我國工傷保險制度的重大發展與理念創新*

楊思斌

(中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048)

我國工傷保險制度的重大發展與理念創新*

楊思斌

(中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048)

《社會保險法》以及新《工傷保險條例》對我國工傷保險制度作了重大發展，擴大了工傷保險的適用范圍，調整了工傷認定的范圍，簡化了工傷處理程序，提高了工傷待遇標準，增加了工傷保險基金的支出項目，減少了停止享受工傷保險待遇的情形，規定了工傷保險基金先行支付和追償制度，規定了第三人侵權的工傷醫療費用支付，明確了工傷保險基金的統籌層次，加大了工傷保險制度的強制性。

社會保險法;工傷保險;工傷認定;工傷待遇;工傷保險基金

工傷保險制度，是指由用人單位繳納工傷保險費，對勞動者因工作原因或在規定的某些特殊情況下遭受意外傷害或者患職業病，暫時或永久地喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬依法獲得工傷保險待遇的一項社會保險制度。工傷保險制度是社會保險法領域中制度較為成熟、模式較為統一的制度，也是最具有法律元素的制度。工傷保險具有強制性、普遍性、互濟性和補償性特點，采用補償不究過失、個人不繳費以及補償與預防、康復相結合原則。

1951年，我國頒布了《勞動保險條例》，對企業職工因工負傷的治療和補償作了規定，并開始在中國企業內實施。改革開放后，原勞動部在試點的基礎上，于1996年頒布了《企業職工工傷保險試行辦法》，第一次把工傷保險作為獨立的制度進行規定，初步確立了新型工傷保險制度的基本框架，提出我國職工工傷保險制度的內容和任務是工傷預防、工傷康復和工傷補償相結合。2003年4月27日，國務院頒布了《工傷保險條例》(以下稱原《工傷保險條例》)，于2004年1月1日起開始施行。該條例以行政法規的形式規范了工傷保險制度，成為完善工傷保險制度、進一步維護勞動者權益的重要舉措，標志著與社會主義市場經濟體制相適應的工傷保險制度的基本確立。《工傷保險條例》出臺后，工傷保險各項政策不斷完善，相繼出臺了《工傷認定辦法》、《職業病診斷與鑒定管理辦法》、《因工死亡職工供養親屬范圍的規定》等一系列政策措施，進一步推進了工傷保險工作的開展。《工傷保險條例》自施行以來，對于維護工傷職工合法權益、分散用人單位工傷風險、規范工傷保險制度，發揮了積極作用。全國參加工傷保險的職工由《工傷保險條例》實施前的4575萬人增至2010年9月的1.58億人，其中農民工6131萬人。條例實施至2009年底，認定工傷420萬人，享受工傷醫療待遇1080萬人次，享受傷殘津貼和工亡撫恤待遇434萬人。條例實施至2010年9月，工傷保險基金累計收入1089億元，累計支出649億元，累計結余440億元。但是，隨著經濟社會的發展，工傷保險制度面臨一些新情況、新問題。例如:事業單位、社會團體、民辦非企業單位等組織的職工工傷政策不明確，工傷認定范圍不夠合理，工傷認定、鑒定和爭議處理程序復雜、時間冗長，一次性工亡補助金和一次性傷殘補助金標準偏低等，這些問題都需要從制度層面加以解決和完善。

2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《社會保險法》，自2011年7月1日起施行。《社會保險法》以專章的形式對工傷保險的基本問題作了規定，開始實現工傷保險制度的法律化。2010年12月8日，國務院第136次常務會議通過《國務院關于修改〈工傷保險條例〉的決定》，12月20日國務院總理溫家寶簽署中華人民共和國國務院令，公布該條例 (以下稱新《工傷保險條例》)，自2011年1月1日起施行。《社會保險法》以及新《工傷保險條例》對我國工傷保險制度作了重大變革，主要體現在以下幾個方面:

一、擴大了工傷保險適用范圍

原《工傷保險條例》規定，中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。可見，原《工傷保險條例》的參保主體主要是各類企業和有雇工的個體工商戶。2005年，原勞動保障部、原人事部、民政部和財政部聯合發布《關于事業單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》，對參照公務員法管理和不屬于財政撥款的兩類事業單位、社會團體、民辦非企業單位等組織的工作人員的工傷待遇作了明確規定，對這兩類之外的其他事業單位、社會團體、民辦非企業單位以及基金會、律師事務所、會計師事務所等組織的工作人員的工傷待遇問題未作規定，交由省級地方政府規定。工傷保險是一項與勞動者身體健康相關的社會保險制度，只有參加工傷保險，才能通過社會保險基金統籌，分散用人單位的風險，保護工傷職工及其家屬的合法權益。《社會保險法》規定，職工應當參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費，職工不繳納工傷保險費。職工是與用人單位相對應的概念，是勞動法意義上的勞動者，規定職工應當參加工傷保險，實際上是要求所有的用人單位包括企業、事業單位、民辦非企業單位、合伙組織和基金會、有雇工的個體工商戶等用人單位，都必須參加工傷保險，這就為進一步擴大工傷保險的適用范圍提供了法律依據。新《工傷保險條例》規定，中華人民共和國境內的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織和有雇工的個體工商戶應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。這樣，在原《工傷保險條例》規定的企業和個體工商戶兩類參保人群的基礎上，新增了事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計事務所等六類組織，工傷保險的適用范圍擴大了，強化了對所有職工的保護，提高了工傷保險基金的抗風險能力，突出了工傷保險的普遍性和公平性。

二、調整擴大了工傷認定的范圍

原《工傷保險條例》對應當認定為工傷、視同工傷以及不屬于工傷的情形作了列舉，明確了工傷認定的范圍。《社會保險法》對原《工傷保險條例》中關于不應當認定為工傷的情形作了重大變動。第一，原《工傷保險條例》規定犯罪不得認定為工傷。《社會保險法》區分了故意犯罪和過失犯罪，規定故意犯罪的不認定為工傷，實際上是擴大了應當認定為工傷的范圍。其理論依據是，過失的行為，比如勞動者疏忽大意沒有預見或者過于自信認為能夠避免危害后果是勞動者自己不愿意看見的，希望能夠避免的。同時，勞動者本身也是事故的受害者，他也符合因工作原因受到事故傷害的工傷認定的實質要件。在此情況下剝奪他的工傷保險待遇，對于勞動者來說太過于苛求。第二，刪除了“違反治安管理傷亡的”(吸毒除外)不屬于工傷的規定。違反治安管理行為與犯罪相比，社會危害性較小，不宜將因這種行為導致的事故傷害排除在工傷認定范圍之外。需要注意的是，原《工傷保險條例》中，籠統地將“違反治安管理傷亡”的情形排除在工傷認定范圍之外，沒有特別指出吸毒行為，吸毒行為包含在“違反治安管理”的情形之中。《社會保險法》縮小了不屬于工傷的范圍，刪除了“違反治安管理”的情形，但吸毒仍不屬于工傷，《社會保險法》在不認定為工傷的條款中特意明確列出。新《工傷保險條例》除了延續《社會保險法》的上述變動外，還進一步調整工傷的范圍，即:將原來的上下班途中機動車事故傷害調整擴大到非本人主要責任的交通事故以及城市軌道交通、客運輪渡和火車事故傷害，交通事故導致的工傷認定的范圍有所擴大。但是需要注意的是，對造成傷害的責任方面的要求提高了。因為原來沒有關于職工責任的限定，只要職工不是故意以致不得認定為工傷的，均應認定為工傷。新規定則限定為“非本人主要責任”，這一規定改變了上下班途中遭遇交通事故認定為工傷的規則，如果本人在交通事故中負有主要責任，即使受傷了也不能認定為工傷。《社會保險法》和新《工傷保險條例》的修改，總的來說，擴大了工傷認定的范圍，擴大了對工傷職工的保護，從工傷保險的角度肯定了勞動者為職業勞動付出的健康甚至生命代價是對社會的貢獻。

