區域化黨建與黨的領導方式實證研究

尹德慈

（中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070）

隨著城市化進程和社會形態轉型不斷加快，基層黨建工作從農村、國有集體企業和機關事業單位三大傳統領域，衍生拓展出既相對獨立又互為關聯的社區、新經濟組織和新社會組織三大新興領域。要把這些分布于不同區域、不同行業、不同企業，處于不斷流動之中的黨員組織起來開展活動，單純的“單位黨建”模式和傳統教育管理手段已越來越難以勝任，急需一種新的組織設置模式和教育管理手段來補充和加強。在這種情況下，區域化黨建應運而生。提升區域化黨建工作水平，必須正視區域化黨組織重組變動對黨的領導方式提出的挑戰，改革完善黨的領導方式，實現黨的領導與黨的建設的良性互動。

一、區域化黨建對黨的領導方式提出的挑戰

黨的領導主要是黨的政治領導、思想領導和組織領導。黨的領導方式，是指黨通過自身的組織體系，對社會進行組織、動員、管理，實施黨的各項方針政策的體制化的手段形式和運作過程。①而區域化黨建新格局恰恰改變了傳統黨的基層組織體系，這種區域化黨組織體系結構的變動，必然影響到傳統黨的領導的功能發揮。在某種意義上講，區域化黨建對黨的領導方式提出了嚴峻的挑戰。

1.對黨的社會動員方式提出的挑戰。

區域內各種新經濟組織和新社會組織的發展，不僅表現在自身社會政治參與擴大化，而且擴展了整個社會的政治參與渠道和方式。在單位中國的傳統體制構架下，黨通過對單位組織領導人的遴選、任命，單位組織的資源調配和工作績效的考評等擁有最高終審權，從而使自上而下的各級黨組織絕對控制著經濟、社會、文化資源，上下一致的“官方話語”成為黨的社會動員和社會組織的重要方式。與傳統的社會組織和普通公民相比，新經濟組織和新社會組織內部成員社會政治參與程度較高，既對社會治理產生積極意義，也對執政黨的社會組織和社會動員方式提出了挑戰。以新社會組織為例，新社會組織內部認同程度高和管理透明化，使民眾能夠圍繞共同興趣平等地參與內部事務，這對黨內傳統科層式運作模式提出了挑戰。社會組織內部治理的民主化程度較高，對黨的組織動員方式施加了壓力。按照新社會組織的章程規定，新社會組織內部運作是完全建立在民主原則和民主精神上：主要領導必須通過選舉產生；重大決策都必須廣泛征求其成員的意見，得到其成員的認可。如果區域內黨組織內部的運行仍然沿用傳統的方式，就會與社會組織內部運行的民主化形成反差，從而降低黨組織在其他各類組織及其從業人員（包括黨員）中的影響。

2.對黨的政治教育方式提出的挑戰。

從黨傳統的“支部建在連上”的模式來看，黨的政治教育主要是通過大規模的政治理論宣傳和運動式思想政治工作來影響基層組織。黨具有的強烈意識形態色彩的政治教育方式，包括上下一致的政治灌輸方式、以愛國愛黨愛社會主義為主要內容的思想政治工作，由于缺乏親和力和針對性，很容易走向空洞化和教條化。而在面對網絡時代資訊異常發達、兩新組織中的黨員學歷普遍較高和思想非?；钴S的實際情況下，如果采取傳統的政治灌輸方式，區域內黨組織無法承擔黨員教育的功能。調查顯示：與空洞的說教相比，新社會群體更看中黨的執政理念和執政的價值取向對中國社會的導向作用及其產生的實際效果；與傳統的理論政策宣傳相比，他們更看重原汁原味的政策法規解讀及其公共產品交易過程的“陽光化”；與傳統的“我說你做”相比，他們更看中“你說的與做的是否一致，做比說更為重要”。②黨必須關注到這些新經濟組織和新社會組織特定的價值預期和對“大政治”接受的方式，在立足于“貼近群眾、貼近實際、貼近生活”的基礎上，潛移默化地教化新經濟組織和新社會組織及其從業人員。與此同時，要探索用法律法規等國家意志、用執政黨干部精英和黨員的思想覺悟和現實行為來進行政治灌輸。

