經濟圈中府際合作的困境與對策分析

崔 龍，竇正斌

（南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇 南京 210016）

經濟圈中府際合作的困境與對策分析

崔 龍，竇正斌

（南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇 南京 210016）

當前我國幾大經濟圈正在逐步形成，成為中國經濟發展的主要增長點。經濟圈中的府際合作成為當前行政改革研究的主要課題。綜合運用政治學、經濟學、法學和公共行政學的研究視角，多角度剖析經濟圈中府際合作困境的成因后，分別從不同視角提出相應的政策建議。

經濟圈；府際合作；困境；成因；對策

一、經濟圈內府際合作的問題提出

隨著市場經濟的進一步發展，中國幾大經濟圈正在迅速發展，珠三角、長三角、京津唐和廣西北部灣等經濟圈已基本形成，以成都、重慶和西安為支撐點的西三角也初步形成。各地方也試圖有效利用區域內要素稟賦，對資源進行整合以形成合力發展，如近年來南京城市圈、沈陽城市圈、武漢城市圈逐步形成，安徽也提出了皖江城市帶和“合蕪蚌”經濟合作區，以形成強大的整合效應和規模效應增強區域經濟發展的動力。但受利益因素、體制因素、協調機制、法制不健全和政府官員唯經濟增長心理等因素影響，在當前經濟圈中府際合作還存在很多困境，大量區域性公共問題呈現出來，地方政府間的利益博弈大多都以“零和博弈”為結果，產生了“囚徒困境”和“公共地悲劇”的結果，造成資源的浪費、區域內產業結構趨同、公共基礎設施重復建設。

政府間關系包括縱向關系和橫向關系，如果說地方政府間的縱向關系更多地具有政治和行政控制意義的話，那么，地方政府間的橫向關系則更多地具有經濟和社會發展意義［1］。經濟圈中府際關系作為一種橫向政府間關系一直是學界討論的熱點，也是我國行政改革的攻堅點。國內學者分別從政治學視角、經濟學視角和法學視角去談論府際合作的困境和對策。第一，政治取向是國內地方政府間關系研究的一種比較傳統的視角，大都集中在中央與地方關系這一領域和中央對地方“權力上收和下放”問題，較具代表性的著作有謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、薄貴利的《中央與地方關系研究》和林尚立的《國內政府間關系》等。第二，經濟學視角主要是運用博弈論為工具分析府際關系，陳瑞蓮的《試論我國區域行政研究》及陳剩勇等人的觀點便是其中較具代表性的，經濟學視角的研究突出表現在探討分稅制下的財政體制以及突破行政區劃和條塊分割限制所產生的府際關系問題。第三，法學視角注重區域法律法規的制定和實施，運用法律來裁定和調整府際關系，學者劉海波提出了“中央與地方政府間關系的司法調節”命題，論述了司法調節的優勢所在，薛剛凌探討了府際關系法律調整的必要性、法律調整要遵循的基本精神及立法構想等，這些都為經濟圈內府際合作的法律制度建設提供了有益的啟示。第四，公共行政視角。近兩年也有一些學者從公共行政學的視角進行研究，嚴強的《公共行政的府際關系研究》具有代表意義，試圖從公共行政學的角度出發理解府際關系的本質，該視角圍繞政府“公共性”落實各政府間責任、事權和財權，真正地把公共權力的配置和運用與公共物品或公共服務的供給密切聯系起來，其目的在于更清晰地凸顯國家權力結構、區域經濟發展、法律的規范和調整對公共行政的府際關系的制約和影響［2］。這些視角對府際關系的研究成果對改善當前經濟圈中府際合作困境具有很大的現實意義。分析經濟圈中府際合作的困境需要從不同的角度入手，系統分析府際合作困境的原因，看到各方面存在的問題并提出相應的對策。