三、簡化了工傷處理程序

工傷認定直接關系到受傷職工能否享受工傷保險待遇和傷殘待遇，其程序的繁簡決定了工傷職工能否得到及時、有效的救濟。勞動者依靠勞動為其主要生活來源，欠缺糾紛解決的時間、精力及能力，與勞動者有關的糾紛解決的程序應該簡捷、方便。根據原工傷保險制度的有關規定，工傷爭議發生后。首先要確認工傷職工與用人單位之間的勞動關系，可能會經歷三道程序，即勞動仲裁認定，發生爭議的情況下要經過勞動爭議民事一審、勞動爭議民事二審程序;勞動關系確認后，工傷職工的工傷認定可能需要經過四道程序:工傷認定、行政復議、行政訴訟一審、行政訴訟二審;勞動能力鑒定上可能要經歷兩道程序:勞動能力鑒定、勞動能力重新鑒定;工傷認定之后，當事人就工傷保險待遇發生糾紛，可能需要經歷待遇三道程序:勞動爭議仲裁、勞動爭議民事一審、勞動爭議民事二審。如此繁瑣的程序導致了工傷處理的低效率，浪費了國家大量的司法資源，而且，繁瑣的程序往往被用人單位利用，以時間的拖延迫使勞動者放棄權利訴求。因此，簡化工傷處理的程序勢在必行。新《工傷保險條例》對簡化程序問題作了幾處修改:第一，增加了工傷認定簡易程序，規定對事實清楚、權利義務明確的工傷認定申請，應當在15日內作出工傷認定決定，實際上是由原來規定的60天縮短為15天;第二，明確了再次鑒定和復查鑒定的時限按照初次鑒定的時限執行;第三，規定了工傷認定的時限中止制度即作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止;第四，取消了行政復議前置程序，規定發生工傷爭議的，有關單位或者個人可以依法申請行政復議，也可以直接依法向人民法院提起行政訴訟。

四、提高了工傷保險待遇標準

職工因工作原因受到事故傷害或者患職業病，且經工傷認定的，享受工傷保險待遇。傷殘補助金是由社會保險經辦機構按傷殘等級一次性支付工傷職工的經濟補償，其作用是對因發生工傷事故導致工資收入中斷而引起職工生活困難的經濟補償。原《工傷保險條例》規定，一次性傷殘補助金標準:一級傷殘為24個月的本人工資，二級傷殘為22個月的本人工資，三級傷殘為20個月的本人工資，四級傷殘為18個月的本人工資。這種待遇水平的規定，與當時我國的經濟社會發展水平基本適應，隨著經濟社會的發展，依據社會保險水平應當與經濟發展水平相適應的原則，工傷保險待遇水平也應作出相應的調整。新《工傷保險條例》規定，從工傷保險基金按傷殘等級支付一次性傷殘補助金，標準為:一級傷殘為27個月的本人工資，二級傷殘為25個月的本人工資，三級傷殘為23個月的本人工資，四級傷殘為21個月的本人工資。此外，五級至六級傷殘職工增加2個月的本人工資，七級至十級傷殘職工增加1個月的本人工資。

一次性工亡補助金具有保障因工死亡職工供養親屬基本生活的功能，對撫慰工亡親屬精神創傷具有重要意義。原《工傷保險條例》規定，一次性工亡補助金標準為48個月至60個月的統籌地區上年度職工月平均工資。一次性工亡補助金標準過低，不僅難以保障工傷職工及其供養親屬的基本生活，也影響了用人單位的參保積極性。新《工傷保險條例》規定，一次性工亡補助金標準為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍。根據國家統計局公布的2009年度全年城鎮居民人均可支配收入17175元，工傷條例修改后一次性工亡補助金可達34萬多元。這項被人們稱為“同命同價”的法律條款的變動，其實是以公民生命權平等的憲法原則為理念，實現了不同地域賠償標準的統一，它將有助于在整個社會弘揚平等的現代法律精神，消除城鄉隔離的柵欄，有利于實現社會保險制度的城鄉統籌，實現社會保險法的“使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定”的立法宗旨，是我國工傷保險法律制度的重大進步。

