完善招投標監管制度的法律思考

周德兵

(安徽省發展和改革委員會,合肥 230001)

招投標作為市場經濟條件下一種成熟、高級和規范的交易方式,其優越性得到了世界各國和世界經濟組織的廣泛認可,并在諸多國家和經濟組織中得到立法推行。改革開放以來,招投標在我國得到了高度重視和廣泛運用,特別是自 2000年《招標投標法》頒布實施以來,招投標事業進入了一個新的發展階段[1]。隨著改革開放不斷深入,招投標在我國市場經濟中的作用越來越明顯,地位越來越重要。

一、部分地區實踐基本情況和主要成果

(一)部分地區實踐基本情況

1)四川省近年來圍繞規范招投標工作,創新了很多制度,值得借鑒。一是由四川省發改委、監察廳和省政府法制辦聯合出臺了《關于進一步加強和規范四川省招投標監督管理工作的方案》。根據該方案,四川省在省發改委增設“招標投標管理處”,對外掛“四川省招標投標管理辦公室”,在監察廳內設“招標投標監察室”,進一步健全了招投標監督管理體制,加強了行政主管部門監管力量。建立全省統一的公共資源交易服務平臺,實行“四個統一”,即統一進場交易、統一信息發布、統一操作規程和統一現場管理。并且將建立全省統一的電子招標(采購)平臺、和招標(采購)信用記錄平臺,加快實現網上投標、電子輔助評標和異地遠程評標,實現通用貨物政府采購“全覆蓋、全流程、全上網、全透明”和所有公共資源交易信息、違規處罰信息等統一發布,及時公開。二是實行了招投標代理機構比選制度,進一步規范了國家投資工程建設項目招投標代理機構的選擇方式。三是積極探索招投標管理工作的新思路,及時出臺了系列指導抗震救災、災后重建招投標的政策規定,全力服務 5.12汶川地震災后重建工作。出臺的政策文件主要有《關于抗震救災期間招投標工作的緊急通知》《關于促進擴大內需和災后重建國家投資工程建設項目招投標的工作通知》等[2]。

2)浙江省著力構建了全省統一的招投標大平臺。一是省政府成立公共資源交易領導小組,統一協調招投公共資源交易工作,下設辦公室,放在省發改委。各市縣成立公共資源交易(招投標)管理辦公室。二是建設全省統一的招投標信息網絡,實行招標公告、中標公示、投訴信訪等信息共享,推進網上評標和遠程異地評標。三是組建浙江省公共資源交易中心,工程建設、貨物和服務采購等活動集中進場交易,各市縣成立公共資源交易中心。四是制定《浙江省招標投標領域信用評級標準和規范》,應用專業信用評級機構出具的信用報告,在“信用浙江”公布,接受社會監督,有效遏制了招投標活動中的弄虛作假、偽造業績、串通招投標等現象。

3)安徽省在借鑒全國各省市成功經驗的基礎上,明確了自己的工作重點。一是由省發改委牽頭建設了招投標行政監督部門聯席會議平臺,各方形成監管合力。二是全省統一的綜合評標專家庫已初步建成,征集專家達 8 000多人,逐步建立健全了各市縣、省直各行業主管部門的終端,形成覆蓋全省網絡平臺,面向各級、各地提供專家資源服務。三是建設省級招投標有形市場,將整合相關資源,實現集中交易。四是成立招投標協會,研究推動全省招投標工作。

(二)各地實踐取得的主要成果

各地加強招投標監管實踐取得的主要成果,歸納起來主要有幾個方面:一是重視招投標監管體制改革。各地普遍認為加強招投標監管,首先必須理順監管體制,進一步加強招投標行政監管機制建設,如四川、湖南、浙江、湖北等省均成立了省級招投標監管機構,其他的地方也正在研究出臺相關制度。二是完善了招投標配套制度。為嚴格執行招標投標法和有關法規,各地均結合實際情況,出臺了具體的實施辦法,制定了一系列推動招投標健康發展的制度。三是建設了統一的評標專家庫,實現了大數法則。四是搭建了統一的招投標違法公告平臺。各地按照十部委《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》的有關規定,著手招投標信用評級工作,建設招投標主體信用體系,搭建統一違法公告平臺,對招投標主體實現了有效監管。五是組建了統一的公共資源交易中心,逐步建立統一的招投標有形市場。六是對電子招投標進行了有益探索。各地認為推行電子招投標是遏制招投標領域不公和腐敗的有效手段,如四川省根據實際推出了電子招投標工作方案,根據方案,將建成全省統一的電子招投標系統,實現招、投、評、管、監等招投標全過程電子化管理。