二、經濟圈中府際合作的困境

以地方利益為本位的價值取向，導致了經濟區域內府際合作種種困境的產生。在我國各大經濟圈內府際合作困境主要表現為：第一，產業結構的趨同。經濟圈內產業結構的嚴重不合理，產業結構同質化普遍存在，未能形成產業結構的有效整合和區域內良性的產業布局，造成區域內資源的浪費。第二，重復建設。在經濟圈內某一產業在當前或有預期的經濟效益，各地便紛紛上該項目以獲取經濟的增長，沒有在經濟圈內進行公共基礎設施的整體規劃，在經濟圈內公共基礎設施建設中地方政府各干各的，致使重復建設現象嚴重。第三，“零和博弈”。各地在區域內的博弈只是從自身利益出發，缺乏整體和區域概念，不能很好地形成經濟圈內良性的“合作博弈”，對我國區域經濟的長足發展是非常不利的。第四，大打招商引資戰。各地方政府都放低準入標準及提供優惠的政策便利，區域內政策競爭激烈，以吸引資金注入本地，一味考慮地方GDP的增長和財政收入增加，造成了經濟圈內混亂的產業布局。同時，為吸引資金流入，各地方政府在本地方公共物品和服務提供上盲目競爭，造成極大的浪費。第五，經濟圈內市場分割，當前經濟圈內未形成統一市場，原有的行政壁壘依然存在，要素不能在區域經濟圈內自由配置和流動，地方本位主義依然廣泛存在，致使經濟圈在當前的發展還只能是表面上的合作發展，而不是真正意義上的內部整合發展，其內部發展動力不足，經濟圈內合作流于形式，沒有實質性的意義。第六，經濟圈內跨地區公共物品和服務供給不足，在經濟圈中各地方政府各自為政和缺乏經濟圈整體觀念的情況下，單純依靠某一城市很難提供完善的經濟圈內公共基礎設施和公共服務物品，尤其是在跨市的區域，由于缺乏有效的合作協調機制，導致經濟圈內公共基礎設施的供給問題嚴重。這些現象都阻礙了經濟圈的進一步深入發展，使得發展中遇到的問題越來越多并得不到有效的解決，經濟圈的合力發展態勢不能顯現出來，合作流于形式，沒有實質性的意義，經濟圈內各自為政現象、盲目攀比現象和產業趨同現象越發嚴重。

三、經濟圈中府際合作困境的成因

1.傳統行政體制的束縛

行政體制是指行政系統的權力劃分、組織結構、職能配置、運行機制等的關系模式。我國在行政組織設置時，形成了“條條”結構和“塊塊”結構所構成的條塊管理結構，“條塊結合，以條條為主”，條條過于強大。這種組織設置強調各級政府部門上下對口，以保證政令執行的暢通和各級政府的獨立性和完整性，這種行政體制有效保證了政令的上下統一和高效的行政效率，有其合理性和一定時期內的有效性。這樣的組織設置缺少對橫向政府間關系有效協調制度安排的考慮，導致現有的政府間協調成本過高。隨著區域經濟的快速發展，區域內府際關系的協調過程中凸顯了很多的問題，地方政府在進行經濟圈內府際協調中，更多是從自身的利益出發，雖有一些區域內的協調會議和官員的座談會，但這些機制缺乏足夠的權威和效力，不能在制度上形成長效的合作機制。從各地方的城市發展規劃來看，將分散的城市聚合成為整體，不僅有共識，而且有行動，具備了一定的基礎。但是，這種共識沒有統一方案，因而，各地在很大程度上都是按照自身發展的內在邏輯和實際需要來展開的，而不是從整個區域發展的要求出發的。現存規劃缺乏整體性，而且在目前的地方管理體制下，這種新的城市聚合，將有可能形成新的“塊塊結構”，以及由此必然導致的新的“條條經濟”和“塊塊封鎖”。