五、增加了工傷保險基金的支出項目

原《工傷保險條例》規定，工傷職工住院治療的伙食補助費，由職工所在單位按照本單位因公出差伙食補助標準的70%發放;工傷職工到統籌地區以外就醫的交通食宿費由所在單位按照本單位職工因公出差標準報銷;用工致殘被鑒定為五級至六級的工傷職工自愿與企業解除勞動合同的，以及因工致殘被鑒定為七級至十級的工傷職工在勞動合同期滿或者職工本人提出解除勞動合同的，應當享受的醫療補助金由用人單位支付。《社會保險法》把因工傷發生的由用人單位支付的工傷職工“住院伙食補助費”、“統籌地區以外就醫的交通食宿費”以及“終止或解除勞動關系時的一次性醫療補助金”改為按照國家規定從工傷保險基金中支付，具體標準由統籌地區人民政府規定。這是我國工傷保險基金使用制度的重大變動，充分考慮到了建立工傷保險制度的目的之一就是通過工傷保險基金分散和化解單個用人單位在發生工傷事故后所面臨的經營風險，盡量減少用人單位對工傷職工的責任。新《工傷保險條例》將上述規定寫了進去，還將工傷預防費用增列為基金支出項目。工傷保險基金支出項目中增加了由工傷保險基金支付的待遇項目，減少了由用人單位支付的待遇項目，這將有助于減輕用人單位的負擔，增強工傷保險制度的信用和吸引力，有利于提高用人單位參加工傷保險制度的積極性。

六、減少了停止享受工傷保險待遇情形

原《工傷保險條例》規定了停止享受工傷保險待遇四種情形:喪失享受待遇條件的;拒不接受勞動能力鑒定的;拒絕治療的;被判刑正在收監執行的。《社會保險法》只規定了停止享受工傷保險待遇三種情形，刪除了“被判刑正在收監執行”停止享受工傷保險待遇的規定。原《工傷保險條例》規定“被判刑正在收監執行”的停止享受工傷保險待遇的主要理由是:根據《監獄法》的規定，監獄應當設立醫療機構和生活、衛生設施，建立罪犯生活、衛生制度。罪犯的醫療保健列入監獄所在地區的衛生、防疫計劃。也就是說，勞改人員在收監執行期間，其基本生活是得到國家保障的，所以不應當再享受工傷保險待遇。《社會保險法》刪除“被判刑正在收監執行”停止享受工傷保險待遇規定的依據是社會保險法規定了過失犯罪和違反治安管理的行為不再作為排除工傷認定的情形，相應地被判刑正在收監執行也不再作為停止享受工傷保險待遇的情形。同時，工傷保險關系與刑罰執行關系是兩類不同性質的法律關系，不應混淆。“被判刑正在收監執行”條款的取消意味著已經被認定為工傷的職工被判刑正在收監執行的不影響其享受工傷保險待遇。