二、招投標監管的主要難點和原因分析

(一)主要難點

1)現行的招標投標管理體制存在缺陷。監管體制改革受到傳統的行業分工和部門職能的阻礙,對招投標多頭監管,條塊分割,弱化了監督,阻礙了招投標市場的健康發展,這是招投標監管的核心難點。按照目前的法律規定,招投標監督執法部門多達十幾家,都可以制定本部門、本行業的監管規定。在實際操作中,對招標投標中出現的問題沒有一個統一的受理平臺,導致招投標活動當事人無所適從,甚至投訴無門,也為招投標中的違法違紀現象提供了可乘之機。

2)招投標監管法律制度受到職權分工的制約,監管滯后,招投標違法成本較低,不能適應新的形勢。針對當前招投標市場存在的問題,還沒有出臺詳細的招投標法實施條例。

3)招投標主體信用體系不完善。各地的信用體系建設不全面、不統一,沒有信息共享,形不成合力,對招投標活動中的違法行為起不到有效監督。

4)統一的信息平臺沒有有效搭建,仍停留在各部門按照分工各自負責,沒有形成統一的信息平臺,既造成監管上的困難,又造成招投標市場主體無所適從,甚至讓部分不良招投標市場主體利用信息的不對稱,獲取非法利益,擾亂招投標市場秩序。

5)各地統一的招投標交易中心的構建模式不一,沒有統一的標準和操作規范,也沒有相應的法律制度予以規范,而且招投標中心和招投標監管部門的關系在中央、省級、市縣層級不統一,造成監管缺位[3]。

(二)原因分析

1)政府監管越位或缺位。按照規定,各行業主管部門按照職責分工,負責職權領域內的招投標活動,設有自己的招投標監管機構,稱之為“九龍治水”。招投標市場被部門利益分割,行業壟斷、地方保護現象比較普遍,相關領域的招投標代理機構,設計、施工、監理企業等與其所屬行政主管部門仍有利益關系,尚未真正脫鉤。

2)招投標市場主體法律意識淡漠,違法違規現象時有發生。主要表現在:少數業主規避招標,將應公開的招標變為邀請招標,將應當邀請招標變為直接發包采購;不在國家和省指定媒體發布招標公告,不按照法定程序開標、評標和定標;有些評標專家在評標過程中不能客觀公正地履行職責;有些招標人與投標人串通,投標人之間互相串通,以弄虛作假和其他不正當的手段騙取中標;在中標后擅自轉包和違法分包;招標行業從業人員整體素質不高,職業道德水準參差不齊;工程建設招投標活動中商業賄賂案件也屢見不鮮。

3)招標投標公共服務體系十分薄弱。由于缺乏統一的招投標信息平臺,招投標活動中信息不對稱問題突出,公開、公平、公正的目標難以實現;評標專家尚未達到資源共享,專家庫容小、分部門設置、專家管理難度大、專家不專等問題都不同程度地存在;招投標主體的信用評價機制不完善,各方在招投標活動中的失信失約等現象十分嚴重。

4)招投標體制改革難度和阻力都很大,沒有統一的招投標監管機構。在市縣層級雖然很多地方設立了統一的招投標監管,卻沒有和招投標市場真正分離,仍然擺脫不了傳統的管辦一體,自體監督。

5)電子化招投標、統一信息平臺還處在探索實踐階段。由于受到部門職權劃分、多頭監管的影響,還沒有形成完全成功的模式。電子化招投標是招投標的發展方向,但現在還存在怎么構建電子化招投標平臺,由哪個政府機構來負責,如何解決平臺建設中的融資等問題,亟須在調研的基礎上出臺相關政策。