2.政府間利益博弈的困境

政府間關系主要由三重關系構成，即權力關系、財政關系與公共行政關系。在經濟圈中的橫向府際關系，主要是以利益為導向進行調節，府際合作更是各方利益博弈的結果。地方政府也是代表地方利益的理性“經濟人”，具有追求自身區域經濟利益最大化的強烈動機。改革開放后的分權化改革，尤其是1994年分稅制改革后極大地刺激了地方政府追求地方利益最大化的激情，各自想方設法汲取各方面資源，為本地發展經濟服務，導致政府間不良競爭博弈行為和“囚徒困境”，各方最終的政策制定未能實現經濟圈中的帕累托最優。而在現實中，同級地方政府之間的博弈，尤其表現在地理位置相近、經濟實力相當、政治影響相仿的一定區域內即經濟圈內的同級地方政府之間的競爭博弈最為強烈［3］。這種缺乏區域整體利益觀和合作意識的“零和博弈”最終導致府際合作陷入困境。

3.經濟圈內協調組織機構和信息交流共享機制的缺失

經濟圈內的府際合作主要是區域內各地方政府通過倡導方式成立的一種非制度性的協商組織機制，雖然當前在經濟圈內政府間的交流、協調事務不斷增加，也有一些協調組織機構的成立，但大多都是以一種協調會議和論壇的形式進行。

隨著市場經濟的深入發展，信息已經成為經濟發展的重要資源，尤其對于積極推行區域經濟一體化發展戰略的各個地方政府而言，它們之間的信息交流更為重要，各自間信息的交流與共享是實現經濟圈內府際合作的基礎，因為不管是各個城市發展戰略的制定還是區域整體相關政策的出臺，都需要相關地方政府間進行相互協調，而協調的基礎便是經濟圈內各種信息的交流和共享機制的建立。但在當前的府際合作中，各地方政府為了增加所謂的競爭優勢，總是以各種理由隱瞞或者直接封鎖重要的政策信息，經濟圈內地方政府間的信息交流仍局限于傳統的行政公文往來，有效信息量甚少。信息交流共享機制的缺乏是經濟圈內“囚徒困境”產生的主要原因。信息交流不暢不僅不利于經濟圈內各個城市的產業分工與合作，也不利于跨地區的公共物品和服務的供給，甚至會產生城市群資源和競爭力的內耗，最終導致區域內產業結構的趨同，公共物品和基礎設施建設重復，地方本位主義泛濫，造成很大的資源浪費，使經濟圈不能有效地整合資源，不能形成合力發展的態勢，阻礙經濟圈內的協調發展，以致形成當前我國經濟圈內不良的府際合作模式。

4.經濟圈內府際合作缺乏利益補償機制

政績考核標準促使地方官員為了自己政治生涯而拼命發展地方經濟，當前我國政績考核還是以GDP增長為主要標準，各政府官員為了自己的“官途”以本地經濟增長為第一出發點和政府間關系協調的原則。各地政府拼命發展本地經濟，想盡一切辦法招商引資，紛紛出臺優惠政策吸引投資商，招商引資大戰頻頻出現。當某一產業產生效益時，經濟圈內臨近政府便積極效仿，在同一產業或同一領域盲目引進資金、上項目，致使小規模的企業迅速出現，產業結構嚴重趨同，重復建設隨即出現。使得圈內產業層次不高、產業效益不高，最終使得圈內該產業的“規模不經濟”，甚至導致政府間惡性競爭的循環和各種短缺資源的嚴重浪費。

區域經濟一體化過程中，若要進行經濟圈內產業布局的統一規劃，試圖建立跨區域的公共物品和服務供給機制，以最大限度地避免“搭便車”現象，構建經濟圈內公共危機防治機制和環境治理機制等，結果是某些地方政府受益而某些地方政府利益受損的現象就在所難免，而當前的經濟圈內的府際合作缺乏相互間的利益補償機制的建設，這是經濟圈內府際合作困難的根本癥結所在。各個地方政府作為地方產權的主體，只要能夠發展本地經濟，地方政府及官員能從中受益的政策，就能得到很好的執行，在缺乏利益補償機制的情況下，當某些地方利益受損時經濟圈內的合作便是無稽之談。

