美國的社會保障制度建設給我國的啟示

牛振平,鐘家玉

(1.山東科技大學文法學院,山東青島 266510;2.榮昌縣人民法院,重慶 402460)

一、美國社會保障制度的形成與發展

美國的社會保障制度可分為3個階段:自發保障、高速發展和調整改革[1]。

(一)自發保障階段(20世紀30年代以前)

美國是一個移民國家,沒有所謂的傳統歷史。優越的地理條件給予美國廣闊的國土和豐富的資源。因此,美國人認為只要努力奮斗,基本上都能過上較好的生活,社會不幸和貧困是不可避免的,造成貧困的責任不在社會而在個人,政府應盡量減少公共救濟。

在上述理念的指導下,從 18世紀末美國建國到 20世紀初這一段較為漫長的歷史中,美國除了個別地方政府和私人慈善機構方面開展一些社會保障事務外,全國沒有統一的社會保障制度。20世紀 30年代以前,地方政府和民間慈善團體的社會福利事業雖有發展,但美國的社會保障水平總體仍落后于其他西方國家。

(二)高速發展階段(20世紀的30～70年代)

20世紀 30年代的經濟危機,使全球經濟進入蕭條期,凱恩斯理論應時而起。凱恩斯理論雖然沒有直接提出社會保障的思想,但為政府干預經濟、興辦公共事業提供了重要的理論基礎和支撐。

席卷全球的經濟危機也使美國經濟迅速衰退。羅斯福總統迫于嚴峻的局面,宣布實施“新政”。“新政”的主要內容之一就是強調社會保障最大化,將建立社會保障體系作為國家干預經濟的措施,聯邦政府亦應承擔起應有的責任。1935年美國《社會保障法》的頒布實施,基本奠定了美國統一的社會保障制度,明確了政府在社會保障中的責任和作用,標志著美國現代社會保障體系的建立。

《社會保障法》頒布后,美國的社會保障迅速發展。肯尼迪總統于 1961年頒布了關于社會保障法的社會服務修正法案。到 20世紀 70年代中期美國已經建成了完整的、種類繁多的、多層次的社會保障體系。

(三)改革調整階段(20世紀70年代至今)

社會保障的高速發展為美國社會的穩定、人們生活水平的提高做出了巨大的貢獻,美國成為世界上最具吸引力的發達國家之一。但同時巨額的社會保障支出也給美國財政帶來了巨大的壓力,國家保險財政陷入困境。

在此背景下,凱恩斯理論備受批評,新自由主義成為西方經濟學的主流。新自由主義主張通過減少政府干預、削減社會福利、恢復自由市場經濟和刺激個人主義等措施來振興經濟發展。

從 20世紀 70年代開始,美國的社會保障制度進入調整改革期。各屆政府均采取了在社會保障領域弱化政府職能,削減財政支出,提高社會保障稅率的措施。因此,以強化工作動機、提高工作能力和自救能力、強化社會保險為特征的美國現代社會保障制度的基本輪廓已經成形。

但是由 2007年美國次貸危機引起的全球金融危機給美國的經濟帶來了巨大的沖擊,在此背景下上臺的奧巴馬總統開始努力推進醫療保險體制改革,經過不懈的努力,終于在 2010年3月通過了《病人保護及可負擔得起的保健法案》,即醫改方案,美國醫療保險制度迎來了 45年以來的最大變革,美國開始邁入全民醫保時代。奧巴馬醫改加強了對醫療保險市場的監管力度,政府開始直接進入醫療保險市場,提供醫療供給,政府作用提到了前所未有的高度。

二、美國現行社會保障制度的內容與資金的籌集

(一)美國社會保障制度的內容

從政府的角度看,有主要分成社會保險和社會福利兩大板塊。社會保險的主要內容則包括就業保障與失業保險,老年、遺屬與殘廢保險,健康保障等;社會福利的主要內容包括食品券制度、廉租房制度和免費醫療制度等[2]。

1.社會保險

在美國,社會保險項目種類很多,大致可分為失業保險,老年、殘廢與遺屬保險,醫療保險。

1)失業保險。失業保險是社會保障制度的一個重要內容。美國政府視充分就業為促進經濟發展的目標之一,政府通過經濟手段和立法手段來保障就業和避免失業。失業保險由政府出面舉辦,采取具有強制性的稅收形式,主要有兩種稅種,一是聯邦失業保險稅,二是州失業保險稅,由政府以工資稅的形式向雇主征收,一般不向雇員征收。

