社會保障制度的完善與勞動者權益保護*

顏少君

(中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048)

社會保障制度的完善與勞動者權益保護*

顏少君

(中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048)

社會保障是我國公民的一項基本權益，社會保障制度的完善對于勞動者權益保護有著重大的意義。由于社會經濟發展歷史背景不同等多種因素的影響，我國勞動者社會保障權益缺失在一定程度上還很嚴重，這對經濟社會產生了不良影響，因此，亟需在經濟全球化和經濟社會轉型的背景下完善社會保障制度，維護勞動者社會保障權益。

社會保障;勞動者;權益;長效機制

社會保障是國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的群體的基本生活權利給予保障的社會安全制度，其本質是維護社會進而促進社會穩定發展。由于社會經濟發展歷史階段不同等多種因素的影響，我國勞動者社會保障權益的維護和實現與西方發達國家相比還有一定差距。因此，如何完善社會保障制度，維護勞動者社會保障權益是當前面臨的一個重大課題。

一、加強勞動者社會保障權益的必要性

(一)中國勞動者社會保障權益的總體情況

改革開放30多年來，我國社會保障事業得到了突飛猛進的發展。但是，我國統一的社會保障制度體系尚未建立，結構性問題還將在一定時期內存在。

1.多層次社會保障制度構架已基本形成

經過多年改革和發展，我國已經初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的維護勞動者社會保障權益的多層次社會保障制度體系框架，社會保障覆蓋面不斷擴大，社會保障水平不斷提高。

首先，隨著社會保障制度的不斷完善，維護勞動者社會保障權益的各項社會保險覆蓋范圍不斷擴大，參保人數不斷增長。

養老保險方面:2009年末，全國參加城鎮基本養老保險人數為23550萬人，比上年末增加1659萬人;參加基本養老保險的農民工人數為2647萬人，比上年末增加231萬人;參加企業基本養老保險人數為21567萬人，比上年末增加1616萬人;參加農村養老保險人數為8691萬人，比上年末增加3096萬人。醫療保險方面:2009年末，全國參加城鎮基本醫療保險人數為40147萬人，比上年末增加8325萬人;參加醫療保險的農民工人數為4335萬人，比上年末增加69萬人。失業保險方面:2009年末，全國參加失業保險人數為12715萬人，比上年末增加315萬人;參加失業保險的農民工人數為1643萬人，比上年末增加94萬人。工傷保險方面:2009年末，全國參加工傷保險人數為14896萬人，比上年末增加1109萬人;參加工傷保險的農民工人數為5587萬人，比上年末增加645萬人。生育保險方面:2009年末，全國參加生育保險人數為10876萬人，比上年末增加1622萬人①2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報。。

其次，維護勞動者社會保障權益的各項社會保險保障水平不斷提高，基金收入持續增加。

其中，2009年城鎮基本養老保險基金總收入11491億元，比上年增長18.0%，企業退休人員基本養老金待遇提高，且全部按時足額發放;2009年城鎮基本醫療保險基金總收入3672億元，支出2797億元，分別比上年增長20.8%和34.2%。醫療保險覆蓋面不斷擴大，醫療保障水平不斷提高;2009年工傷保險基金收入240億元，支出156億元，分別比上年增長10.8%和22.7%。2009全年生育保險基金收入132億元，支出88億元，分別比上年增長16.4%和23.5%①2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報。。

2.勞動社會保障權益嚴重缺失

我國雖然已經建立了比較完善的社會保障制度，但是這并不意味著勞動者社會保障權益得到了合理有效的保護。

首先，社會保險覆蓋面偏窄，相當數量的勞動者尚未納入社會保障范圍。2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報表明:2009年末，我國參加城鎮基本養老保險人數總和為23550萬人，分別占全國城鎮就業人口的75.7%(2009年末城鎮就業人員31120萬人)和全國就業人口 (2009年末全國就業人員為77995萬人)的30.1%;2009年末，全國參加失業保險人數為12715萬人，分別占全國城鎮就業人口的40.8%和全國就業人口的16.3%;2009年末，全國參加工傷保險人數為14896萬人，分別占全國城鎮就業人口的47.9%和全國就業人口的19.1%。據統計，目前全國享有生育保險的女職工只有26.5%，其中國有企業的比例最高，為32.3%;私營企業為27.8%;外資企業為6.3%②關于現行生育保險制度改革的初探。。醫療保險覆蓋面最廣，參保率較高，但距離全民醫保還有差距。