5.相關法律和制度缺失的困境

區域性的法律法規在經濟圈內府際合作中應該發揮重要作用，但在我國區域經濟發展中常常被人們所忽視，到目前為止我國還沒有區域內府際合作相關的法律法規。若想進一步推動經濟圈的發展，實現圈內府際合作，打破地方本位主義，消除地方政府間行政壁壘，充分發揮區域整體優勢，就必須在法律和制度上給予體現和強有力的保障。我國的憲法以及政府組織法都從不同的角度規定了地方政府在國家政治經濟生活中的地位和作用，但對于地方政府之間如何發展對等關系，加強相互間橫向的合作，各地方政府在區域合作中的地位和角色，正式和非正式區域管理機構的法律地位等方面卻找不到相關的法律依據，這就不能給經濟圈內府際合作提供一個科學有效的制度框架，不能為打破地方分割，實現經濟圈內統一市場和實現各地方主體之間的公平競爭和合作提供法律保障。

6.經濟圈內跨地區公共物品和服務供給不到位

企業和人才可以在全國經濟圈內“用腳投票”，良好的基礎設施和有效的公共物品供給是經濟圈吸引人才和資金的基石，也是區域經濟合力發展的基礎條件。在經濟圈中各地方政府各自為政和缺乏經濟圈整體觀念的情況下，單純依靠某一城市很難提供完善的經濟圈內公共基礎設施和公共服務物品。尤其是在跨市的區域，由于缺乏有效的合作協調機制，導致經濟圈內公共基礎設施的供給問題嚴重。其一，由于跨地區公共物品的供給會產生如“搭便車”和“負外部效應”的情況，致使很多城市在跨區域范圍內不愿過多地提供有效的公共物品，從而導致跨地區公共物品供給的不足；其二，經濟圈內一些城市為了提升本地區的區域地位，想方設法地建設高標準、大規模的公共基礎設施，造成公共物品和服務供給過量，使得資金、人員和資源浪費［4］。這樣，一方面，圈內跨地區的公共物品和服務供給不足；另一方面，地方本區域內公共物品和服務過度競爭導致供給過量，導致了經濟圈內公共物品和服務跨域供給的困境。

四、解決經濟圈中府際合作困境的對策

1.重視中央的協調作用

我國處理中央與地方關系的根本原則是保持中央權威性和調動地方積極性的統一，分稅制改革后地方各級政府利益主體意識不斷增強，當前區域經濟深入發展面對橫向府際合作的困境，一方面，需要中央繼續對地方“放權”，給地方政府更多的自由，改善地方官員“唯上”的理念和一切看上級臉色的局面；另一方面，也要重視中央在經濟圈中政府間合作的重要協調重要，因為當前經濟圈內府際合作的“囚徒困境”僅靠地方政府很難解決。中央政府可以成為超脫于地方政府間利益爭端公正裁判，從而在府際關系的博弈結構中充當信息溝通與沖突調節的作用；改變以前對地方政府壓力型的體制，使地方政府有更多的精力去考慮橫向的政府間關系，而非單一做出功績給上級政府看，從而打破“條條專政”和“塊塊管理”的傳統體制。改變以GDP為中心的傳統績效考核標準，給地方官員減壓，讓他們有精力去發展橫向的政府間關系。培育經濟圈中政府間的區域公共意識，減弱他們傳統封閉的行政區劃束縛，改變傳統中央對地方壓力型的績效評估體系，利用中央政府的權威來消除來自地方的利益障礙，需要強化中央政府的宏觀調控能力。而要強化中央政府的宏觀調控能力，并非重新回到非制度化的以中央與地方的討價還價為特征的計劃經濟體制中，而是要從彌補市場失靈的角度，在地方事務公共化的基礎上強化中央政府在全局性公共事務方面的制度化權威［5］。這樣才能加強中央對經濟圈內府際合作的監督約束，制定科學的區域發展戰略和發展規劃并監督其有效地實施。

