輸部、農業部、安監總局、國家能源局等部門組成聯合調查組。就是說，與事故處置和海洋生態安全有關的部門起碼有七個。按理，有如此眾多的部門的職責涉及海洋生態，應當更有利于對海洋生態安全事故的防范和處置，但實際情況卻是“三個和尚沒水吃”。其原因在于，這種監管體制分割了監管職能，以監管事務的專業性甚至社會事務發生的階段性作為劃分監管職能的依據，必然會造成要么職能重疊，要么出現監管真空。一旦出現突發事件，所有監管機關都習慣于“一慢、二看、三行動”，不能立即做出應有的監管反應。對此次事件前期監管不力、處置不夠及時，固然有康菲石油漫不經心的原因，有關部門沒有及時采取有效的監管措施也是原因之一。

其實，組成聯合調查小組調查重大責任事故，倒不是海洋局的發明，這幾乎是政府部門應對公共突發事件的常態。為什么要聯合？因為職能太分散，不聯合難以形成合力。但問題是，聯合也難以解決問題，因為聯合調查小組不是一個處理問題的法律機構，無法承擔法律責任，調查措施的采用、監管方法的實施還是要按照法律的授權分別進行。

行政監管措施存在難以回避的疏漏

在8月25日下午召開的媒體通報會上，有關機關除通報事件最新的發展情況外，還有一個重點就是介紹其采取的處置措施，讀來有一個感覺，這更像是一個表彰會、表功會。一個不可回避的事實是，油井還在漏油，離有關機關最后通牒規定的8月31日已經時日無多，似乎還看不到問題解決的希望。當然不能無視有關部門采取的處置措施，但同樣不能無視的是漏油還在發生、油污尚未得到清理、污染還在發生。

首先，有關部門存不存在不及時通報信息的問題？在康菲石油召開的新聞發布會上，有記者反復追問其是否存在瞞報信息的情況，其發言人否認瞞報，而且反復強調事發當天的6月4日，就已經向國家海洋局北海分局報告。不能不佩服跨國公司在處理法律問題時的老練。其實，作為事故發生后的企業，是不是具有向社會公開信息的法定義務，這在中國的法律中并沒有明確的規定。但是，根據國務院《信息公開條例》的規定，行政機關倒是有及時公開信息的義務。該《條例》規定，行政機關應當及時、準確地公開政府信息；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的信息，行政機關應當主動公開。有關機關并沒有否認康菲石油在事發當天向其報告。那么，有關機關接獲報告后，就形成了政府信息。這一信息應當為社會公眾廣泛知曉，這一點恐怕也不容否認，因為公眾知曉油井漏油信息后，可以主動避險，防止損害。而有關部門卻在一個月后的7月5日才召開新聞發布會，首度就渤海溢油事故原因、處置情況等問題進行通報，其存不存在遲延公開政府信息的情況？有關部門對此的解釋是，由于沒有查清事故原因，公布信息可能會對公眾產生誤導。這實在不是一個高明的辯解，公布發生了一起海洋漏油事件及其地點會對公眾產生什么誤導？信息并不是調查結論，事實上，這個機關到現在也沒有正式的調查結論，那么到現在也不應當公開相關信息嗎？

其次，從有關機關介紹的情況看，在此次漏油事件處置的全過程監管中，國家海洋局及北海分局約談康菲公司管理層8次；責令康菲公司按期完成徹底查找溢油點、封堵溢油源的要求類傳真30份。先后調集8艘海監船舶，航行3萬多海里。說這個部門監管不力似乎有些冤枉，但是仔細研究，不難發現，有關機關對事故的處置基本依賴肇事人，而據有關行政機關負責人介紹，康菲公司又將責任推諉于自然條件，借口由于地層自然裂縫溢出原油，不愿采取積極有效的措施去封堵。當然，不能要求行政機關親自上陣去封堵漏油點，但既然已經發現康菲公司態度消極，行政機關卻只能用談話、傳真等進行督促嗎？人們也許還記得，在美國處置墨西哥漏油事件時，英國石油公司哪一天采取了什么措施、達到了什么效果，在媒體上幾乎是滾動播出，肇事者采取措施的情況公之于天下，對肇事者帶來巨大的社會輿論壓力，這難道沒有可以借鑒的地方？

還有一個非常值得重視的問題。根據《海洋環境保護法》第十八條的規定，國家海洋行政主管部門負責制定全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃，報國務院環境保護行政主管部門備案。另一方面，沿?？赡馨l生重大海洋環境污染事故的單位，應當依照國家的規定，制定污染事故應急計劃，并向當地環境保護行政主管部門、海洋行政主管部門備案。根據這一規定，應當有兩個應對海洋環境污染的應急計劃，一個是海洋行政主管部門制定的，一個是可能發生重大海洋環境污染事故的單位制定的。對于第一個應急計劃，現在的事實表明，海洋行政主管機關的應急措施沒有及時起到作用，是其本身不科學，還是沒有按照該計劃實施應急措施？對于后一個應急計劃，康菲石油中國公司是否制定、是否報備？包括海洋局在內，均指責其處置不力，是其沒有按照報備的應急計劃處置，還是其報備的計劃本身有缺陷，有缺陷的應急計劃海洋局是如何備案的。這一系列問題，是反映主管部門監管狀態的重要環節。

人們非常憤懣于國際化大公司的冷漠和無動于衷，其實這是人家有底氣。有關國家機關也已經意識到這家公司不可小覷，“有著豐富的訴訟經驗”，因為人家看得很明白，存在漏洞的不僅是他們的油井，主人家的法律制度窟窿也不少。污染事件已經發生，堵住漏油點固然重要，但更重要的是，應當盡快汲取教訓，堵住法律制度的漏洞，完善監管措施、提高監管能力。只有這樣，當類似事件再次發生時，我們才不會再次面對“任憑風浪起、穩坐釣魚船”的肇事者了。

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com