3.對黨的決策參與方式提出的挑戰。

大量的案例研究證明，新經濟組織和新社會組織已經成為影響黨的決策的重要因素。由于區域內新經濟組織和新社會組織所代表的利益群體非常廣泛，而且又能夠提出明確的政策主張，對黨的決策方式產生的積極作用。區域內黨組織不再僅僅是單方面被動地貫徹黨的政策，而且與黨的決策體系和決策過程保持著一種互動聯系。這種互動聯系必將加速推進黨的決策民主化、科學化、法治化進程，簡化黨的決策成本，提升決策效率，還會對“上有政策，下有對策”的政策傳輸梗塞有一定的疏通作用。調查發現，在缺乏制度化的黨內決策參與渠道的情況下，由體制內轉變成為新經濟組織和新社會組織中的黨員、區域內有較高行政級別的單位組織黨組織、有一定影響的新經濟組織和新社會組織的法人代表，可以不通過區域內黨組織的渠道，就可以輕松獲得較高層次的黨內決策參與的機會，區域內黨組織在他們心目中的地位大打折扣。區域化黨建工作就可能陷入尷尬境地：區域化黨建不僅得不到駐區體制內較高級別的黨委的實質性支持，而且得不到區域內新經濟組織和新社會組織法人的主動配合。更有甚者，區域黨委的工作還會受區域內有經濟實力和社會影響力的“頭面人物”的左右，改變區域黨委設置的初衷，從而影響黨組織在黨員和群眾中的形象。當區域化黨組織無法為區域內黨員提供參與決策和黨內事務機會的時候，黨員就難以形成對區域化黨建的認同。

4.對黨的組織運行方式提出的挑戰。

民主集中制是黨的領導和組織制度。由于長期處于革命黨和在計劃經濟條件下執政的原因，黨的基層組織運行基本上是以集中為主，缺乏在市場經濟條件下必要的民主訓練。在這種情況下，體制內的黨組織運行很大程度上依靠權力推動和利益分配來完成的，但是區域化黨建新格局中，社區黨委所掌控的權力和利益資源無法維持區域內黨組織的運行，缺乏與黨員之間的利益互動。這就需要黨組織回歸到依靠理想信念來凝聚黨員、依靠黨員干部的非權力因素來影響黨員的政黨運行本質上來，而這兩點又恰恰是當前整個黨組織建設面臨的最大難題。要解決這個矛盾，就必須跳出傳統基層黨建的思維，大膽創新黨組織的運行方式，積極發展黨內基層民主，規范黨內參與方式，擴寬黨員平等參與黨內事務的渠道，增強黨員對黨組織的認同。

二、廣州市探索區域化黨建工作的創新實踐

廣州在探索區域化黨建工作的實踐中，從解決實際問題入手，充分尊重基層黨組織的首創精神，整合黨建資源、擴大組織覆蓋、完善組織設置、健全管理體系、發揮功能作用，積極推進區域化黨建工作、完善黨的領導方式、改革社區治理模式，堅持三位一體，上下互動，形成了廣州特色的區域化黨建新格局。其有特色的創新實踐表現為：

1.在改革社區治理模式中健全區域化黨建領導體制。

區域化黨建工作的實踐原本緣于黨對基層社會組織的積極引導和非體制內黨員的有效管理，因此推進區域化黨建工作必須從兩個方面入手，一方面通過健全區域化黨組織覆蓋和黨的工作覆蓋，努力實現黨對非體制內黨員的有效管理；另一方面通過改革社區治理模式和優化基層社會治理結構，努力實現黨對基層社會組織的科學領導?；谶@種認識，廣州市委在推進“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革的同時，改革街道黨委的領導體制，把街道黨委改革成為街道黨工委，拉開區域化黨建工作的序幕。2000年11月，廣州市委、市政府決定在海珠區的南華西街、越秀區的北京街、大塘街、荔灣區的華林街等街道和原東山區開展社區建設和社區黨建的試點工作。通過建立社區黨建聯席會議、改革居民區黨組織設置、建立社區流動黨員聯絡站、選派社區黨建聯絡員、聯辦社區黨校和社區學校、建立覆蓋社區的群眾組織網絡，使分布在社區中的“非單位人”中的黨員有了“家”，流動、失業、下崗黨員有人“管”，各界群眾和外來人員都把社區看作“一所大學校”。在區域化組織管理框架確定之后，如何使社區自治組織、社區黨組織和政府公共服務更好地融合，實現社區治理主體良性互動，就成為廣州市探索區域化黨建工作必須突破的一個現實課題。2005年6月，廣州市選擇越秀區東湖街新河浦社區、黃花崗街水蔭社區、建設街大馬路社區、大塘街龍騰社區和白云街東湖新村社區5個社區進行“兩委一站”（社區黨委、社區居委會和社區政務工作站）的社區治理模式創新的試點。在“兩委一站”的社區治理模式中，社區黨組織是社區各種組織和各項工作的領導核心，社區居委會以《中華人民共和國城市居民委員會組織法》履行社區自治的各項職能，社區政務工作站作為街道辦事處設在社區為居民服務的辦事點，負責完成政府在社區的各項指令性工作。社區黨委、社區居委會和社區政務工作站依法依規分別設置，職能上相對分工；其負責人通過選、聘、派等方式實現交叉任職，組織上相對集中?！皟晌徽尽钡纳鐓^治理模式，明確了社區黨委領導核心、居委會民主自治、政府依法行政的職責，使社區黨委的領導核心得以體現、社區居民自治得到落實、社區管理服務得到組織依托。③

