北京：人滿為患還是政策失范？

■ 蘇 楊

北京：人滿為患還是政策失范？

■ 蘇 楊

中國到底能養活多少人？這個問題前些年引起過很大的爭論而無定論。其實，別說中國，就北京能“裝”多少人，這也是一筆糊涂賬。如果翻看北京歷年的數據，會發現北京人口規模預測的歷史是“不準”的歷史，北京的人口總量控制規劃已經走入了一個“屢設屢破”的循環：

1983年，中共中央、國務院《關于對〈北京市城市建設總體規劃方案〉的批復》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規模控制在1000萬人左右。”僅僅三年后，1986年北京市總人口已達1000萬；2005年初通過國務院批復的《北京城市總體規劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬。但北京市人大常委會“合理調控城市人口規模”專題調研組公布的是1972萬!如果以這些規劃為據，北京顯然早就“人滿”了。

這種超出規劃的人口規模，確實引起了很多城市管理問題，至少有許多人認為這個“人滿”已成患。可從一個事實窺一斑：2011年初的北京地方“兩會”的人大代表議案中，最集中的就是交通和人口問題，分別有30件和12件，共占總數的18%。北京是全國的首“堵”已不再是新聞，北京地鐵的人流也是很多反映人口密集場面的上鏡主角。但也必須注意到，總體來看，這兩千萬不僅沒使北京市的社會經濟發展出現根本性的問題以及有些人危言聳聽的“生態災難”；相反，北京的社會經濟發展水平已經大大高于提出人口控制目標和最大人口容量時的社會經濟發展水平，人居環境相對過去有明顯改善，居民物質和精神生活需求的滿足度在全國也是較高的——這有例可證：中國社會科學院編著的《2010年中國城市競爭力藍皮書：中國城市競爭力報告》（2010年）中，在生活環境競爭力方面，北京以絕對優勢超過上海和香港，排名第一。當然，我們不否認，如果只比較資源環境方面的因素，北京的宜居水平橫向來看仍有待提高，但估計沒人能否認北京的宜居水平縱向來看是與時俱進的。從這方面來看，人滿并非一定為患。

面對北京實際人口數量屢屢突破其控制目標，突破北京人口承載極限，但其發展并沒有停滯的現實，有很多學者對這類研究提出質疑，認為既往人口承載力研究有意無意地低估了技術、制度創新和管理手段進步對人口承載力的動態影響，這些研究意義不大甚至基本思路都有問題。既有關于人口承載力的研究都是基于自然地理（包括氣候、區位、交通、地形起伏度等）、資源環境、經濟就業以及社會政治（包括宗教等）等多方面因素來測算人口承載力。既往人口承載力的測算一般是按照生態學上的最小限制因子，即俗稱的“短板”來進行的。對北京來講這一短板非常明顯，就是有錢也難以買到的水資源。既往人口控制目標正是考慮水資源這一短板而設定的（2020年北京可供水資源為54.2億立方米，根據聯合國教科文組織所確定的人均水資源量300立方米/年是現代小康社會生活和生產的基本標準，按此標準，確定了北京人口承載力為1800萬人左右）。但自然地理、資源環境、經濟就業等因素能否等量齊觀呢？我們認為，不能! 從經濟學的生產函數理論出發，我們認為：只有以就業為主的經濟因素才是人口承載力的直接影響因素，是決定性因素，資源環境等只是構成以就業為主的經濟因素的要素之一，是間接影響因素。另外，某些區域的人口承載力還會受到社會政治因素的影響（如某些少數民族聚居地），但并非普遍。

這個有別于傳統認知的判斷可以系統表述如下：資源環境與勞動力、資本一樣，是經濟發展的要素之一，一個地方的經濟規模及產業結構如何，是勞動力、資本以及資源環境等方面的要素成本決定的，這些因素作用于經濟系統，通過影響經濟規模和產業結構來間接影響人口承載力。因此，真正直接決定人口承載力的，是區域的經濟因素（包括經濟規模、產業結構及相關就業容量等），尤其是經濟規模和就業結構所決定的經濟發展和就業狀況。在經濟因素中，經濟規模越大，需要的勞動力越多，則對人口承載力的影響毋庸置疑。除經濟規模以外，產業結構的影響也不小。不同的產業結構，吸納勞動力的能力有霄壤之別。通常來說，第一產業對就業表現為一種剩余勞動力“蓄水池”作用，雖然第一產業表面能吸納大量勞動力，但實際上有效吸納能力有限；第二、三產業是吸納勞動力的主要產業，且當第二產業發展到一定階段后，必然帶動第三產業的發展，從而創造出大量就業機會。即在同樣的經濟規模下（即同樣的GDP），第二、三產業尤其是三產比例越高，則某區域的人口承載力越大。由此可推論出，人口承載力并不是不變的。當諸如影響經濟發展與就業狀況的因素發生改變時，必然引起人口承載力的變化。因此，只要經濟發展及就業狀況支持，沙漠中也可以發展出百萬人口以上且欣欣向榮的城市，美國的拉斯維加斯和阿拉伯聯合酋長國的迪拜都是例子。如果資源環境等因素制約了區域的經濟系統發展，政府可通過成本——收益的比較，決定是否采取政策措施對資源進行開發或對環境進行改善，從而改變區域人口承載力。美國的拉斯維加斯為解決水資源的限制在成本-收益比較下采用調水措施；類似地，以色列大力發展節水農業，也從另一個角度突破了水資源的限制。這從某種意義上表明，只要經濟系統發展，資源環境對人口承載力的限制作用是可以解決的。

