基于新區域主義的空間規劃協調研究：以江蘇沿海地區為例

姚 佳，陳江龍，姚士謀

(1.中國科學院南京地理與湖泊研究所，江蘇南京210008;2.中國科學院研究生院北京100101)

一、引言

空間規劃是指公共部門通過設定空間發展框架和原則來影響未來活動空間布局的管理方案［1］，是集法律、經濟和行政于一體的保障都市區域可持續發展的重要手段［2，3，4］。我國現行的空間規劃體系成形于計劃經濟時期［5］，伴隨國家公共政策的變化，經過長期的調整，逐步形成了包含國土規劃、城市規劃、生態功能區規劃等在內的規劃體系，涉及發改委、城建、國土和環境等多部門。但由于各部門之間缺乏有效的協調性，空間規劃體系普遍存在“規劃體系紊亂、規劃數量過多、規劃功能定位不清晰”的問題［6］。新區域主義理論產生于上世紀90年代，中心思想是通過靈活的政策網絡倡導區域的整合和發展的協調［7］。新區域主義觀點認為區域政務和公共服務可以通過各級政府或部門間的靈活協作來解決部門各自為政、效率低下的問題［8］。新區域主義理論對解決目前政府部門條塊分割管理方式的缺陷下產生的規劃沖突［9］有很好的指導意義。

本研究以江蘇沿海地區為例，在對相關重要空間規劃與政府文件梳理的基礎上，探討并分析現階段的規劃沖突及產生原因，最后基于新區域主義的相關理論提出規劃協調和整合的基本思路，為建構一套健全、有序、高效的江蘇沿海空間規劃體制提供科學支撐。

二、新區域主義的主要觀點

1990年以來，在全球化和區域化浪潮的推動下，西方學界掀起了新一波的區域發展理論和實踐研究高峰。有別于舊區域主義將宏觀區域視作若干個地域相鄰子區域通過強制干預手段直接疊加的產物這一觀點，新區域主義強調讓區域內各利益主體權利得到充分體現和保障［10，11］，認為區域政務和公共服務可以通過域內各級政府或者部門間的靈活協作來達到最佳配置。新區域主義的主要觀點有:

(1)多重價值目標的綜合平衡。新區域主義傾向于達成“經濟產出高效、公共服務均等、生態環境友好、社會文化融合”等多重價值目標。

(2)完善多層級治理網絡。新區域主義提倡多邊談判和協商治理，主張跨區域、跨部門和跨層級不同權利主體的緊密聯系和互動。利用多層級網絡化的決策模式，融合區域內各種分裂、隔閡現象，加快包括經濟、政治、環境和文化等多方面的區域一體化進程。

(3)公眾參與區域治理。新區域主義跳出了由政府部門進行單一管理的框架，鼓勵和吸納包括非營利組織、商業社團和公民組織等各種形式的組織都加入到區域性的問題解決之中，參與政府區域政策制定與實施。

近年來，我國學術界也開始把目光投向新區域主義理論，學者在新區域主義視角下開展了都市圈融合、主體功能區規劃等研究［12，13］。新區域主義對于空間規劃體系的協調與整合也具有重要的理論指導價值。因此，本研究將以江蘇沿海地區空間規劃體系為例，研究基于新區域主義的規劃協調問題。

三、江蘇沿海地區空間規劃概述

(一)研究區域概況

江蘇沿海地區包括連云港、鹽城和南通三市所轄全部行政區域的16個市(縣)，陸域面積3.25萬平方公里，海岸線長954公里，處于我國沿海、長江和隴海蘭新線三大生產力布局主軸線的交匯區域，是長江三角洲的重要組成部分。2009年末總人口1906.2萬人，地區生產總值5730.9億元，人均地區生產總值30065元，高于全國平均水平(25511元)，但與江蘇平均水平(44744元)尚有一定距離。

