公共消費安全救助的法律困境與路徑分析

靳 艷

現代社會風險度極高。突發性災害事件無法避免，消費領域問題頻發，特別在食品和醫藥行業，受害者人數眾多，具有較強的群體性和群發性。如 “大頭娃娃事件”，“齊二藥”事件，“三鹿奶粉”事件。可見，作為公共消費安全問題破壞性更強，更應引起我們的注意。本文在試圖分析我國公共消費安全法制建設現狀的基礎上，就如何完善我國的救助體系做一些研究和思考。

一、公共消費安全的界定與當下的法制環境

（一）何為公共消費安全

公共消費安全：基于一個不法行為或者多個性質相同或相近的事由，如瑕疵產品，給大量的消費者造成的潛在的或現實的損害危險或結果。

這類事件的共同特點一是具有群體性特征，多數屬于消費者個體的集合。二是具有偶發性，不定期性，突發性的特點。加之損害后果嚴重，甚至影響到社會公共利益，其救濟有急迫性。三是事件起因多是自然人或法人的侵權行為引起。

（二）公共消費安全兼具私害與公害性

英美法系中，私害和公害是兩個相對應的概念。二者最大的區別在于對他人可行使或可享受的權益造成妨礙的行為，如果只影響到個別人(3人以下)，并只侵害專屬其所有的權益，就稱為私害；反之就稱為公害。在大陸法系國家，私害通常指侵害私益，而公害則表現為侵害了公共利益。如“三鹿奶粉”事件，食用相關奶粉的30萬嬰幼兒是首當其沖的受害者；由此產生的家庭與社會不穩定的情緒已超出了私害范疇，呈現出公害的特征。

（三）有關公共消費安全的法制環境

由于上述特征，決定了公共消費安全問題已遠遠超出消費者權益保護的問題，而且與侵權責任及賠償、社會救助與危機管理問題息息相關。

改革開放以來，我國相繼制定了一系列保障消費者合法權益的法律法規。從1989年《化妝品衛生監督條例》誕生，到1993年《產品質量法》與《消費者權益保護法》的相繼出臺，1994年《廣告法》，1995年《食品衛生法》正式實施。2006年《農產品質量安全法》。2008年頒布了《食品召回管理規定》和《兒童玩具召回管理規定》， 2009年《食品安全法》通過。與此同時，2010年7月生效的《侵權責任法》則對一些公共消費安全如醫療交通進行了專項規定。但是如上法律更多關注了對損害的賠償，并未過多考慮救濟的速度與事件本身的應急性，其救濟模式在應對“三鹿奶粉”之類事件立刻暴露出捉襟見肘的“先天不足”。

二、侵權法框架下司法救濟的困境

公共消費安全問題，在我國主要是依侵權行為法要求加害人承擔侵權責任。因為，我國目前的侵權法框架中，沒有專門針對公共消費安全事件的法律規則。使受害人的救濟極易陷入困境。

（一）我國集團訴訟的缺失無形中造成了受害人救濟成本畸高

公共消費安全事件無疑屬于群體性糾紛，許多國家設置了集團訴訟的方式來維護龐大受害人的利益。通過其特有的判決具有擴張性的特點，使所有共同訴訟當事人當然地受到判決的約束，從而有效地節約了訴訟成本。目前我國民事訴訟制度中的代表人訴訟，與集團訴訟表面相似，但本質上是不同的。代表人訴訟只對登記權利人有效，其判決也不具有當然的擴張性，這種一對一的訴訟，在成本上有著難以突破的瓶頸：逐一立案、分開審理，無疑增加了訴訟成本，耗費了時間、人力和財力。特別是如果損害利益不大，受害人往往傾向于選擇放棄索賠。

（二）侵權企業容易陷入破產導致受害人救濟落空

侵權法的重要功能之一就是彌補受害人損失，而公共消費安全事件一般都造成重大的損害結果，企業面對巨額索賠極有可能陷入破產的境地。根據我國破產法的規定，遭受人身損害的受害者在企業破產清算時并沒有優先受償的權利，因此在有限的破產資產范圍內并不能保證所有受害者都獲得賠償。三鹿集團的破產，最終倒成就了它的“免賠”。

