我國行政問責與黨內問責一體化的思考

萬澤民 黃 枧（浙江農林大學人文學院，浙江臨安，311300）

我國行政問責與黨內問責一體化的思考

萬澤民 黃 枧（浙江農林大學人文學院，浙江臨安，311300）

通過對執政黨與國家公共權力關系及現有制度體系的思考，認為完善問責制的一個重要途徑即行政問責與黨內問責必須一體化，從而實現問責效果的公正性。

行政問責；黨內問責；黨政關系

一、行政問責與黨內問責概念辨析

行政問責與黨內問責是兩個外延不同、內涵具有相同性的概念。行政和黨內是兩者外延的界定，但問責都是其內涵的核心。國內學者對行政問責的概念界定雖然不統一，但基本達成了一定共識，即行政問責是指行政人員有義務就其工作職責和義務的履行情況接受特定問責主體的追究并承擔相應的處理結果。

相對于行政問責而言，黨內問責是一個新詞，不能簡單籠統地理解為對所有黨員內部的失范行為進行問責，這里的黨內問責的概念更強調結合行政問責概念來界定。對這一概念的界定需要找到深層次的來源，即對中國政治體制中黨政關系的思考。作為長期一黨執政的中國共產黨，在實現其職能上通常是通過國家政權機關實施對政治生活的領導，可以將其概括為政黨決策、政府執行的模式，政府成為執政黨執政的載體。“從權力結構來看，我國是黨委領導下的政府負責制”。［1］2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于黨政領導干部問責的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）第一次把縣級以上地方各級黨委作為問責對象提出來。根據中央精神，并結合行政問責的概念，筆者認為，黨內問責就是執政黨內部要求黨的各級組織及黨員尤其是黨員領導干部在行使黨內權力和公共權力的過程中對其職責的履行情況接受咨詢和監督，并對其違法職責的要求承擔否定性結果。

就行政問責與黨內問責而言，行政問責強調的是對行政機關工作人員尤其是行政首長問責，黨內問責更加重視對參與決策的黨委機關問責，二者的外延的差異主要來自于問責對象的不同。而完善問責制的一個關鍵在于問責對象的明確性，因此筆者認為行政問責與黨內問責一體化存在很大的必要性。

二、行政問責與黨內問責一體化的必要性

（一）問責制公正性的要求

亞里士多德曾指出：“公正是為政的準繩，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎。”［2］公正性是問責制的根本要求。問責只有公開、公平、合法、合理實行，才能發揮其懲戒、預防和教育功能，實現問責制應有價值。問責制公正性內涵之一就是要求問責客體的準確性和問責事由的全面性。在現有的中國政治體制格局下，中國共產黨作為長期執政的執政黨，黨的執政方式在很大程度上仍沿用過去的做法，“黨政不分、以黨代政”現象依然存在。受傳統政治文化影響，黨委始終把政府看作自己的執行機關，于是黨委決策、政府執行，政府請示、黨委批準就視為理所當然的事情。而這一弊端在問責制公正性上就會受到考驗。在政府問責制的運行過程中，出現重大問題時，可能因決策機關出現重大決策失誤或政策失誤導致，此時簡單地實行以行政首長負責制為特征的行政問責制是有失公正的，而應當在做出決策的黨內追究黨的領導干部責任，實行黨內問責。《暫行規定》中把縣級以上各級黨委作為問責對象就體現了這一公正性要求，也蘊含著黨內問責的必要性。

（二）新一輪政治體制改革的要求

新一輪的政治體制改革在三個方面基本達成共識：黨政分開、政資分開；建設“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的政府；“權力制衡與有效監督”。黨政關系問題是政治體制改革的關鍵問題。實現行政問責與黨內問責的一體化，使行政機關與黨務機關的責任都落實到位，責任的落實勢必使黨政關系更加科學和規范。行政問責與黨內問責的結合，將成為較為完備的問責機制和問責體系來規范黨政之間的聯系，使執政黨能嚴格按照較為清晰的執政活動范圍進行問責，減少黨務官員與政務官員的競爭、權錢交易和腐敗，實現執政黨和政府體系決策的科學性和正確性，從而為政治體制改革奠定扎實基礎。同時，政治體制改革要求“權力制衡與有效監督”。問責制的實行有賴于完備的監督體制的實行，而要達到“權力制衡與有效監督”，切實加強對政黨執政和政府行政的監督才能完善問責對象監督的失衡。因此，行政問責與黨內問責一體化，不僅僅是完善問責對象實現問責制公正性的要求，更是規范黨政關系，進行新一輪政治體制改革的要求。