2.在創新黨內服務體系中改進區域化黨建工作方式。

如果說區域化黨建工作的第一階段是為新經濟組織和新社會組織黨員教育管理搭建組織平臺，那么創新黨內服務體系就是通過整合資源加強黨內服務，以服務促管理提升區域化黨建工作水平，增強黨員對黨組織的認同，充分發揮區域化黨建的功能和作用。隨著大量流動黨員進入到區域化黨組織的管理體系，廣州市在整合區域化黨建資源的基礎上，圍繞“五個一”的目標，即有一塊陣地、一批服務項目、一個服務標識、一套管理制度和一批工作骨干，嘗試建立融服務、教育、管理為一體的區、街、社區的三級黨內服務體系，通過建設黨內服務體系改進區域化黨建工作方式，為黨員活動和發揮作用提供物質保障和組織依托。廣州越秀區黨員教育管理服務中心被中組部和中聯部列為外國政黨參觀學習示范點。④廣州已形成了以越秀區、海珠區“一家、一站、一中心”（即社區黨員之家、街道黨員服務站、區黨員教育管理服務中心）、荔灣“一基地一中心一家”（即區黨員教育管理服務基地、街道黨員教育管理服務中心、社區黨員之家）為代表的黨內三級服務體系。黨內服務三級網絡更加注重以人為本，根據黨員不同情況、不同需求，建立了更務實、更貼近黨員需求的服務模式，包括對“兩新”組織黨員的“規范服務”，對外來流動黨員的“動態服務”，對下崗失業黨員的“溫暖服務”，對年老體弱黨員的“關愛服務”，對離退休黨員的“屬地服務”。在區域化黨建實踐中，黨內服務體系發揮了“流動黨員接納地”、“兩新組織黨組織孵化器”、“黨建資源整合平臺”、“廣大黨員溫馨家園”、“服務群眾示范窗口”的功能，搭建了黨員享有均等權利和得到均等服務的組織平臺，激發了黨員參與黨內事務的積極性，區域化黨建的功能作用得以充分體現。