2)老年、遺屬與殘廢保險。為老年退休者、遺屬和殘廢提供救濟也是社會保險的一項重要內容。這項保險與失業保險一樣,也是強制性的,主要采取征收保險稅的方式,雇主支付工資稅,雇員支付個人所得稅,二者稅率相等,意在體現雇主和雇員平等負擔的政策意圖。二者繳納的稅額隨經濟發展而不斷變化。

3)醫療保險。醫療保險是美國聯邦政府為 65歲以上的老人、殘疾人、患腎衰竭者和肌萎縮性脊髓硬化者設置的基本醫療保險計劃。2010年 3月新通過的醫改方案中,醫療保險由不強制繳納改為強制繳納。主要采取購買保險的方式,雇主必須購買醫療保險,雇員必須購買醫療保險,并禁止保險公司因投保者自身存在的健康問題而拒絕承保或抬高保險費。

2.社會福利

在美國除了有普及而健全的保險制度之外,政府執行的各種有關福利設施更是每一個人生活中重要的一環。它在維持社會穩定和保障公民生活方面起著不可替代的作用,其目的在于保障社會成員的經濟安全。

1)食品券制度。美國于 1964年頒布《食品券法案》,食品券主要發放給官方公布的貧困線以下的人口,解決貧困人群的基本生活。在 2008年的金融風暴中,領取食品券的人數在 3月份高達 2 788萬,創下該法實施以來的最高紀錄。

2)廉租房制度。廉租房是美國政府的一項重要的社會福利政策,主要解決困難家庭和困難群體的住房問題,以實現低收入家庭、困難家庭和困難群體“居有其屋”。

3)免費醫療制度。美國法律規定,急診病人不論身份,是否有保險,在醫院都必須得到救助治療。州和聯邦有相應的醫療福利計劃,貧困人口可以享受政府的免費醫療和相應的生活救濟。

(二)美國社會保障資金的籌集

從籌資方面看,美國社會保障基金主要來源有 3個。

1)政府的強制性征稅籌資。如政府對養老保險和失業保險采取強制納稅的方式籌集資金。通過雇主和雇員的保險稅的繳納來保障資金的供給。

2)社會保障資金增值的收入。社會保障管理機構將社會保障資金通過存入銀行、購買國債、投資股市等途徑獲得利息及其他收入,并將其全部納入社會保障資金。

3)政府的財政撥款。財政撥款主要局限于政府舉辦的各項社會福利項目。對于不同的社會福利項目,聯邦、州及地方政府負擔的職責和比例不同。

綜上所述,美國是采用個人繳納、企業繳納、資金增值和政府撥款多種途徑來籌集社會保障資金的。最主要的方式是政府以強制性的稅收形式向企業和個人征收。政府將征收到的社會保障稅中的一定比例計入個人賬戶,作為一個獨立的基金與財政分開。若支出不足,則由聯邦、州和地方政府以財政撥款來進行補貼。

三、美國社會保障制度的影響

美國是現代社會發達狀態的表現形式之一,是市場化國家的典型代表。美國社會保障制度在政治、經濟和文化的整個制度體系中占據著極為特殊而重要的位置,因此具有特別重大的社會作用和影響[3]。

(一)促進了國民經濟結構的順利調整

通過強制性保險和補助性救濟及職業培訓,勞動力得到了保護并適應了經濟結構的調整變化。社會福利保障事業在合理的范圍內發揮了有利于生產力發展,特別是保護勞動生產力和提高生產質量的作用。這在經濟危機時期和生產結構轉軌時期尤為突出。

(二)促進了勞動力的優化

勞動力的再生產是發展生產力最重要的因素。社會保障制度的實施保證了絕大多數勞動者的基本生活,恢復了他們的體力和精力,保障了他們的家屬和子女,從而使勞動力再生產得以順利進行,對美國生產力的發展起到了一定的推進作用。

(三)發展了服務性行業

隨著社會生產力的發展,非生產領域特別是服務性行業必然比生產領域發展得要快。而服務性行業的發展,有利于解決相當一部分人的就業問題。美國的經濟和技術都比較發達,因而服務業在國民經濟中所占的比重本來就比較大。美國社會保障事業逐步發展和健全,吸收了相當一部分勞動者到包括社會保障機構在內的服務部門就業,為解決就業創造了有利條件。

(四)積累了發展所需的資金

許多社會保障項目帶有儲蓄特點,像養老保險這樣的保險項目有長期性,而且數額巨大。美國的許多大的保險公司為經濟發展提供了重要的資金來源[4]。豐厚的資金儲備有力地推動了美國經濟的發展。