其次，社會保障制度的不統一導致勞動者社會保障權益的不平等。統一的社會保障模式是指社會不同群體的人群參加同一個社保制度，待遇發放具有相同標準，不存在群體差異性，而且在全國范圍流動沒有任何障礙。由于我國長期存在二元經濟結構，使社會保障制度結構也呈現出明顯的二元性。現階段養老保險制度采取城鎮和鄉村不同的制度模式和管理方式，社會保障制度不統一的問題十分突出。目前正在試點的事業單位養老保險改革向企業看齊卻不涉及機關公務員等，造成了事業單位職工與公務員社會保險權益的不平等，不利于建立統一的社會保障制度。

最后，社會保障制度體系各層次之間還缺乏有機聯系，出現勞動者社會保障缺失的真空。從本質上講，社會保障制度是管理和應對社會風險的一種制度安排。每個勞動者既面臨老齡化的風險，也會面臨各種各樣不同的社會風險。因此，社會保障制度的構建需要不同層次，以便應對不同風險。目前，我國雖然建立了包括社會保險、社會救助、社會福利在內的多層次社會保障體系，但各項制度之間缺乏有機聯系，沒能實現有機銜接，部分勞動者長期被排斥在社會保障體系之外，導致勞動者社會保障權益缺失。另外，為提高勞動者社會保障水平，更好地維護勞動者社會保障權益，許多國家都建立了國家、企業和個人共同承擔責任的多層次社會保障體系。我國雖然也提出了發展企業年金，但缺乏統籌協調，抑制了企業年金的發展。據統計，目前我國引入企業年金制度的絕大多數都是國有企業，特別是具有壟斷性質的國有企業，非國有企業比例很小，而中小企業幾乎沒有。

(二)勞動者社會保障權益缺失的影響

勞動者社會保障權益問題的提出，主要是為了維護勞動者合法權益以更好地構建和諧社會。勞動者是推進經濟和社會發展的有生力量。在市場經濟條件下，勞動者的勞動就業權離不開社會保障系統的支撐。但現實情況是:部分勞動者得不到應有的社會保障，游離于社會保障體系之外，這對勞動者和經濟社會發展都將產生不良影響。

1.不利于勞動者素質和職業技能的提高

根據發展經濟學家舒爾茨的人力資本理論，人的知識、能力、健康等素質的提高對經濟增長有重要貢獻。這種貢獻可能比物質資本、金融資本的貢獻要大得多③舒爾茨.人的投資:人口質量經濟學，經濟科學出版社，1991，第4頁.。而人力資本的形成離不開教育和培訓。在社會保障制度相對完善的條件下，勞動者除了基本生存和發展權利能夠得到維護外，受教育的權利也能夠有所保障，從而使其勞動技能能夠通過培訓等方式不斷提高，個人素質也因此得以提高，進而促進人力資本的形成。

2.加深勞資矛盾，加劇勞資沖突

我國《勞動法》第七十二條規定，用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。用人單位為勞動者繳納社會保險是國家強行性規定，是用人單位的法定義務，是保障勞動者基本生活和改善勞動者生活狀況的不可缺少的社會保障制度，是國家的一項重要社會政策。社會保障制度的不健全不完善，使用人單位得以逃避法定義務，不為勞動者辦理社會保險。特別是部分民營企業，長期以來，不為職工繳納社會保險。這加深了勞資矛盾，加劇了勞資沖突。

3.不利于經濟社會和諧穩定發展

社會保障被稱為國民經濟的穩定器，它作為現代社會的公民保證制度和福利提供制度，為現代市場經濟的運行提供了一個“安全網絡”，為全體社會成員的基本物質生活提供了有效保障，使社會成員在其因各種原因而遇到生活困難時能夠獲得“生存權利”保障。國家建立社會保障體系的目的是通過利益再分配保障公民的基本生活需求，緩解勞資矛盾，維持社會穩定，為社會經濟發展提供安定的社會環境。如果社會保障權益缺失，社會保障制度缺位，將會使社會成員在失去工作機會或勞動能力后得不到任何幫助，也有可能引發社會動蕩，不利于經濟社會和諧穩定發展。

