試論中國社會保險立法的難點與突破

夏 蕾

(中央財經大學 保險學院，北京 100081)

試論中國社會保險立法的難點與突破

夏 蕾

(中央財經大學 保險學院，北京 100081)

我國現有的零亂的、分散的社會保險制度在一定程度上阻礙了我國社會保障事業的發展;《社會保險法》的難產有著深刻的社會原因和制度缺陷;《社會保險法》的立法工作存在諸多難點;可以利用此次立法的時機重組現行散亂制度、突破思想障礙和體制痼疾，力爭一次性解決我國社會保險法律制度和運行體系的設計問題。

社會保險;立法難點;突破策略

19世紀末，德國俾斯麥政府先后頒行了一系列社會保險立法，使德國成為世界上第一個建立社會保險制度的國家。中國較多地借鑒和采用了德國實踐和經驗，將社會保險作為核心支柱來建設社會保障體系。在1985年9月23日中國共產黨全國代表大會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》中，我國官方第一次明確地提出了“社會保障”的概念，將我國的社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫等制度統一歸納于社會保障制度中。《中華人民共和國社會保險法(草案)》醞釀長達15年，終于在2007年12月經十屆全國人大常委會進行了首次審議。但遺憾的是，到目前為止該法案仍未獲通過，也就是說，我國的《社會保險法》仍付之闕如。

1 現有社會保險立法的缺陷與《社會保險法》難產的原因

1.1 我國現存社會保險立法存在的問題匯總

在《社會保險法(草案)》被審議之前，我國在不同地域、不同層面上也制定過若干這方面的制度，它們之間雖說沒有形成一個有機的整體，但也部分發揮了《社會保險法》應有的作用。當然，它們的問題也不少:第一，也是最為明顯的問題就是我國目前還沒有一部社會保險制度的基本法律——《社會保險法》，既存的有關規定不僅凌亂，而且相互之間缺乏銜接;第二，現存的社會保險立法層次較多且局部存在分管割治狀態，以致這些規定顯得雜亂無章且標準不一，有一些甚至還是抵觸的;第三，我國現有的社會保險立法覆蓋面很窄，對非國有經濟和非正規就業人員沒有覆蓋，對于農民的社會保險立法存在大量空白;第四，由于社會保險立法不統一，社會保險費的征繳、支付、運營、統籌的管理極不規范;第五，社保基金的日常資金管理和商業性增值投資等行為缺乏有效的法律依據和法律監督，社保基金的籌資機制、運行機制、管理機制和監督機制等尚無明確、統一、全面的制度規定。

1.2 我國《社會保險法》難產的原因探析

正是在認識到上述客觀存在的問題之后，我國也提高了對社會保險立法的重視程度，加快了《社會保險法》的立法進程，但是由于《社會保險法》與其所依托的經濟環境和體制制度之間存在齟齬，加之其本身在條文設計上也存在問題，使得最終的成文立法久拖不決。究其原因，主要由以下幾點:第一，我國社會保險立法起步較晚且發展速度有限，尚處起步階段就因動亂停滯，再次啟動時已時過多年。在此期間和隨后的日子里，雖無系統的、統一的《社會保險法》，但確實存在很多社會保險制度、政策、條例、指令等替代性措施在發揮著《社會保險法》應有的作用，所以在思想認識上使得人們對于頒行《社會保險法》的必要性和緊迫性缺乏清醒的認識，耽誤了《社會保險法》的出臺。第二，我國的社會保障體系(以社會保險為核心)一直處于不斷健全的過程，就免不了要學習和借鑒其他發達國家或國情相近的國家的實踐與經驗，這也使得我國在社會保險的功能和尺度的把握上左右為難。偏近高福利國家的社保水平必然脫離我國的現實經濟實力，高額的社保支出也必將拖垮我國的經濟發展;如果社保水平過低又很難起到社會保障的功能與目的，由于各國實踐和信息的媒體導入，我國民眾也不免會拿國內外的社保水平作比較。從表面上看來，我國的社保水平很難和高福利國家相比，似乎是影響了社會主義制度優越性的彰顯，這也使得我國在社保水平的界定與把握上有些左右為難。第三，我國長期以來根深蒂固的城鄉二元體制，使得我國人民在身份劃分(通俗地講就是城里人和鄉下人的分別)和福利待遇等方面是有很大的區別，這也直接造成我國社會保險覆蓋面缺乏廣度。隨著城鄉二元體制的松動，戶籍制度的靈活，城鄉界限的模糊，我國居民因為地理位置和所在工作單位性質的差別而享受不同等社保待遇的問題最終也將消失。但這一過程的完成是需要時間的。進而，在《社會保險法》上明文規定各行業領域城鄉人民同等社保待遇也是需要時間的，平等社保待遇的真正落實更需假以時日。第四，社保基金是社會保險乃至整個社會保障事業發展的動力之源和堅實保障，其良性運轉事關國計民生。但是在以往社保基金投資運營的過程中，由于缺乏有效的監管機制與監管制度，我國對于社保基金的日常運作和增值投資以及涉入其中的機構和人士的監管比較薄弱，發生了不少弊案。社保基金的監管必須法律先行，否則監管將淪為空談，但由于監管的復雜性和高難度，社保基金的監管法律談何容易。