2009年6月，國務院常務會議審議通過了《江蘇沿海地區發展規劃》，確立了江蘇沿海東部重要經濟增長極和新亞歐大陸橋東方橋頭堡的重要地位，江蘇省沿海開發正式上升為國家戰略。地區發展離不開空間規劃的指導，目前，江蘇沿海存在長江三角洲地區區域規劃、江蘇沿海地區發展規劃、江蘇省重要生態功能保護區區域規劃、江蘇省海洋功能區劃規劃、江蘇省土地利用總體規劃和江蘇沿海灘涂圍墾開發規劃等數個空間規劃(表1)。

圖1 江蘇沿海地區位置示意圖

表1 江蘇沿海地區空間規劃概況一覽表

(二)現有規劃體制沖突及原因分析

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國海域使用管理法》等法律規定，空間規劃體系內各規劃應當相互銜接，低位規劃原則上遵從高位規劃，后期規劃原則上不能與先期規劃相悖。但從表1中可以看出，江蘇沿海地區空間規劃的編制和實施過程中不僅涉及到發改、環境、海洋、國土和農業等多職能部門，同時還牽涉包括國家和地方層級在內的垂直隸屬機構。這種典型的部門條塊分割管理模式使得政府部門之間各自為政，不利于整體決策。而現今政績考核指揮棒下仍然以GDP論英雄，為了經濟增長不惜犧牲環境的現象屢見不鮮;再加上規劃過程缺乏公眾參與，江蘇沿海空間規劃體系中出現了規劃目標矛盾、部門用地沖突、規劃內容缺位等種種問題。

1.規劃目標存在矛盾

江蘇沿海地區空間規劃大體上可分成以開發目標為主和以保護目標為主兩類(圖2)。

出現明顯規劃目標掣肘現象的有沿海地區發展規劃與海洋功能區劃、重要生態功能保護區區域規劃等。江蘇沿海大部分屬于淤泥質海岸，容易被潮流卷起流動，挖竣的航道或港池較砂質海岸易淤積，生態敏感性較強［14，15］，《江蘇省海洋功能區劃》和《江蘇省重要生態功能保護區區域規劃》都對海岸灘涂確立了明確的保護性目標。而《江蘇沿海地區發展規劃》中，提出要打造沿海新型工業基地，大力發展深水港口和臨港產業，圍墾灘涂增加用地等開發目標。港口建設和圍海造地可能會阻斷淺灘潮流，造成港口潛力區的淤積［16］;圍墾面積過大，填挖土石量過多會影響地質構造，危害大陸架的穩定性［17］。另外沿海發展規劃對于污染較重的大型臨港化工業的布局，也會令海洋環境面臨嚴重威脅。

規劃目標存在矛盾的原因歸咎于政府政績考核唯重經濟效益的現實。目前江蘇沿海地區保護性規劃普遍讓位于開發性規劃，通過港口建設和圍墾造地一味追求經濟目標的做法使海域海水質量和地質穩定性下降，給海洋生物資源及養殖業帶來不利影響。而新區域主義正是摒棄了舊區域主義講求單一狹隘的經濟、政治或軍事目標的做法，強調要實現區域空間規劃目標的多樣性和綜合性。新區域主義指出發展目標的制定必須定位于綜合平衡經濟增長、社會穩定以及生態保護的前提之上，保障整體系統均衡協調的演進。這一理論可以為解決現有江蘇沿海地區空間規劃目標矛盾的現象提供新思維和方法。

圖2 主要空間規劃目標

2.部門用地存在沖突

土地是政府進行規劃管理的重要抓手，在編制江蘇沿海地區各空間規劃時，編制部門大多基于本部門本行業的用地需求進行用地布局，往往只注重本部門的管理重點，與其他部門的管理需求銜接不夠。部門間規劃用地在空間上彼此重迭、相互沖突，存在爭奪現象。

將《江蘇省土地利用總體規劃》、《江蘇省海洋功能區劃》、《江蘇沿海灘涂圍墾開發規劃》和《江蘇省重要生態功能保護區區域規劃》的規劃用地布局圖疊加后發現(圖3-圖6):連云港市區，鹽城市響水縣、東臺市和大豐市，南通市如東縣等縣市范圍內，部門規劃用地存在較嚴重沖突(表2)。地塊同時被海洋功能區劃劃定為工業區(或被土地利用總體規劃劃定為允許和有條件建設區、被灘涂圍墾開發規劃劃定為圍墾區)和被重要生態功能保護區規劃劃定為水源保護區，無疑具有明顯矛盾。