二、現階段中國勞動者社會保障權益缺失的原因分析

當前我國部分勞動者被排除在社會保障體系之外，造成了勞動者社會保障權益的缺失，這是多方面因素綜合作用的結果。具體而言，主要表現在以下幾個方面:

(一)政府宏觀層面錯位

宏觀制度和政府執行層面缺失和錯位是我國勞動者社會保障權益缺失的深層次原因。

1.長期的制度性障礙

中國的社會保障制度是在計劃經濟體制背景下建立起來的。計劃經濟模式建立的二元社會結構模式把社會成員人為地劃分為城鎮居民和農民。而在社會保障制度設計方面，制度安排表現出對城鎮居民的傾斜，城鎮居民以就業的單位作為保障，農民的保障來自土地。社會保障資源集中在政府手中，形成了權力和責任的高度統一。在這種制度背景和制度環境下，農民與城鎮居民在經濟、政治、文化、心理等方面表現出了明顯的區隔，形成了不同的身份制度、就業制度、教育制度、醫療制度、保障制度、公共服務制度的城鄉差別，城鄉勞動者社會保障權益差別明顯。這主要表現在兩個方面:一是此項改革的受益者并不包含大量農民勞動者。由于戶籍制度能夠提供就業和社會保障的關聯資源，戶籍制度對農民的排斥成為農民工在流入地就業卻無法享受社會保障的根源。農民勞動者城市身份的模糊性和不確定性使他們無法在城市正式的就業體系中找到工作，只能在體制外尋找那些不受任何保護的邊緣職業和底層職業。二是各項改革受益者并不包括大量從正規就業群體中脫離出來的靈活就業人員和部分民營企業勞動者，他們由于脫離了正規就業單位，因而其工作及相關社會保險待遇無法得到合理保證。

2.制度的可操作性手段不完善

社會保障應該是國家以法律的形式加以規定、并以國家強制力保證其實施的一種制度。而當前我國社會保障相關立法的嚴重滯后、法律制度的欠缺給勞動者社會保障權益的保護帶來了諸多問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障管理不到位、保障標準不統一等。時至今日，我國還沒有一部系統完整的社會保障法規，更沒有形成相應的法律體系，這使得我國社會保障領域無法可依的現象在一定程度上依然存在。

3.政府職責履行力度不夠

政府能否完全履行職責和履行效果如何對社會保障制度的建設和實施有決定性的影響。政府職責履行力度不夠的主要體現:一是政策失當。政策 (尤其是財政政策)偏差和政策機制某種程度上的失靈是導致勞動者尤其是農民工社會保障權益問題產生的主要根源。農民工為國家建設做出了巨大貢獻，他們作為社會成員的一部分理應享有社會保障權益;二是對社會保障的財政支持嚴重欠缺、立法不夠及監管不力等。雖然我國憲法和勞動法等立法明確規定勞動者享有社會保障權，國家和用人單位有義務為勞動者提供社會保險和相關福利，但在現實中用人單位有法不依的情況相當普遍，嚴重影響了勞動者社會保障權益的實現和維護。

(二)部分用人單位有法不依

部分用人單位有法不依和社會責任缺失導致的勞動者社會保障權益得不到保護是造成當前勞動者社會保障權益缺失的另一個重要原因。雖然我國勞動法明確規定用人單位必須依法為勞動者繳納社會保險費，但由于我國法律制度存在一定缺陷 (主要適用于城鎮公有制的機關、團體和企業，而不適用于非公有制的企業)，有些條文模糊不清，這就為用人單位提供了不履行法定責任的漏洞，突出表現在:用人單位不給勞動者繳納社會保險;在缺乏安全衛生保護條件的場所工作;以非法拘禁方式強迫勞動者勞動。更有甚者，部分用人單位還不與勞動者簽訂勞動合同，社會保障權益更是無從談起。