七、規定了工傷保險基金先行支付和追償

原《工傷保險條例》規定，未參加工傷保險期限用人單位職工發生工傷的，由該用人單位按照規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。由用人單位按照規定的工傷保險待遇支付費用的責任設定使得工傷職工的工傷保險待遇的享受取決于用人單位的情況，當用人單位拒不支付或無力支付工傷保險待遇時，工傷職工無法獲得賠償。參加工傷保險是用人單位的法定義務，同時，勞動行政部門也有責任監督用人單位繳納工傷保險費用，如果因用人單位沒有履行其法定義務或者勞動行政部門怠于履行法定職責，而由勞動者個人來承擔無法享受工傷保險待遇的不利后果是不公平的。用人單位不交工傷保險費，違反了公法的義務，行政機關有責任處理，決不能因為用人單位的違法行為而剝奪職工工傷的工傷保險權益。因此，不管用人單位是否為職工參加工傷保險，工傷職工都有權享受工傷保險待遇。為了更好地保障工傷職工權益，督促用人單位依法履行義務， 《社會保險法》第41條規定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依法追償。也就是說，對于沒有依法履行繳費義務的用人單位發生工傷事故的，用人單位承擔第一位的責任，工傷保險基金承擔替補責任即當用人單位不予賠付時，則工傷職工可以從工傷保險基金中獲得工傷保險救濟。這種法律規定，體現了政府為監督不力的失職行為承擔責任的立法理念，將用人單位不支付工傷保險待遇的風險從工傷職工身上轉移到工傷保險基金中。工傷保險基金承擔替補責任以后，因為責任的承擔而成為用人單位的債權人，因此，從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依照法律的規定進行追償。工傷保險先行支付和追償制度厘清了不同性質的法律關系，保證了未履行繳費義務的用人單位的工傷職工及時享受工傷保險待遇的權利，賦予社會保險經辦機構依法追償以維持工傷保險基金正常運行的責任。

八、規定了第三人侵權造成工傷的醫療費用支付

由于第三人侵權導致工傷的，基于工傷事故，職工享有工傷保險待遇請求權;基于第三人侵權，職工享有人身損害請求權，在這種情況下，就會出現民事侵權責任和工傷保險責任的競合問題。在我國，因第三人原因發生工傷事故后，如何運用工傷保險制度和民事賠償制度來實現“工傷損害填補”，如何處理兩者的競合一直困擾著理論界和實踐部門。原《工傷保險條例》沒有對民事賠償與工傷保險之間的關系做出明確規定。2004年5月1開始實施的《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規定:“依法應當參加工傷保險統籌的用人單位的勞動者，因工傷事故遭受人身損害，勞動者或者其近親屬向人民法院起訴請求用人單位承擔民事賠償責任的，告知其按《工傷保險條例》的規定處理。因用人單位以外的第三人侵權造成勞動者人身損害，賠償權利人請求第三人承擔民事賠償責任的，人民法院應予支持。”根據該司法解釋，因工傷事故遭受人身損害，勞動者或其近親屬對用人單位僅享有工傷保險賠付請求權;因用人單位以外的第三人侵權造成勞動者人身損害的，賠償權利人可以請求第三人承擔民事賠償責任。但是，對于權利人具體如何獲得賠償沒有明確，形成了司法實踐難以操作的局面。依據《社會保險法》的規定，由于第三人的原因造成工傷的，受害人應該向第三人主張侵權損害賠償，第三人應該支付工傷醫療費用，賠償受害人的損失。但是，當第三人不支付工傷醫療費用或者無法確定第三人的，由工傷保險基金先行支付。其法理依據在于，用人單位應該履行工傷保險費的繳費義務，因工傷事故受到人身傷害的職工有權享受工傷保險待遇。因此，只要發生工傷事故，就會在用人單位和工傷職工之間產生工傷保險賠償法律關系，即使工傷是由于第三人的原因造成。同時，工傷保險基金相比民事賠償金是比較容易獲得的，為最大限度地幫助工傷職工進行及時救治，保護其生命健康權，法律規定了工傷保險基金的先行支付制度。由于實際發生的工傷醫療費用數額明確，且費用憑證只有一份，因此工傷職工只能享受一份工傷醫療費。工傷保險機構在先行支付了工傷醫療費用后，有權向侵權第三人行使代位追償權。至于工傷保險關于與侵權責任關系的競合如何處理，由于立法中的分歧較大，《社會保險法》未作明確規定。