圖3 連云港規劃用地沖突區域

圖4 鹽城市規劃用地沖突區域(響水縣)

圖5 鹽城市規劃用地沖突區域(東臺市)

圖6 南通市規劃用地沖突區域

表2 沿海空間規劃涉及部門沖突用地

空間規劃用地紛爭的背后，實際上暗含的是國土部門、海洋漁業部門、農業部門和環境部門等多層級多部門之間的利益沖突與博弈。而新區域主義奉行區域整體與合作觀念，積極倡導不同層次權力部門間建立一種平等與協商的多元網絡化治理體制，從而提高部門之間的聯動能力。新區域主義為解決目前江蘇沿海規劃存在的部門用地沖突這一矛盾提供了解決思路。

3.規劃內容存在缺位

部門多頭規劃極易留下管理上的灰色地帶，規劃內容缺位現象在沿海地區發展規劃和土地利用總體規劃的對接問題上尤為突出。

針對沿海開發中倍受關注的建設用地問題，目前正在編制中的新一輪土地利用總體規劃并沒有與沿海規劃就圍墾后形成的新增建設空間問題做好銜接。為了促進擁有占全國1/4海涂資源的江蘇沿海地區高效開發灘涂，《江蘇沿海地區發展規劃》中提出了圍墾形成土地按6:2:2的比例分配農業空間、生態空間、建設空間的方案;國土資源部辦公廳《關于海域使用權換發國有土地使用權證有關問題的復函》中規定，填海項目中海域變為土地后，其土地應當符合土地利用總體規劃，辦理建設用地審批手續后方能核發國有土地使用權證。但新一輪土地利用總體規劃還沒有完全覆蓋沿海灘涂圍墾區域，圍墾后形成的建設空間并沒有包含在建設用地總規模的控制中，圍墾造地形成的新增建設用地游離在土地利用總體規劃之外，導致土地利用規劃在江蘇沿海地區灘涂圍墾問題上出現政策模糊地帶，影響土地宏觀調控措施的有效落實。

規劃內容缺位最大的原因在于傳統自上而下的規劃模式過于高估了政府部門自身對區域系統認知、管理和控制的能力，未能意識到政府部門決策公共利益時完全處于一個集權的封閉系統，難免出現信息不全甚至失衡的狀況。為了避免集權制的決策失誤，新區域主義的對策是在基于整體與合作觀念之上，充分調動政府、學術機構、社會團體、政府部門、公民代表等各方力量進行多邊談判制度和協商治理，把區域視為一個“聯合行動的體系”，通過共同參與規劃實現區域凝聚力的最大化。遍布于社會各界的公眾最了解自己這個層面和領域的各種狀況，他們為規劃管理提供的依據，往往夠真實且周全。公眾參與可以避免傳統部門規劃模式中出現的決策偏差或內容缺失，最終實現區域治理的科學決策。

四、江蘇沿海規劃協調的基本思路

空間規劃的目的是創造一個合理的土地利用和功能關系的領土組織，保障經濟發展、環境保護和社會進步的要求。但在具體操作中，受部門利益的驅使，江蘇沿海地區各類空間規劃目標相去甚遠，開發規劃和保護規劃存在分歧;編制過程中未能充分征求各方建議，不僅部門間缺乏協調與商榷，更談不上公眾參與，導致沿海地區空間規劃產生沖突。

近年來，很多學者積極研究我國規劃整合銜接的問題，取得了一定的成就，但焦點主要在國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市規劃和主體功能區規劃等四大規劃上［18，19，20，21］，較少涉及區域內多部門規劃的協調問題。因而，本文將在新區域主義視角下，結合現階段規劃工作中產生的諸多問題及對規劃體制改革的訴求，為建立健全而有序的江蘇沿海空間規劃體制提供基本思路。

