學(xué)生體質(zhì)政策實(shí)施阻滯原因的分析

胡惠芳

梁啟超在《少年中國說》一文中指出：少年強(qiáng)則國強(qiáng)。可近20年來，我國學(xué)生的體能和運(yùn)動(dòng)素質(zhì)持續(xù)下降，視力不良率居高不下，超重與肥胖比例迅速上升。基于此國家頒布干預(yù)的體育政策《關(guān)于開展全國“億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)”的決定》。本文試圖透過陽光體育運(yùn)動(dòng)的頒布背景和實(shí)施的視角，揭示現(xiàn)階段導(dǎo)致陽光運(yùn)動(dòng)實(shí)施阻滯原因，以期促進(jìn)體育政策制定的科學(xué)化，解決學(xué)生體質(zhì)下降的勢頭，改善國民體質(zhì)。

一、《關(guān)于開展全國“億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)”的決定》的頒布和實(shí)施的背景

2000年全國學(xué)生體質(zhì)健康檢測結(jié)果表明：與1985年相比，學(xué)生身體素質(zhì)呈全面降低趨勢，特別是肺活量、肌力、耐力、柔韌性等多項(xiàng)指標(biāo)下降幅度較大。2005年全國學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測結(jié)果，我國學(xué)生的部分體能指標(biāo)如爆發(fā)力、速度、力量、耐力等素質(zhì)繼續(xù)呈下降趨勢，反映肺功能的肺活量指標(biāo)也繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢。面對學(xué)生體質(zhì)不斷下滑的嚴(yán)峻事實(shí)，2006年12月教育部、國家體育總局、共青團(tuán)中央聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展全國“億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)”的決定》(以下簡稱《決定》)，共同決定從2007年開始，結(jié)合《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》的全面實(shí)施，在全國各級各類學(xué)校中廣泛、深入地開展全國億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動(dòng)（簡稱陽光體育運(yùn)動(dòng)）。

二、“陽光體育運(yùn)動(dòng)”實(shí)施的阻滯現(xiàn)象及原因分析

“徒法不能以自行”，一項(xiàng)真正有效的政策必須要在實(shí)踐中體現(xiàn)其價(jià)值。陽光體育運(yùn)動(dòng)自實(shí)施以來，出現(xiàn)結(jié)果與政策目標(biāo)價(jià)值相背離的現(xiàn)象，使政策“失真”或“失效”。

（一）《決定》政策認(rèn)定忽視導(dǎo)致學(xué)生運(yùn)動(dòng)不足深層的因素

《決定》中指出：“嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)體育課時(shí)的規(guī)定，開足上好體育課，不得以任何理由擠占體育課時(shí)……配合體育課教學(xué)，保證學(xué)生每個(gè)學(xué)習(xí)日有一小時(shí)體育鍛煉時(shí)間”。

王宏江調(diào)查表明：“四川省小學(xué)每周體育課開課時(shí)數(shù)達(dá)標(biāo)率不到50%，初中每周體育課開課時(shí)數(shù)達(dá)標(biāo)率剛剛60%”；李愛民：“中學(xué)的體育課教學(xué)不容樂觀，有59%的中學(xué)每星期安排2次體育課，但隨意性很大，體育課被其他課程擠占的事情經(jīng)常發(fā)生。”其次，在體育課質(zhì)量上，李愛民的調(diào)查表明：有71.4%的學(xué)校是根據(jù)學(xué)校的場地器材安排教學(xué)內(nèi)容，大多采用“放羊式”或“半放羊式”的方法教學(xué) 。其三，課外體育活動(dòng)除課間操能正常執(zhí)行外，面向全體學(xué)生的課外群體活動(dòng)從時(shí)間到質(zhì)量均不能保證。王丹調(diào)查顯示，武漢市中學(xué)課外體育活動(dòng)每周安排3次的學(xué)校只占10%，有90%的學(xué)校每周課外體育活動(dòng)的時(shí)間安排不符合的要求。其實(shí)大部分學(xué)校開學(xué)初已經(jīng)將課外體育活動(dòng)安排寫入了學(xué)校體育工作計(jì)劃，可是那只是一紙空文……在執(zhí)行的班級課表中根本找不到課外體育活動(dòng)課。

體育政策問題的確定是整個(gè)體育政策制定過程的起點(diǎn)。美國學(xué)者利文斯指出,“問題的挖掘和認(rèn)定比問題的解決更為重要”。而體育政策問題的認(rèn)定不明確或者是發(fā)生偏差，對應(yīng)體育政策決策的執(zhí)行自然也會遇到較多的阻力。從實(shí)施情況推斷《決定》出臺前的政策問題認(rèn)定存在遺漏。首先是對問題的本質(zhì)認(rèn)識不清。對學(xué)生體質(zhì)下降的問題只看到了“學(xué)生運(yùn)動(dòng)不足”，沒有進(jìn)一步追問導(dǎo)致學(xué)生運(yùn)動(dòng)不足的深層原因是什么？其次是代價(jià)。貫徹執(zhí)行《決定》的代價(jià)對于《決定》的執(zhí)行主體——學(xué)校而言是非常高昂的，因?yàn)槿绻岓w育活動(dòng)時(shí)間占據(jù)了學(xué)生“過多”的“主課”學(xué)習(xí)時(shí)間，影響了學(xué)校的升學(xué)率，會導(dǎo)致學(xué)校的聲譽(yù)、生源和經(jīng)濟(jì)來源的巨大損失。這一點(diǎn)恐怕是《決定》出臺前的政策問題認(rèn)定中忽視了的另一個(gè)深層問題。