（三）共產黨執政合法性的要求

“政黨的合法性，歸根到底只有從民主政治中才能獲得”。［3］只有民主，才能符合人民當家作主這一國體。“從民主政治發展的生態背景分析，政黨作為控制公共權力的工具，要取得控制公共權力的合法性需要兩個條件：一是政黨要有民眾的委托，沒有民眾的委托，就沒有民眾的認同；二是政黨手中的執政權力要接受民眾的監督，沒有民眾的監督，政黨就容易被公共權力所腐蝕”。［4］問責制的啟動，必須依賴執政黨執政合法性的基礎。問責制的深層政治謀劃就是要促進公共權力行使的民主化，規范執政黨、政府與國家公共權力的關系，增強共產黨執政、政府施政的合法性基礎。對執政黨提出問責以要求執政黨在做出決策和行為時必須考慮合法性的正當回應性。在我國問責機制啟動之后的一段時間內，由于諸多因素的影響出現問責合法性危機，更多地表現在因問責機制的缺陷導致問責主客體的缺位、問責內容有失公正、問責標準不明、問責程序不科學等。執政黨如何消除問責合法性產生的危機，以及獲得更多執政合法性資源的再生，實行黨內問責機制存在很大的價值和合理性。

三、行政問責與黨內問責一體化面臨的困境分析

（一）制度設計本身存在缺陷，阻礙合理問責

首先，黨委可能因行政首長負責制這一硬性規定避開問責。我國現行憲法規定，各級國家行政機關實行行政首長負責制，即各級政府及其所屬工作部門是行政首長在民主討論的基礎上，對本級政府及其所屬部門的重要事務具有最終裁決權，并對此全面負責。在實際的政府工作中，通常作為副職的行政首長如省長、市長、縣長并不擁有重大問題決策的最后決定權，而主要是在履行決策執行過程中行使行政自由裁量權，主要權力仍集中于黨委。因此，如果出現黨委集體決策失誤，在執行過程中或之后出現問題，在此情況下追究行政首長決策責任顯然有失公正，不能實現合理問責。同樣，本應受到問責的黨委可能因此規避責任。另外，因現行憲法產生的人大兼職化存在的弊端，導致人大監督問責效果薄弱。就目前人大代表的人員組成來看，其相當一部分來自“一府兩院”，并且黨員代表占大多數，這樣就混淆了人大與黨政之間監督與被監督關系，實際監督效果并不明顯。

（二）黨務和政務信息公開有限，導致外部監督不力

由于受傳統行政文化影響，政府信息公開并未取得根本上的好轉，那種“過濾性公開”、“控制性公開”、“縮水型公開”的作風屢見不鮮，對于民眾關心的熱點、焦點問題遮遮掩掩。這種做法勢必導致民眾對權力行使無法監督或監督不力。問責的前提是公開與知情，只有政府信息透明、政務公開，才能把政府及官員置于公眾監督之下，問責才有實質性的意義。同理，黨務監督也是一樣。從我國問責監督機制來看，我國黨政機關掌握了80%的信息資源，信息享有極不對稱嚴重阻礙媒體和公民的監督問責的實現。在問責機制運行過程中，主要表現為同體問責與異體問責兩種：同體問責強調內部監督，而異體問責多為外部監督。信息不公開阻斷了外部監督的源泉，使在問責制中處于關鍵和核心地位的異體問責很難運轉。不管是行政問責還是黨內問責，如果缺乏異體問責主體的積極參與，將會使整個問責機制處于被動地位，最終導致問責流于形式。總之，目前為止，黨政信息不透明使體制外監督者難以到位現象是問責機制順利實施不得不面臨的困境之一。