隨著技術進步和經濟社會發展，不僅水資源在農業時代的剛性約束隨著水庫、調水等水利工程建設以及貿易導致的虛擬水轉移而被越來越多地弱化，而且后工業時代的產業結構受自然條件的約束也顯著減小，經濟發展及就業狀況對人口遷移意愿和人口承載力及區域間人口分布狀況的影響日益凸顯，自然條件與人口承載力及分布之間的關聯越來越間接；而且目前由于福利社會和福利國家成為社會發展的一種主流，公共服務在人們日常生活中的角色越來越重要，使得公共服務狀況也成為影響人口遷移和分布的重要因素。不過，公共服務主要依靠財政資金支持這個特點決定了公共服務狀況與經濟發展和就業狀況高度相關。這進一步印證了區域人口承載力的決定因素歸根結底是以就業狀況為主的經濟因素而非其他因素。

所以，北京的確人多，但不一定滿，更不一定成患。對類似于北京這樣的城市而言，其生命中不可承受之重，不主要源自膨脹的人口，而更多歸咎于錯誤的城市發展方式和城市規劃。北京人口增長近年遠超規劃，主要不是人口管理做得不好，而在于實現城市規劃及人口目標所依據的條件——按正確的城市發展方式發展經濟，現實中沒有得到有力地執行。這其實也是當前包括上海、廣州、武漢在內的許多區域性中心城市共同存在的問題。由于人口承載力上限關鍵在于區域發展方式所決定的經濟規模和產業結構（及與其相關的就業狀況），并不是自然地理角度的資源環境，這就為調控區域的人口規模提供了全新的思路：以業控人!即從影響人口承載力的經濟因素入手，對產業和就業結構等經濟因素的調整才能夠真正調控區域人口規模并在調控中兼顧基本公共服務均等化目標。正確的管理手段是通過產業規模、產業結構和產業布局的調整，使人們在類似北京、上海這樣的超大城市分布的主觀動力減弱。從最近的政策動向來看，決策者已意識到這一點。如剛剛結束的“2011年北京市工商行政管理工作會議”上，一位市領導就表示：控制人口，根在于“業”。北京將對小百貨、小食雜店等17類業態提升審批準入，約涉及30萬戶商業主體、100萬名流動人口。此外，各區縣還采取了對在違法建筑內從事經營活動的嚴格審查等手段。這些手段，盡管在人權合理性上仍有一定問題，但其通過控制總的產業規模及產業結構來控制區域人口規模的思路是合理的，比北京市今年以來直接通過行政手段管制人更合理可行。

而在“以業控人”的同時，為避免交通擁堵、學位緊缺等大城市病，城市規劃必須痛改前非：由同心圓式發展轉變為組團式發展，使城市能形成多中心。如此，再輔以足夠的公共交通（尤其軌道交通）和嚴格的用車限制（如三環內超高停車費）措施，就能既減不必要的交通流量，也使必須要集中的行政中心、金融中心等周邊不會成為吸引私家車流的圓心。北京如果像東莞一樣進行組團式發展，大多數人的大多數工作生活在一個組團內完成，大家何必每天像趕集一樣跑到市中心為“首堵”添堵呢？當然，也必須看到，對北京這樣的“大齡”大城市來說，這種規劃調整肯定會遇到實施中的困難，也肯定有不少既得利益者反對國家單位和優質教育、衛生資源的布局調整。但肯定有“絕大多數的”大家在每天上班向心式漲潮、下班離心式退潮中已經切身感受到過去的同心圓式城市規劃的不合理、感受到優質教育衛生資源集中在城市中心的弊端，他們肯定會贊成把北京二環內的優質公共服務資源外遷配置的。我國有多個城市（包括省會城市）其實早幾年就開始進行這種規劃和優質教育、衛生資源調整了，基本套路都是市政府帶頭外遷，最好的中學、醫院也隨遷，這樣，不愁新區沒有人氣、不愁新中心發展不起來。所以，北京未來能否進行組團式發展，就是看決策者是以絕大多數人利益為重還是以那些不必城內城外奔波的少數人為重。

相信，如果做好以業控人和組團式發展這兩件事，北京不會再以那么大的動力吸引那么多的人往四環內鉆——誰不怕被那么多環勒得透不過氣來啊!

作者系國務院發展研究中心社會發展部研究員