九、明確了工傷保險基金逐步實現省級統籌

社會保險基金的統籌層次關系到在多大范圍內調劑使用社會保險基金，統籌層次越高，參加社會保險的人數越多、保障效率越高、分散基金風險的能力越強。統籌層次的提高有利于發揮社會保險的互濟和調劑功能，有利于促進勞動力市場的統一和勞動力的合理流動，有利于提高公民社會保險權的公平性。原《工傷保險條例》規定:“工傷保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府確定。”目前，我國工傷保險以中心城市或者地級市為主實行工傷保險費用統籌，有的地方實行縣級統籌。根據社會保險的“大數法則”，社會保險的統籌范圍越大，社會保險的互助互濟和抗風險能力越強，所以，從理論上講，其他社會保險基金的統籌層次也應盡可能提高。然而，社會保險的統籌層次還需考慮不同險種的特征，工傷保險實行現收現付制，相對于基本養老保險，統籌層次要求可以低一些。《社會保險法》規定，基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。新《工傷保險條例》規定，工傷保險基金逐步實行省級統籌，這就明確了工傷保險的法定統籌層次是省級統籌，為工傷保險統籌層次的提高提供了法律依據，指明了法律目標。

十、加大了工傷保險制度的強制性

工傷保險屬于社會保險，具有強制性。原《工傷保險條例》對工傷保險的相關主體違反法律義務的法律責任作了規定，但對用人單位應當參加工傷保險而未參加的，只規定了“由勞動行政部門責令改正”和由用人單位自己承擔者工傷保險待遇的費用，強制性明顯不足，無法確保工傷保險制度的正常運行。在實踐中，用人單位未依法按時足額繳納社會保險費的情況仍比較突出，社會保險征收機構除了申請法院強制征收外，缺乏有效法律手段和措施。為強化社會保險費的征收，《社會保險法》規定，用人單位未按時足額繳納社會保險費的，征收機構可以采取責令限期繳納或者補足，查詢存款賬戶、劃撥社會保險費、要求提供擔保、申請人民法院執行等方式保證社會保險費的按時足額征收。這些規定強化了社會保險征收機構的征收手段。同時，《社會保險法》規定了用人單位未按時足額繳納社會保險費需要承擔滯納金、被處罰款等法律責任，加大了對不參加社會保險的用人單位的處罰力度。新《工傷保險條例》堅持了強化社會保險費征收的法律規定，增加了對不參加工傷保險用人單位的行政處罰規定。此外，還增加社會保險行政部門作出認定為工傷的決定后發生行政復議、行政訴訟的，行政復議和行政訴訟期間不停止支付工傷職工治療工傷的醫療費用的規定，增加了拒不協助工傷認定調查核實的用人單位的行政處罰規定，提高了工傷保險的強制力度。

《社會保險法》和新《工傷保險條例》關于工傷保險修訂的背后體現了立法理念的創新，使工傷保險成為真正意義上的社會保險，使勞動者的權利真正成為社會權，這才是一個最根本的、巨大的進步。”

On Major Development and Philosophy Innovation of Industrial Injury Insurance of China

Yang Sibin
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

The Social Insurance Law and the new Industrial Injury Regulation marks an important development of the system of industrial injury insurance of China.It expands the application scope of industrial injury insurance，adjusts the range of work－related injury cognizance，simplifies the settlement procedure of industrial injury，increases the expenditure items of industrial injury insurance fund，decreases the situation of ceasing to be treated as industrial injury，set up the system of advance payment and recovery of industrial injury insurance fund，overall social planning of industrial injury insurance fund and so on.The development of industrial injury insurance embodied the legislation philosophy of people－centered and labor rights protection.

Social Insurance Law;industrial Injury Insurance;cognizance of work－related injury;injury treatment;industrial injury insurance fund

F840.61

A

1673－2375(2011)04－0077－05

2011－03－10

楊思斌 (1967－)，男，安徽六安人， 法學博士，社會保障專業博士后，中國勞動關系學院公共管理系副教授，主要從事社會保障法研究。

司法部重點項目《社會保障法基礎理論研究》(項目編號:03SFB1008)成果。

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