3.在建立黨建指導員制度中探索區域化黨建工作方法。

有效開展區域化黨建工作，迫切需要一支黨性強、業務精、作風硬的專業黨務干部。在學習借鑒兄弟省市經驗的基礎上，廣州于2002年8月在天河區和原東山區進行社區黨建工作指導員制度試點工作，2003年8月在全市范圍內推行建立社區黨建工作指導員制度，每條街道配備2名黨建工作指導員，主要負責協助和指導區域內黨組織和“兩新”組織開展黨建工作，加強對社區內流動黨員、離退休黨員、“兩新”組織黨員，未就業大學生黨員和退伍軍人黨員的教育管理，做好發展黨員和對預備黨員的培養、教育、考察和轉正工作。社區黨建工作指導員由市委組織部實施，由各區統一招聘，并建立了量化考評制度。2009年7月，廣州市委又決定在全市各鎮設置黨建工作指導員，解決農村基層黨務工作力量薄弱的問題。鎮黨建工作指導員實行聘任制，由各區(縣級市)委組織部負責統一向社會公開招聘，接受區(縣級市)委組織部和所在鎮黨委的雙重管理和領導。鎮黨建工作指導員的工資福利待遇參照社區黨建工作指導員的標準，由市負責的部分納入市財政預算。各地可根據當地實際生活水平給予黨建工作指導員適當補助。要使區域內各種類型的黨組織都能夠接納黨建指導員制度，必須不斷改變傳統發號施令和單純依靠權力推動的居高臨下的工作方法，探索為區域內各種組織和黨員所接受、所歡迎的黨建工作方法。荔灣區逢源街黨工委通過選派黨建指導員、駐街兩新組織管理骨干在兩新組織與機關事業單位之間進行雙向掛職，通過實施“雙掛”活動，把黨組織的主張和意圖貫穿到兩新組織中，增強街道黨工委與駐區兩新組織的溝通了解，大大提高了黨組織組建率和開展黨建工作的力度⑤。經過幾年的探索和實踐，社區黨建指導員這支隊伍在推進區域化黨建工作中起到了主力軍的作用，日益成為廣州開展新興領域黨建工作的中堅力量，在創新基層黨建工作中發揮了“宣傳員”、“指導員”、“服務員”和“協管員”的作用，把黨在基層工作中的影響擴大到廣州城鄉的各個角落。

三、以黨的領導方式科學化完善區域化黨建

構建區域化黨建新格局，通過健全完善區域內黨組織的結構功能，實現區域內黨組織建設帶動其他各類組織發展，必須不斷提高黨的領導方式科學化水平，賦予區域化黨建新的目標任務。

1.在總攬全局、協調各方中加強黨的政治領導。

總結推廣“兩委一站”的社區治理模式，科學劃分社區治理多元主體的職能，充分發揮區域黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用。在社區治理結構中，社區黨委、居民委員會、社區政務工作站，在組成方式保持平行關系，在實際運作中保持黨委領導下的居民委員會和社區政務工作站的平行關系。一是通過普選或比例代表制方式，采取“公推直選”、“三推一評一直選”、“兩推一選”選舉產生社區黨委，在區域內發揮領導核心作用，成為社區治理主體中的領導核心。根據社區黨委成員的能力水平，推薦黨委成員依法參加居委會領導班子選舉，實現黨委書記與居委會主任的“一肩挑”，使黨委書記獲得授權的合法性。在社區黨委會成員中任命社區政務工作站站長，實現“兩委一站”負責人的“三合一”。社區黨組織在社區起領導核心作用，支持和保障社區依法開展社區自治。社區居委會作為社區自治組織，圍繞實現“四自”的功能，發揮議事、協商、監督作用。社區政務工作站接受社區黨委的領導，在業務上接受街道辦事處的指導，作為街道政務和公共服務的“前臺”。社區黨委則通過居委會的民間組織功能，最大范圍地聯系和組織群眾，發揮政黨的利益表達功能；通過社區政務工作站（社區黨員教育服務站）向區域內群眾和黨員提供基本公共服務和黨內服務，全方位服務群眾，發揮政黨的服務功能；通過區域內黨內服務管理，盡可能為黨組織和黨員發揮作用搭建舞臺，發揮社區黨委在黨組織與黨員、政府與群眾之間的橋梁中介作用。