三、完善招投標監管的幾點建議

1)建立合理均衡的利益分配機制。建立合理的招投標市場利益分配機制是招投標市場健康發展的重要保證。利益分配機制的核心是政府部門要與直接利益脫鉤,行業主管部門成為被監督者,而不是單純的監督者。政府完善招標的重大項目專家咨詢論證制度,從源頭上保證項目的可行性,既要加強可行性研究,還要加強不可行性研究,從正反兩方面來保證項目的科學合理性[4]。同時加強政府信息公開工作,保證所有政府投資招標項目第一時間公開,確保所有市場主體能第一時間獲悉相關信息,公平參與競爭,從而打破行業的條塊割據。

2)探索可行的招投標綜合監管模式。在中央層面,國務院確定了國家發展改革委總體指導協調,各有關行政監督部門分工協作的行政監督體制。在省級層面,要按照中央層面的統一部署,建立健全發展改革部門綜合管理與各行業部門分散監督相結合的招投標行政管理體制。在市縣層面,統一監管是發展趨勢,各地的實踐特別是各市縣的實踐充分證實了這一點。招投標行政監管體制上的創新,要按照強化統一領導,相對集中行政執法,嚴格區分決策與執行的總體要求,形成領導層出政策,招管部門具體執法,監察部門獨立監察的格局。一是要加強對招標投標活動的統一領導。成立統一的招投標工作領導機構,負責對相應區域招投標工作總體的協調指導。二是要相對集中行政監管權,對現有行政監管機構及其相關職責進行調整。在綜合指導協調部門成立專門的招投標監管機構。三是要嚴格各有關部門的相關職責。各部門須按照職責分工,發揮各自優勢,依法嚴格做好招標投標管理工作。四是要充分發揮各行業主管部門聯席會議機制的作用,研究重大問題,協調解決各方在招投標工作中出現的問題[5-6]。

3)全面構建招標投標公共服務體系。一是要建設統一的招標投標交易平臺。成立招標投標服務中心,作為招標投標和政府采購有形市場,凡國家和省重點工程項目、國家和省財政性資金建設項目都必須進入招標投標服務中心。二是按照新的專家分類標準,加快建設高質量的統一綜合評標專家庫。三是要建立統一的公共資源交易信息平臺。這個平臺要整合招標(采購)公告發布平臺、中標公示平臺、電子化招投標交易平臺、市場主體信用數據體系平臺(違法記錄公告平臺)和監管平臺等資源,形成一個大統一的公共資源庫和信息共享中心,最大限度規范市場主體行為。四是建立統一的招標投標信用評價機制,健全招投標主體的失信懲戒機制,實現“一處受罰,處處受制”,營造誠實有益,失信必懲的市場氛圍。

4)完善招投標監管法律監管體系。一是盡快出臺《招標投標法實施條例》,增強招投標法各項制度的針對性和可操作性。二是依法調整完善有關招投標管理地方性法規、規章及規范性文件。由政府法制部門牽頭,定期對各地招標投標法規、規章和規范性文件進行清理,和上位法抵觸的一律要廢止,保持法制的統一性和執行的規范性。三是加強對全國各地招投標立法的總體指導和審查。定期對各地的招投標立法和建章立制公正進行檢查,確保各地的招投標立法工作符合國家上位法,符合招投標工作的實際和發展趨勢。

[1] 何紅鋒.招標投標法研究[M].天津:南開大學出版社,2004.

[2] 于文杰.加強信用體系建設,規范招標投標管理[J].建設監理,2008(11):52.

[3] 程實.建設工程招投標監管的法律思考[J].山西師范大學學報:社會科學版,2010(4):47.

[4] 吳運華.探索招投標監管新思路[J].集團經濟研究, 2007(11):268.

[5] 施紅琴.試論招投標市場的依法監管[J].安徽警官職業學院學報,2008(4):90.

[6] 涂小冬.淺談如何完善招投標監管體系[J].中國招標,2008(36):15.

(責任編輯 張佑法)