（二）《決定》的目標(biāo)與實(shí)施手段建設(shè)滯后的矛盾，暴露出體質(zhì)政策合理性的缺乏

體育政策的合理性，即體育政策的執(zhí)行是否具有現(xiàn)實(shí)的可能性，亦即是否具備能夠切實(shí)地解決這一政策問題的條件。第一，陽光體育運(yùn)動(dòng)大課間的設(shè)計(jì)，忽視我國學(xué)校體育場地設(shè)施不足的現(xiàn)實(shí)場地器材是學(xué)校體育活動(dòng)開展的基本保證。李愛民的調(diào)查表明：有7.3%的學(xué)校由于受場地條件的限制廣播體操。有4.5%的學(xué)校跳校園集體舞，但效果不是很好。有18.2%的學(xué)校進(jìn)行大課間體育活動(dòng)。四川省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有32.5%的學(xué)校的場地器材基本滿足開展體育活動(dòng)的需要，有45%的學(xué)校的場地器材不能滿足全校學(xué)生開展體育活動(dòng)的需要，其中還有22.5%的學(xué)校的場地器材嚴(yán)重不足。第二，政策實(shí)施者體育教師的缺編，直接制約體質(zhì)政策的落實(shí)。林鋒的調(diào)查顯示：廣州市越秀區(qū)中學(xué)體育教師和在校學(xué)生比例嚴(yán)重失調(diào)的現(xiàn)實(shí)。由于體育教師的結(jié)構(gòu)性缺編，現(xiàn)有的體育教師工作量繁重，工作壓力巨大。這很明顯，之所以體育政策頒布后不能得到落實(shí)，其原因正是在于作為該項(xiàng)體育政策執(zhí)行主體的學(xué)校及其體育教師尚不具備執(zhí)行該項(xiàng)政策的條件，因而此政策不得不暫時(shí)擱淺。無怪美國著名管理學(xué)家德魯克說:“政策執(zhí)行的第一項(xiàng)嚴(yán)重的錯(cuò)誤就在于政策制定者制定了超越性的政策目標(biāo)”。

（三）《決定》未建立監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，使陽光體育運(yùn)動(dòng)在實(shí)施過程出現(xiàn)博弈現(xiàn)象

2009年對四川省調(diào)查顯示：在受調(diào)查的高、初中，小學(xué)中“一直實(shí)施”占59%，近16%的學(xué)校僅在2007年實(shí)施，16%僅2007年上半年實(shí)施，而近26%的學(xué)校僅限于上級檢查時(shí)實(shí)施。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是，《決定》對實(shí)施效果既缺乏客觀、可操作性和適用性較強(qiáng)的評價(jià)指標(biāo)，又缺乏公正合理的獎(jiǎng)懲措施，結(jié)果是執(zhí)行與不執(zhí)行一個(gè)樣，執(zhí)行效果好與效果差一個(gè)樣，于政策執(zhí)行主體的利益絲毫無所損益。政策的實(shí)施過程實(shí)際上是一種博弈和互動(dòng)過程，博弈者都努力尋求對自己最有利的行動(dòng)方案，制度漏洞就成為雙方搜尋的目標(biāo)和對象。只要找到了制度漏洞，就可以繞過已有的規(guī)定，甚至使現(xiàn)行制度成為無效和無用的東西。因此在這種現(xiàn)實(shí)狀況下，《決定》執(zhí)行的阻滯現(xiàn)象也就在所難免了。

三、促進(jìn)《決定》政策有效實(shí)施的對策

（一）改革學(xué)校教育中重視智力輕體的傾向，改變體育課的“副課”地位

要改變體育課的“副課”地位、要彌補(bǔ)這一政策問題認(rèn)定上的缺失，需要我國教育主管部門統(tǒng)籌全局改變目前教育中偏重知識、忽視德、智、體全面發(fā)展的傾向，賦予體育與智育、體育課與語、數(shù)、外等課程同等的地位，同時(shí)需要改革和完善學(xué)生畢業(yè)、升學(xué)體育考試制度。

（二）各級政府應(yīng)加大對學(xué)校體育的投入并納入政府預(yù)算形成制度，進(jìn)一步落實(shí)和完善學(xué)校體育硬件設(shè)施

各級政府和教育行政部門應(yīng)加大對學(xué)校體育的投入，按照2005年8月26日批準(zhǔn)發(fā)布了《中小學(xué)體育器材和場地》國家標(biāo)準(zhǔn)和《中學(xué)體育器材設(shè)施配備目錄》、《小學(xué)體育器材設(shè)施配備目錄》購置、配備和建設(shè)學(xué)校的體育場地設(shè)施，并建立監(jiān)督機(jī)制，納入對學(xué)校的評價(jià)體系中。

（三）加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)，建立完善的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制

要按照“求實(shí)、務(wù)實(shí)、抓落實(shí)”的要求，細(xì)化該項(xiàng)工作的具體責(zé)任，明確教育行政部門、學(xué)校、教師的責(zé)權(quán)利關(guān)系。并建立相應(yīng)的主要領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，把貫徹落實(shí)《決定》的情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考評的重要指標(biāo)之一。

中國學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研組.2000年學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研報(bào)告［M］.北京：高等教育出版社，2002.