（三）集體決策導致黨內問責難

根據《中國共產黨章程》規定，我國黨的各級委員會按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項，實行集體領導和個別分工制度。當重大失誤發生于集體決策環節時，就會導致問責對象不清，難于追究具體個人責任的難題。有人把此問題歸納為“法不責眾”解釋。所謂“法不責眾”從字面意義可以解釋為“當某項行為具有一定的群體性或普遍性時，即使該行為含有某種不合法或不合理因素，法律對其也難予懲戒”。筆者對此有自己的意見，法不責眾在此并不能成為集體決策失誤規避的原則，在法制健全的國家，法不責眾并不根本存在，只能是老百姓心中的一種觀念而已。真正影響集體責任難追究的根源在于目前制度缺陷或存在漏洞導致。從最新出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中也未能找到集體決策環節失誤的具體落實責任規定，只是系統規定了“決策嚴重失誤，造成重大損失或惡劣影響之一的，對黨政領導干部實行問責”。在行政問責制中，我國實行行政首長負責制，存在明晰的制度保障。然而，黨內問責是否能效仿行政問責實行“黨委書記負責制”，筆者認為，這是不科學也是不合理的。在集體決策環節出現問題時，如果一律追究黨委書記一把手的責任，這將使問責公正性難以體現，也將妨礙集體民主和科學決策。

四、行政問責與黨內問責一體化的思考

（一）權責明晰，科學問責

要努力實現行政問責與黨內問責的一體化，首先要做到權責明晰，建立科學合理規范的問責體系。主要表現在以下兩個方面：

一是建立健全崗位職責，明確領導干部權責權限。問責首先必須明確責任，這是實行問責的首要前提。目前，由于我國行政體制改革還不到位，各級黨委、政府及其部門之間的權責劃分不夠明晰，不可避免地為問責制的有效實行帶來一定的困難。因此，當務之急是要進一步轉變政府職能，建立健全權責一致的領導干部崗位職責體系，對崗位職責應該層層分解，責任細化到人，做到科學合理，確保在必須問責時能夠做到問責到位、問責到人，避免出現“集體負責”、無人負責的現象。尤其是要明確各級黨政一把手的責任，通過黨政一把手的示范帶動，促進各級領導干部增強政治、道德和行政責任意識，增強正確行使公共權力的意識，恪盡職守，自覺地履行崗位職責。

二是各種權力關系有待進一步理順。首先要明確黨和公共權力之間的關系。黨組織不能繞過政府，更不能凌駕于政府之上直接向社會頒布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序轉變為政府政策；要逐步減少黨對政府的直接命令，盡可能使黨的方針、政策和工作部署通過黨組和擔任領導職務的黨員干部來貫徹執行。同時，要做到黨政關系規范化，必須撤并地方黨委與政府職能相同或相近的部門機構，避免地方黨委與政府在機構設置上的重復；同時減少黨委領導職數。只有這樣，才能明晰黨委和政府責任，把問責落實到位，從而進行有效的問責。

（二）政務公開，民主問責

要做到民主問責，首先就必須做到信息公開、權力公開、政務公開，提高政府的透明行政能力和黨的透明執政能力。只有政府透明、政務公開，才能把政府及官員置于公眾監督之下，問責才有實質性的意義。社會主義國家的政府和黨委權力如果得不到有效的監督和約束，同樣也會出現濫用和腐敗。而實行政務公開，是中國政府在共同參與民主制的時代背景下，堅持人民利益至上，對人民高度負責的重要舉措，也是民主政治的題中之義。而政務公開在實踐中還是存在很大的問題，為此，筆者提出以下幾個具體方案進行探索。一是采用上下結合、共同推動的方式進行。從目前的情況看，我國的政務公開似乎是起源于基層，起源于村務公開和村民自治，但實際上不能忽視中央政府的介入和支持。因此，比較理想的模式就是上下結合，共同推動。二是把重要問題、關鍵環節放在首位。一些成功推行政務公開的地方政府表明，推行政務公開，要選好切入點。把要害部門、關鍵環節和突出問題放在首要步驟，只有這樣才能加強聲勢，強化監督，造成影響，消化阻力。三是做好干部思想工作，進一步解放思想。目前，一些干部仍然習慣于暗箱操作，自覺或不自覺地抵制政務公開。在這方面，要做好領導干部的思想工作，要求他們進一步解放思想，把執政理念確實從“統治”轉移到“治理”上來，使《中華人民共和國政府信息公開條例》落到實處。四是完善監督，防止腐敗。政務公開需要社會各方面的參與和共同推動，需要立法、政黨、社團、新聞媒體、社會公眾的實際參與與監督。從一些地方政府的實踐經驗來看，建立政務公開的監督和評價體系，定期實施檢查評估，甚至把政務公開的貫徹情況作為地方政府和部門領導工作達標的考核項目，才能取得一定的效果。同時，要與防止腐敗相結合，保持政黨執政的廉潔化。