2.建立多層次的組織機構和信息交流共享機制

要走出經濟圈中府際合作的“囚徒困境”，必須建立圈內信息交流和共享機制，發揮區域管理機構的優勢，進行政策上的引導，同時，促進非政府組織的積極參與，構建信息交流和共享的暢通機制。各地政府要實現政企分開、政事分開、政社分開，加快建立健全各種市場化的跨區域的行業協會，使這些行業協會成為經濟圈內政府、企業和市場的橋梁與紐帶，同時也承擔協調經濟圈內社會多元利益的職能，以利于經濟圈內公平競爭，建立高效、暢通的信息溝通機制，暢通各種信息的交流與共享，促進區域一體化發展。在信息交流與共享機制的構建中，可以考慮電子政務在區域經濟發展中的作用。電子政務在經濟圈內府際合作中的推行，有利于信息由自上而下的流動機制向綜合網絡化交流與共享的轉變，實現區域內各方信息的一體化管理機制，打破地區行政壁壘，減少互相扯皮現象，降低區域內行政協調成本，為經濟圈內府際合作提供技術保障和實踐基礎。

3.建立利益共享與補償機制

在市場經濟條件下，經濟圈內各地方政府是獨立的利益主體，分稅制改革后地方政府行為受利益驅動的趨勢更加明顯，一切的行動都要進行成本和收益的評估后做出決定，以自身利益的最大化為原則衡量政府行為，政府的行為受利益驅動。進行區域內統一規劃和產業結構調整，實現資源整合，推進區域集約發展，必然會出現一方收益和一方受損的現象產生，跨地區的公共物品和服務的供給也很容易產生利益“溢出效應”，最終會使某些城市得益而其他城市利益受損。所以經濟圈內的府際合作，要建立經濟圈內的利益共享機制和補償機制，通過利益分享可以促進各政府對經濟圈內統一部署產業結構和整合發展的積極性，各地方政府能夠依據本地區的資源稟賦、市場需求、人力狀況和技術條件，客觀理性地確定本地區的支柱產業，進一步調整稅收政策，實現地區間的差異定位和產業功能互補，同時，利益共享機制的建立也可以提高經濟圈內地方政府在提供跨域公共物品上的積極性。再者，建立經濟圈內利益補償機制，實現經濟圈內政府間的利益補償，是克服府際合作中地方政府“完全經濟人”有效的制度保障，防止地方官員只為當前利益的短視行為出現，能消解經濟圈內政策執行的梗阻現象，使經濟圈內最終實現資源的有效整合和產業結構的合理布局與調整，實現區域合力發展，增強經濟圈的發展動力和潛力，不斷提高經濟圈的發展水平。比如，通過經濟好的大城市幫助小城市實現產業升級以及在區域內不同城市間的產業轉移，實現經濟圈內地方政府間的利益補償。

4.加強經濟圈內府際合作的法律法規建設

我國在區域性立法方面一直就比較欠缺，西方發達國家特別重視區域法律法規的建設，構建區域內合作和沖突處理的基本法律原則，也使地方政府在處理府際關系時有法可依。通過制定區域合作的法律法規來保持區域政策的一貫性和繼續性，也是國外市場經濟國家通行的做法。要盡快建立保障經濟圈內府際合作協調的法律法規。要確立法治的原則，建立有利于進行跨行政區域建設和管理的法律法規體系，以從根本上扭轉各自為政、缺乏協調的局面［6］。以區域內法律法規來規范各行政主體在經濟圈中府際合作的行為，確保區域內政策執行的統一性和協調性，徹底打破地方法律保護主義的壁壘和行政區劃的界限。