(三)勞動者自身權益意識不強

勞動者社會保障權益的擁有和實現除了需要政府制度和企業層面的積極作為外，還需要勞動者自身具有強烈的權益意識，而許多勞動者由于受自身條件限制，權益保護意識相對淡薄。

首先，部分勞動者長期對自身社會保障權益認知不足，主張和維護自身社會保障權益意識不夠。部分勞動者過分關心工資收入和工作機會而忽視社會保障權益;部分勞動者尤其是許多農民工作為傳統小生產者比較注重眼前利益而忽視長遠利益，并不認同和理解社會保障制度，更談不上維護自身的社會保障權益。如社會保險需自身繳納部分社會保險費用，一些農民工往往由于現實考慮而不愿意付出自認為并不必需的支出。一項針對農民工的調查發現，有近半數的農民工對于用人單位和自身參保持無所謂的態度，其理由主要有:繳納保險費減少了現金收入;擔心將來社會保險沒有“保險”;怕失去工作機會而不敢向用人單位爭取社會保障權利。即使購買了保險，退保現象也時有發生。

其次，勞動者維護社會保障權益的法律意識不足。部分勞動者受知識少、文化程度低等因素限制，法律意識淡薄，這使其不能事先預見可能的社會風險而進行自我保護，同時在權益受損害后不知道怎樣用法律武器來維護自己的權益。

最后，部分勞動者的組織化程度低，這里主要是指非公企業的勞動者。由于許多非公企業沒有組建工會，因而在其中就業的勞動者，他們得不到工會的保護，使這部分勞動者缺乏利益表達和權益維護的渠道與載體，在權益受到侵害時，不能通過集體的力量，更好地維護自己的權益。

三、構建維護勞動者社會保障權益的長效機制

勞動者社會保障權益是勞動者權益的重要組成部分，維護勞動者社會保障權益是構建和諧社會的必然要求。因此，必須加快健全和完善社會保障制度，構建維護勞動者社會保障權益的長效機制。

(一)政府應重點推進社會保障制度建設，維護勞動者權益

社會保障是一項社會政策，政府作為政策制定和實施的主導部門，在健全和完善社會保障制度建設、維護勞動者權益保護方面應發揮主要作用。

1.構建統籌城鄉的統一社會保障制度

首先，要統籌城鄉發展，制定適合中國國情的戶籍制度改革方案，轉變人口管理方式，盡快實行由戶口管理向身份證管理的轉變，將依附于戶籍背后的就業、教育、住房、社會保障等衍生物從戶口薄上去掉，把全體社會勞動者納入到統籌城鄉的社會保障體系中，實現社會保障的全面覆蓋，從根本上維護勞動者社會保障權益。其次，要建立相互銜接、統一的社會保障制度體系，通過立法完善社會保險制度、社會救助制度和社會福利制度的有效銜接，同時發揮國家基本社會保障制度與社會和商業保障制度的有效銜接，使勞動者無論在失業還是在職期間或者在遭遇各種社會風險時都能獲得合理的社會幫助，確保所有勞動者社會保障權益得以實現和維護。

2.健全和完善社會保障相關法律法規

要進一步加大立法的力度，盡快建立和健全一套符合中國國情的、行之有效的社會保障法律體系，系統地規范我國的社會保障工作，以使我國社會保障工作納入法制化的正常軌道，確保社會保障資金在征繳、管理、運用、保值和增值等方面都能做到有法可依。首先，應在中央一級建立社會保障基本法，在此基礎上頒布全國性的包括最低生活保障、社會福利、社會救濟、社會保險等單行法規，形成比較穩定的社會保障法律體系，從立法層面維護勞動者社會保障權益。其次，要加強執法檢查，強化對勞動者社會保障權益保護的監察力度。必須盡快加強勞動監察機構建設，建立起完善的勞動監察體系，對那些侵害勞動者社會保障權益的行為進行有效和及時的制止，對那些拒不向員工提供社會保險的企業進行嚴厲處罰，以切實保護勞動者的合法權益。最后，完善司法救濟程序，健全法律援助制度，使勞動者社會保障權益受到侵害時能尋求司法保護，得到應有的法律幫助。