(一)規劃體系上:建立多目標融合的空間規劃體系，出臺江蘇沿海地區發展規劃細則

新區域主義反對局限于單一的、狹隘的安全和經濟發展目標，傾向于調和“經濟效率、社會公平、環境友好、文化融合”等多重價值目標。針對目前江蘇省沿海地區各空間規劃主體制定目標時帶有濃重的部門利益和小區域利益色彩的現象，筆者建議在該地區建立起經濟發展、生態保護和基礎設施建設等多重價值目標相融合的空間規劃體系。

政府應盡快立法明確江蘇沿海地區發展規劃的主體地位，其他各級各類規劃涉及到沿海地區的，應當與沿海地區發展規劃加以協調銜接，微觀層面具體的空間管制由土地利用總體規劃、重要生態功能區劃、海洋功能區劃和灘涂資源圍墾規劃等專項規劃和部門規劃來完成。盡管沿海地區經濟建設的需求十分迫切，但是從可持續發展和子孫后代的利益角度出發，資源和生態環境的保護也必須足夠重視。多目標融合下的空間規劃體系應當同時兼顧開發性規劃，如沿海發展規劃、土地利用總體規劃、沿海灘涂圍墾開發規劃，和保護性規劃，如重要生態功能保護區劃和海洋功能區劃的發展目標，將“經濟產出高效、公共服務均等、生態環境友好、社會文化融合”作為區域發展的共同目標(圖7)。

針對江蘇沿海地區空間規劃體系存在的用地沖突、內容缺位等現象，筆者建議盡快出臺江蘇沿海地區發展規劃細則，對一些政策模糊地帶和沖突問題進行解釋。細則應當在充分考慮其他空間規劃，特別是重要生態功能保護區和海洋功能區劃的基礎上，將嚴禁進行臨港產業布局和圍海造地的區域列入禁止建設名錄;沿海基礎設施和重大項目建設的規劃，需經海洋部門審批后方可通過。而針對圍墾后形成的建設空間沒有進入土地利用總體規劃指標中的情況，建議政府和土地部門在編制新一輪土地利用總體規劃時安排圍墾土地進入控制指標中，避免沿海土地管理工作出現漏洞，保障沿海地區發展規劃空間。

圖7 沿海地區空間規劃體系結構

(二)機構設置上:成立多層多部門的區域空間規劃管理協調委員會

新區域主義贊成在最大限度上保留區域內各級地方政府的組織結構以及管理功能的基礎上，建立一個地區性的“傘型”式管理機構(Umbrella Level)，利用這個彈性的網絡促進區域的經濟發展、信息交流、政策調整以及經濟和社會的自我學習和創新，強化區域的整體實力。

在江蘇沿海地區規劃機構設置方面，參照新區域主義的相關理論，筆者提議首先在連云港、鹽城和南通三市的發改、國土、環境和農林等各規劃編制部門間設立跨區域部門聯絡辦公室，為跨區域的部門規劃協調和管理提供重要支撐;隨著同部門的跨區域協調機制逐漸健全后，可成立一個區域空間規劃管理協調委員會，由分管江蘇省規劃和建設領域的主管省長牽頭，沿海三市分管市長及具有跨區域管理職能的省級部門主要領導為成員，下轄綜合協調辦公室，委員會主要職責為組織發改、國土、環境和農林等規劃部門之間以定期舉行聯席會議等方式，對經濟發展、產業布局、重大基礎設施建設、生態保護等規劃具體事項直接進行橫向溝通和對話，推動建立起“多規合一”的空間規劃編制體制。

(三)運轉模式上:重視規劃過程中的公眾參與機制建設

新區域主義倡導的區域管理機制不同于凱恩斯主義完全自上而下的國家計劃過程，也不同于里根-撒切爾主義完全自下而上的自由市場過程，而是基于區域自發宏觀調控下的自下而上的協調合作過程。新區域主義廣泛吸納包括非營利組織、商業社團和公民組織等各種形式的組織參與區域政策制定，達成區域治理的最理性決策。