5.建立完善跨域公共物品和服務的供給機制

解決各自在公共物品和公共服務上的過度競爭，就需要建立跨地域的公共物品的供給機制?？梢圆扇〉胤秸g的行政協議機制，如建立在利益補償機制基礎上的，一個地方政府與同一經濟圈同級的或不同級的地方政府簽訂行政協議，甚至向其他私人機構或地方政府購買服務或共同分享資源及分擔服務經費，這種跨行政區域的協議，在解決跨地區的公共物品和服務提供上有極大的優勢和可操作性，如交通運輸網的設計與實施、能源供給設施、淡水流域的保護與治理、區域內公共危機治理、經濟圈內公安和消防等保障力量的共享、經濟圈內垃圾的分類與處理等。在跨地區的公共物品和服務的供給上，要依據各自獲益情況和經濟實力進行協商解決，在資金支出上要差別對待，轉變封閉的本位主義思想，增強府際合作意識的培養。在公共行政領域，政府之間為解決公共物品和公共服務供給上的矛盾和沖突，可以依據社會治理的規則進行理性設計。但是，這種設計不應該是封閉的、經由黑箱來操作的，而應該是公開的、透明的，只有廣泛吸納作為公共物品和公共服務的享受者的民眾的要求和聰明才智，各種政府間的協商合作機制才是有生命力的［7］。同時，在建立完善跨域公共物品的供給機制的同時，也應在打破職責同構的基礎上對我國市區關系進行再造，遵循公共經濟學中關于公共物品和公共服務的分類原則，在市區政府之間形成合理的分工，劃分區域性職能和地方性職能，分別承擔城市范圍內的公共物品供給和公共服務供給職能［8］。這是經濟圈內公共物品和服務供給機制改革在市級政府的延伸，這樣才能形成全方位的府際之間公共物品的供給機制。

總之，當前我國各經濟圈內府際合作的困境有其多方面的原因，隨著市場經濟和區域經濟的進一步發展，又會出現新的問題，要研究分析復雜的、新型的府際關系存在的問題并推出政策建議，需要從多學科視角去剖析，結合各個學科研究的有益結論，才能真正分析出經濟圈內府際合作困境的原因，形成新府際關系理論體系。當前，需要改革舊的府際關系協調模式，運用新的理念、新的機制和新的組織，不斷創新日益發展壯大的經濟內府際關系的協調機制，促進經濟圈內新的府際合作模式的產生和發展，最終形成經濟圈內各個政府的包容性發展的態勢，這對我國經濟社會發展有很重要的意義。

［1］楊宏山.府際關系論［M］.北京：中國社會科學出版社，2005.313.

［2］李金龍，李朝輝.公共行政視角的府際關系研究［J］.汕頭大學學報（人文社會科學版），2010，（2）：76.

［3］劉祖云.政府間關系：合作博弈與府際治理［J］.學海，2007，（1）：83.

［4］李金龍，王敏.城市群內府際關系協調：理論闡釋、現實困境及路徑選擇［J］.天津社會科學，2010，（1）：86.

［5］陳瑞蓮.區域公共管理導論［M］.北京：中國社會科學出版社，2006.171.

［6］金太軍，張開平.論長三角一體化進程中區域合作協調機制的構建［J］.晉陽學刊，2009，（4）：35.

［7］嚴強.政府間關系：體制與行政［J］.江蘇行政學院學報，2009，（1）:108.

［8］張緊跟.職能分工：我國市區政府間關系再造的新思路［J］.廣東行政學院學報，2010，（3）：9.

D625

A

1009-6566（2011）01-0011-05

2010-11-25

崔 龍（1988—），男，安徽六安人，南京航空航天大學人文與社會科學學院行政管理碩士研究生，研究方向為制度分析、公共政策、行政管理體制改革。

竇正斌（1971—），男，安徽巢湖人，南京航空航天大學人文與社會科學學院副教授，碩士生導師，研究方向為公共管理、公共政策。