（三）制度保障，依法問責

首先，完善科學民主決策機制，實行依法決策、民主決策和科學決策，從源頭上預防問責事故的發生。要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實行決策權和決策責任相統一。制度的建立和完善要以科學發展觀為指導，堅持群眾路線，按照民主集中制和實事求是的要求，運用馬克思主義的立場、觀念和方法分析問題、解決問題，保證黨的路線、方針、政策和上級各項工作要求在本單位的貫徹執行。完善科學民主決策機制，最關鍵的是完善黨內民主。所謂黨內民主，即“指黨員在黨的政治生活中，平等享有黨章所規定的直接或間接參與、決定和管理黨內各項事務的權利”。［5］黨內民主是黨的生命所在，黨內民主的建設和發展，也是黨“提高領導能力和執政水平，增強拒腐防變和抵御風險能力的要求”。［6］

其次，完善相關法規保障問責。以人大為例，必須修改憲法，將人大代表的專職化以根本法的形式固定下來，并且要完善人大監督程序法。現實表明，沒有程序性的動力和壓力機制，沒有相應的責任制，法律所授予人大的監督權就很難發揮實際作用。對于作為異體問責主體之一的民主黨派，民主監督在實際運行中也缺乏適用的法律保障。另外，黨內監督是實施黨內問責的重要途徑。對此，應加快制定《中國共產黨黨內監督條例（試行）》實施細則，健全操作程序，保證黨內各項監督制度真正落到實處。要探索創新黨代會及其代表在大會閉會期間發揮監督作用的途徑方式，拓寬監督渠道。

再次，職權須法定化。法律的權威性要求保證各種權力的行使和職權的配置都來源于法律，都在憲法和法律規范內運作，這將有利于解決權力過分集中的問題，并且可以保證權力行使的效率性和公正性得以兼顧。《暫行規定》的出臺保障了黨政領導干部問責制的行使有法可依，但不能忽視新制度背景下存在的困境缺陷阻礙其順利實施。在政治運作層面，還存在很大的法律漏洞，需要規范黨在執政過程中所發揮的具體作用，實現黨的領導制度化和法制化。

［1］ 葉站備，汪平玲.建立完善集體決策環節的黨內問責制［J］.求實，2010（7）.

［2］ 亞里士多德.政治學［M］.顏一，秦典華，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：5.

［3］ 王長江.現代政黨執政規律研究［M］.上海人民出版社，2002：176.

［4］ 牛余慶.政黨政治與黨政關系研究——一種關于中國黨政關系的分析框架［M］.北京：華文出版社，2006：5.

［5］ 俞可平.中國政治發展30年（1978-2008）［M］.重慶出版社，2009：78.

［6］ 林尚立.黨內民主——中國共產黨的理論與實踐［M］.上海社會科學院出版社，2002：70.

Reflections on the Integration of Administrative Accountability and Inner-party Accountability in China

WAN Ze-min，HUANG Jian

This article reflects on the relationship between the ruling party and the national public power and the existing institutionalsystem，proposes that an importantmeans ofimproving the accountability system is the integration of administrative accountability and inner-party accountability，and thus achieves the fairness of the accountability system.

administrative accountability；inner-party accountability；party-government relation

D26

A

2009年浙江農林大學研究生科研創新基金立項項目“試論依法執政條件下的行政問責制”（2112009033）

萬澤民（1955-），男，教授，研究方向為中國政黨政治。