參與規劃是公眾固有的權利，是知情權、言論權、監督權等民主權利的落實;而公眾也最了解規劃需要迫切解決哪些問題，需要在哪些方面進行改進。因此，江蘇沿海地區在編制空間規劃時，必須拋棄區域發展和規劃只與政府有關的傳統思想，加強規劃部門與非政府組織、學校、企業、普通民眾之間的溝通和交流。江蘇沿海各空間規劃參與主體之間應通過創建不同形式的對話和合作機制來提高公眾對規劃的認知度和認同感，并制定相關的公眾參與規劃的制度保障，才能使規劃從群眾中來，到群眾中去，促進整合區域內各種分裂、隔閡和沖突現象，從而建立起一套健全成熟的空間規劃體制，加快區域化進程。

五、結論

江蘇沿海地區發展需要建立一套責任主體明確、銜接環節嚴謹、程序規范有效的空間規劃體制。現階段由于政府政績考核制度的缺陷，規劃部門各自為政，并且公眾參與程度較低，空間規劃之間產生矛盾與沖突，一定程度上影響了規劃功能的發揮。為充分實現規劃對沿海開發行為的宏觀調控作用，合理引導產業空間和重大基礎設施布局，保障生態建設，從新區域主義視角下對江蘇沿海地區空間規劃體系進行協調。具體思路為建立多目標融合的空間規劃體系，出臺江蘇沿海地區發展規劃細則;成立多層多部門的區域空間規劃管理協調委員會;重視規劃過程中的公眾參與機制建設等。

［1］Comission of the European Communities-CEC(1997).The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies，Regional development studies［M］.Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities，1997.

［2］劉衛東，陸大道.新時期我國區域空間規劃的方法論探討［J］.地理學報，2005，60(6):894-902.

［3］崔功豪，王興平.當代區域規劃導論［M］.南京:東南大學出版社，2006.244-251.

［4］吳次芳，潘文燦.國土規劃的理論與方法［M］.北京:科學出版社，2003.62-104.

［5］曲衛東，黃卓.運用系統論思想指導中國空間規劃體系的構建［J］.中國土地科學，2009，23(12):22-27，68.

［6］韓青.空間規劃協調理論研究綜述［J］.城市問題，2010，(4):28-30.

［7］Wilfred J.Ethier.The New Regionalism［J］.The Economic Journal，1998，108(449):1149-1161.

［8］Keating M.The New Regionalism in Western Europe:Territorial Restructuring and Political Change［M］.USA:Edward Elgar Publishing，Inc，1998.

［9］羅小龍，陳雯，殷潔.從技術層面看三大規劃的沖突——以江蘇省海安縣為例［J］.地域研究與開發，2008，27(6):23-28.

［10］戚常慶.新區域主義與我國新一輪區域規劃的發展趨勢［J］.上海城市管理，2010，122(5):36-41.

［11］葉林.新區域主義的興起與發展［J］.公共行政評論，2010，(3):175-190.

［12］羅小龍，沈建法等.新區域主義視角下的管治尺度構建——以南京都市圈建設為例［J］.長江流域資源與環境，2009，18(7):603-608.

［13］孫鵬，曾剛.基于新區域主義視角的我國地域主體功能區規劃解讀［J］.改革與戰略，2009，25(11):95-98.

［14］高抒，朱大奎.江蘇淤泥質海岸剖面的初步研究［J］.南京大學學報(自然科學版)，1988，24(1):75-84.

［15］楊桂山，施雅風等.江蘇淤泥質潮灘對海平面變化的形態響應［J］.地理學報，2002，57(1):76-84.

［16］尹延鴻.曹妃甸淺灘潮道保護意義及曹妃甸新老填海規劃對比分析［J］.現代地質，2009，23(2):200-209.

［17］王斌.曹妃甸圍海造地二維潮流數值計算及灘槽穩定性研究［D］.河海大學，2007.

［18］牛慧恩.國土規劃、區域規劃、城市規劃——論三者關系及其協調發展［J］.城市規劃，2004，28(11):42-46.

［19］馬仁鋒，沈玉芳，張海燕等.上海大都市協調發展的規劃體制創新探討［J］.地域研究與開發，2009，28(3):17-22.

［20］曹榮林.論城市規劃與土地利用總體規劃相互協調［J］.經濟地理，2001，21(5):605-608.

［21］戴軍.縣域城市規劃與土地利用總體規劃協調研究——以浙江省開化縣為例［D］.南京大學，2006.