2.在統籌規劃、分類管理中實現黨的組織領導。

區域化黨建是城市基層黨組織建設的趨勢，很大程度上代表未來黨建的主流模式，必須堅持統籌規劃、分步實施、分類管理的方法，切實加強黨的組織領導。一是把黨的各項工作與區域化黨建工作統籌考慮，增強區域黨委在推薦、選破、培養干部中的作用，規范區域黨委在推薦黨代表、人大代表、政協委員初始提名權的歸口管理，探索把是否有效領導開展區域化黨建工作作為選拔基層干部、招聘國家公務員的一個重要條件，賦予區域黨委的組織管理權限，激發區域黨委工作激情。二是依據不同的崗位分布和類型，探索分類分層的黨員教育管理方式。對業主黨員，要加強社會責任教育，要求他們守法經營，依法納稅，支持企業黨建工作，并為企業黨建工作的開展創造必要條件；對管理層黨員，要求他們服務黨員，聯系員工，上下溝通，積極反映員工訴求，切實維護好員工的合法權益；對一線黨員，要求他們發揮模范帶頭作用，立足本職、愛崗敬業，團結和帶領廣大員工為推動企業發展、促進社會和諧作貢獻；對流動黨員，要求他們增強黨性意識，主動亮明身份，積極參加組織生活，行使黨員權利，履行黨員義務，發揮黨員作用，塑造良好形象。三是搭建黨員發揮作用的舞臺。切實推進黨務公開，探索黨員反映情況、表達意見、參與決策的途徑和方式。通過各種途徑積極為黨員發揮作用搭建平臺，努力做到“有載體、有標準、有考核、有實效”。通過開展“黨員責任區”、“黨員示范崗”、“黨員承諾制”、“黨員科技攻關小組”等形式多樣的黨員教育管理活動，教育黨員立足崗位樹形象、作表率、比貢獻，將黨員的先鋒模范作用融合于崗位工作中，體現黨員先進性。在緊緊圍繞各種組織的生產經營管理開展活動的同時，不斷豐富黨組織的活動方式，鼓勵和引導黨員積極參與社會志愿服務，倡導愛心奉獻社會，通過多種形式的關懷服務社會來真情回報社會，在社會這個更廣闊的空間拓展黨組織發揮作用的舞臺，樹立黨組織和黨員的良好社會形象，增強黨員的社會責任感。

3.在服務群眾、凝聚人心中實現黨的思想領導。

黨的思想領導，絕對不是空洞的說教，更不是居高臨下的強行灌輸，而是通過密切聯系群眾、熱心服務群眾的現實表現，達到凝聚人心的目的。一是把解決群眾關心的問題作為思想領導的切入點。區域化黨建工作需要駐區單位黨組織、黨員和群眾的支持和參與。沒有他們的參與，黨組織就無法開展工作。要引導他們的積極參與，必須找到他們關注的共同興奮點。只有堅持關注民生、服務社群的工作理念，高度關注人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，以造福于民的實際行動取信于民，才能達到思想領導的效果。二是把依法維護各方權益作為思想領導的著力點。任何人的思想意識和價值取向，都與他們所處的利益關系密切相連。提高思想領導能力，就是提高黨組織依法維護和協調各方利益的能力。區域黨組織應以黨的路線方針政策和國家法律法規為根本依據，以公平公正為基本原則，做好協調各方、化解矛盾的工作。要嚴格掌握政策，維護各方面的合法權益，引導黨員和職工尊重和維護出資者、經營者的權利，及時向上級黨組織和有關部門反映各方訴求，盡力為職工群眾排憂解難，有理有利有節地做好各方工作，維護職工的合法權益。三是把做好黨員群眾的心理疏導工作作為思想領導的出發點。區域黨組織應堅持以人為本，關心黨員心理需求，促進黨員隊伍內心和諧，以心理疏導彰顯黨內人文關懷。保持良性溝通，讓黨員“舒心”；強化主體意識，使黨員“定心”；注重精神慰藉，與黨員“貼心”；提升能力素質，給黨員“信心”；開展扶貧幫困，為困難黨員“暖心”。

理論和實踐表明，在單位黨建向區域黨建轉變的過程中，基層黨委在直接支配和控制的權力資源相對減少的情況下，如何改進黨的領導方式，提高領導能力，在很大程度上決定了區域化黨建工作的成效。盡管各地黨委探索區域化黨建的條件和基礎不同，但在完善黨的領導方式、改進黨的領導方法、創新黨的領導藝術尋找新的增長點，卻是創新區域化黨建理論和實踐的努力方向。

注釋：

①秦德君：《“執政方式”與“領導方式”：一種政治學的規范分析》，《云南行政學院學報》2003年第2期。

②尹德慈：《中國民間組織發展與黨的執政方式研究》，《探求》2004年第4期。

③趙春榮、盧智浩：《兩委一站：社區治理的新探索：以廣州市越秀區為例》，《探求》2010年第1期。

④越秀區黨內服務體系先后得到越南共產黨司局級黨政干部代表團、南亞六國政黨干部研修班考察團、剛果勞動黨中高級干部研修班的高度評價。參見《廣州日報》2009年6月10日。

⑤廣州市荔灣區逢源街黨工委：《逢源街黨工委開展“雙掛”活動的實踐與啟示》，《和諧社會與廣州基層黨建工作研究》，遠方出版社2008年版。