四、美國社會保障制度給我國的啟示

社會保障制度,作為美國社會經濟生活的重要支柱,作為美國社會經濟發展的重要推力,是從另一個側面了解美國社會的窗口。我國目前正處在改革時期,改革的重要任務和目標之一就是建立和完善一套與中國國情相適應的社會保障體制,而吸收和借鑒人類一切的先進文明成果理應成為必然的選擇。

(一)以法律保證制度的建立和運行

美國的社會保障制度以《社會保障法》為主,其他法律為輔。雖然法律數量不多,但具有制度化和法律化特征。即通過一套完整的社會保障法律,將社會保障的對象、項目、費用、給付條件、給付標準和基金的經營管理等各個方面固定下來。

目前,我國處于新舊體制的轉軌時期,沿海和內陸之間、東部和西部之間、城市和鄉村之間差距很大,所以很難在短時間內完成復雜的立法任務,當務之急則是分別確立各類保險法,并建立和健全各類社會保障的運營、監督和制約機制。

(二)建立多層次的社會保障體系

美國特別注意社會保障的多層次性,并提倡和鼓勵個人繳納社會保險。社會保險采取多渠道、多層次和分項舉辦的方式,可以避免風險集中,分清保險責任,減輕國家、地方和保險人的財政負擔。還可以照顧到各地的實際情況,做到因地制宜,揚長避短,發揮優勢,調動保險關系三方的積極性。

社會保障是一項受益面廣、耗資巨大、財政負擔重的社會性事業,社會保障僅靠國家是不行的。我國可以借鑒美國的經驗,在全國統一管理的前提下,采取國家、地方、集體、企業和個人多層次、多渠道的方針,分散可能的風險,擴展保險的范圍,把社會保障辦好,辦活。

(三)采用多種社會保障籌資方式

美國在社會保障資金的籌資方式上,實行以強制征收保險稅為主、財政稅收和財政撥款為輔的籌資手段,并實行某些保險項目讓個人自由參加的方式。

鑒于具體國情,目前我國提出了“社會統籌與個人賬戶相結合”的方針,國家進行統籌安排,而主要的保障項目由企業和個人承擔。我國在大力發展社會保障時,要努力推進商業保險的建設,逐步實現涵蓋全體勞動者的社會保障制度。

(四)建立低起點的社會保障制度

美國的社會保障制度自建立至今,總的說來發展是比較順利的。雖然也面臨日益嚴重的財政收支失衡的問題,但是它并沒有某些西方國家借債度日的情況。原因就在于美國在保障項目的安排和給付水平的確定上,從美國的具體國情出發,選擇了先建立低起點的社會保障,然后逐步增加和提高的發展道路。

我國社會保障制度的發展必須考慮國家的實際情況,覆蓋的范圍和舉辦的項目既要保障人民的基本生活,又要有助于發展經濟的良性發展,還要有利于調動企業和勞動者的積極性。因此,我國應根據我國的財政收支和勞動者的基本需求,建立低起點的社會保障制度。

(五)尊重中國的現實與文化傳統

中國的文化傳統注重儒家思想,講究“三綱五常”。這些文化特質,使我國社會保障制度改革所處的社會背景不同于其他國家,因此在學習他國經驗的同時必須堅持自己的道路。在社會保障制度的設計和改革過程中,把焦點放在制度的公平方面;加強個人保障責任的承擔;弘揚尊老敬老的傳統;發揮家庭在社會保障中的作用。

五、結束語

美國社會保障制度的建立、發展與改革都有其深厚的歷史背景,社會保障的具體內容和資金的籌集都根據其本國的具體國情進行了適合本國的制度設計。我國正處在社會轉型期,以社會保障制度來保障公民的生存權和發展權對于社會的穩定和國家的發展具有深遠意義。鑒于美國的社會保障制度比較完善,我國在分析本國國情的基礎上適當地移植美國的社會保障制度,對我國較快較好地建立社會保障制度具有深遠意義。

[1] 王海燕.中美社會保障制度研究[D].北京:中央黨校,2010.

[2] 張鑫,李勝.美國社會保障制度研究綜述[J].唯實, 2008(2):78.

[3] 連雪洪.試論美國社會保障歷史變遷的政治思想背景[J].理論學習,2003(12):78.

[4] 王森.美國社會保障制度的歷史考察[D].重慶:西南政法大學,2008.

(責任編輯 張佑法)