（三）司法救濟的滯后性，難以化解公共消費安全事件的公共危機性

通過司法途徑向受害人提供損害彌補是一種事后的救濟方式，事后賠償時間的長短一般還要依據案件的復雜程度來定。而且受害人在侵權的構成、因果關系的證明、損害的認定等方面較一般案件困難，因此其訴訟往往耗時很長，這與事件處理的急迫性不協調。

三、公共消費安全救助的必要性與路徑

還是以剛剛過去的三鹿奶粉事件為切入點，最后的賠償方案除給予現金賠償外，負有責任的企業還出資建立了患兒醫療賠償基金，并將納入城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的范疇。此賠償方案， 簡單而言一是政府對患兒免費救治， 二是責任企業對患兒給予一次性賠償， 并建立醫療基金用于解決將來可能出現的相關病癥救治費用。

表面看來此賠償方案面面俱到，但是法理上存在種種問題，首先類似問題是否存在一個統一的應對機制， 而不是頭痛醫頭， 腳痛醫腳。另外，政府對患兒免費救治缺乏法律依據 。 且不論此項公共財政支出是否越權，就算政府使用公共財政救治患兒， 實際上是用納稅人的錢為企業的侵權行為買單。大有以行政手段代替法律程序之虞。至于納入醫保之舉，更是用全體醫保人員的救命錢為責任企業買單。具體到責任企業的賠償標準更是缺乏法律依據。一次性賠償額度應當依法進行論證，做到有理有據。責任企業在一次性賠償之后，是否就予以免責? 其免責依據何在? 以一次性賠償完全替代訴訟程序侵犯了公民的訴訟權利。醫療賠償基金的運作缺乏制度支持。

（一）引入國家救助的必要性

1. 公共消費安全問題的公共危機屬性亟須國家救助的介入。如上所述，僅僅在侵權行為法框架內設置特別規則處理這類事件，已不能達到理想的效果。因此，要想盡快處理危機，并穩定社會秩序，需要國家以更符合法律規則的身份去承擔責任彌補損害，而救助者的角色相對比較適合。

2. 《國家自然災害應急預案》為啟動公共消費安全救助預設了法律依據。顧名思義，該預案是應對突發重大自然災害時的緊急救助體系和運行機制。但在預案的啟動條件部分，規定了事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等其他突發公共事件造成大量人員傷亡、需要緊急轉移安置或生活救助，視情況可以啟動預案。這些事件是公共消費安全侵權事件的典型表現，可以說，預案對自然災害救助作了擴大解釋，從而使得這類事件的社會救助有了一定的法律依據。

（二）路徑分析

1. 西方國家的實踐借鑒

西方國家，從搖籃到墳墓的福利國家理論的影響，促使社會救助制度不斷發展，很大程度上彌補了侵權責任法在填補損害方面的不足。社會救助的主要形式是社會保險，除工傷事外，在事故領域也推行社會保險，以適當替代侵權責任。這種模式的產生首先是以侵權法功能的轉變為先導，在此基礎上逐漸形成了侵權損害賠償、責任保險、社會救助三種救濟機制并存的多元化救濟機制。

2. 我國的模式選擇建議

面對非故意的事故損害賠償，我們需要建立什么樣的多元化救助機制？眾所周知，我國現階段在侵權損害救濟方面基本上采取了侵權賠償責任主導的多元模式，大量的侵權損害主要是通過侵權訴訟加以解決的。其實，今后應當逐漸建立侵權賠償責任與保險賠償、 社會救助平行救濟的模式。 以彌補前者造成的加害人賠償能力的限制及救濟程序復雜等瓶頸問題。

3. 初步實施方案設想

既然國家以社會救助者的角色介入，那么，其運作途徑應以納入國家應急救助系統為宜。目前當務之急是完善我國應急救助法律制度來實現，特別是納入人為因素的損害。此外，重點擴大對危機的認定范圍，拓展救助對象。救助對象應以引發公共危機的侵權事件為限，不能僅考慮受害規模的大小。救助范圍以人身損害為限。在補償數額上，國家承擔有限的定額責任，而不是全額賠償責任。