3.加強宣傳教育力度

大力拓寬勞動保障普法宣傳教育渠道，擴大宣傳教育覆蓋面，靈活運用各種宣傳教育手段，廣泛深入持久地開展相關法制宣傳活動，提高用人單位執行勞動保障法律法規的自覺性，增強勞動者依法維護自身權益的意識。建議國家加大對勞動保障普法工作的投入，以提高勞動者的法律意識為重點，用3年左右的時間，組織一次勞動者權益保護方面的法制教育輪訓。

(二)強化企業社會責任

社會保障是企業應承擔的社會責任。我國《勞動法》及相關社會保險政策與法規明確規定，企業要為職工參保各項保險，按時繳納社會保險各項費用，政府對不承擔責任的企業嚴加懲處。當前我國企業承擔社會保險面臨諸多的現實困境，這導致企業有險不保，有險無保，參保欠保。在五大險種中，部分企業只參加一、兩種保險，或者不參加保險;有些企業雖然參保，但欠保、騙保。企業對社會保險責任的逃避是我國當前勞動者社會保障權益缺失的重要原因。首先，要加強企業社會保險責任的制度設計與觀念重構，切實落實企業在社會保障中的責任和作用，體現國家、企業、個人共同負擔的原則;其次，要強化立法進程，用立法規范和硬約束來強化企業履行社會保障的社會責任，促進社會保險的全面覆蓋，維護勞動者權益;再次，要從嚴格簽訂與履行合同入手，引導企業承擔社會責任，同時加大對欠保、騙保企業的懲罰力度，強制收繳保費，對不履行社會保險責任的企業要強硬處罰;最后，要深化企業的公平效率觀、權利義務觀，強化企業的社會保險責任意識，積極參與社會保障制度建設，從根本上維護勞動者社會保障權益。

(三)充分發揮工會職能作用

《勞動法》第88條規定:“各級工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督”，這既是《勞動法》賦予工會組織的神圣權利，也是工會工作的基本職責所在。工會作為集體勞動權的代表，在維護勞動者的合法權益、協調勞資關系中應該發揮重要作用。但目前我國企業特別是非公有制企業的工會組建率比較低，勞動者加入工會的積極性不高。同時，工會組織也沒有充分發揮維護勞動者權益的作用。企業工會維權職能的退化，削弱了工人的內部組織性，增強了勞動者的弱勢地位。因此，要加快企業工會組織特別是非公有制企業工會組織建設，充分發揮工會組織作用，把工會履行職責的重點轉移到維護勞動者權益上來。同時深化工會改革，進一步提高工會地位，明確工會權利，以在企業內部形成勞資抗衡機制，使工會真正成為勞動者的權益維護組織。

(四)提高勞動者自身素質，增強其維權意識

勞動者合法權益受到侵害的一個重要原因是由于部分勞動者的法制觀念薄弱和缺少維權意識，而提高勞動者自身知識水平及維權意識是解決這一問題的重要途徑。因此，要加強對勞動者的教育，提高其法律意識，使他們在自身權益受損時敢于拿起法律武器保護自己。同時，要重視提高勞動者的自身素質，大力開展職業教育和技能培訓，提高勞動者職業競爭力，以使勞動者能適應市場需要，更好地維護自身的合法權益。

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[13] International Labour Office， “World Social Security Report 2010/11”，International Labour Organization，2010.

[14] International Labour Office，“Social security:A new consensus”，International Labour Organization 2001，2001.

Improve the System of Social Security and Protect Labor Rights and Interests

Yan Shaojun
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Social security is a basic right of Chinese citizens.It is very important to improve the system of social security in order to protect labor rights and interests.At present，the lack of labor right on social security in China is still serious to a certain extent.Therefore，we should improve the system of social security under the globalization and social and economic transition，so as to protect labor right on social security.

social security;labor right on social security;long－term mechanism

D632.1

A

1673－2375(2011)04－0020－05

2011－03－16

顏少君 (1979—)，女，湖南婁底人，博士，中國勞動關系學院公共管理系講師，主要從事勞動與社會保障研究。

[責任編輯:魯 微]