2 我國社會保險立法難點的突破策略探討

2.1 破除對《社會保險法》必要性和急迫性的認識不足

從總體而言，社會保險制度在很大程度上就等同于社會保險法。德國社會保險的倡導人和推行者俾斯麥認為:“現代國家的逐步進化要求國家不但應該完成其維護現存權利的使命，同時也應該通過適當制度的建立，積極主動地改善其全體成員的福利。”［1］16他在首相任期內先后頒行了一系列社會保險法律制度，并最終形成德國社會保險法的制度框架。這一系列的立法最為主要的功績就是引進了強制性保險，而強制性保險也必須依靠法律來實施和保障，這同時說明社會保險與社會保險立法乃是須臾不可分離的。當時在德國占據主流地位的歷史法學派學者的理論和活動對促進德國通過立法建立社會保險制度起到了舉足輕重的作用①這個學派的主要代表人物古斯塔·斯勒、路德維希·布倫坦諾等關于國家具有管理經濟和社會生活的職能，即國家的職能不局限于安定國內秩序和發展軍事威力，還必須直接插手社會經濟生活的管理，并擔負起促進“文明和福利”的職責;經濟發展進程要同倫理道德聯系起來，勞工問題是最危險的社會問題，國家必須采取有效措施盡快解決的主張，促進了國家通過立法建立社會保險制度。參見黎建飛.社會保障法(第二版)［M］.中國人民大學出版社，2006.。社會保險的建立必須依賴法制的保障，這是發達國家的實踐經驗;現在國際上對社會保險制度所進行的改革和調整也都是通過立法方式來進行的。我國社會保險法的立法工作啟動較晚且困難重重，在此之前已經有若干政策、法令、辦法、條列等一系列規定在某種程度上頂替著社會保險法應有的地位和作用，而且它們在特定的歷史時期和地域內也發揮了積極有效的作用，但是隨著我國社會保險工作的進一步開展和升級，原有的那些凌亂規定早已經捉襟見肘，進行立法統合已是當務之急，刻不容緩。正是因為社會保險法缺位期間其他替代性規定、措施的補充作用，使得有些機構和人士認為社會保險法對于我國的社會保險事業乃是可有可無、頂多就是錦上添花的事情，殊不知，這種麻痹的思想正是阻礙我國社會保險事業實質發展的思想癥結，這種不當思想的破除是刻不容緩的，社會保險法的頒行是刻不容緩的，我國發展社會保險事業的權威法律依據的全面確立是刻不容緩的。

2.2 明確社會保險功能的準確法律定位

在這里，我們基于馬克思主義“經濟基礎決定上層建筑”②這是國人一直很熟悉的一個命題或曰論斷，相信至今仍有很多人仍然堅信并強調經濟基礎相對于上層建筑而言的壓倒性優勢。但是恩格斯自馬克思死后致朋友的信中曾經指出他和馬克思均未主張絕對的下位構造決定論。而是為上下位構造間大可有相互影響的關系，只是下位構造的影響力終具于根本的地位上。的思想而不得不指出的是:“一個國家的立法者在社會保障方面的余地與該國的經濟狀態是密切相關的”。“有人強調說，社會保障對那些既不太富有，也不太貧窮的國家特別適當。換言之，一個國家越富，社會保障就越無用;一個國家越窮，社會保障的作用就越大，但同時它也就越是不可能實現。”［1］60經濟合作發展組織(OECD)、各大國際統計機構、各國研究機構和學者們的調查研究數據顯示了一個不可忽視的現象:傳統社會保障強國的社保費用支出所占國內生產總值的比例大約都在20%到30%之間，更多的已經接近40%。這種現象使得這些國家的很多國民可以靠救濟金等形式的社會福利和保障就可以生活得很好，而且與那些工薪族的生活水平不相上下。這打擊了勤勞工作的人們的勞動積極性;而且隨著世界各國(主要是發達國家)的人口老齡化加劇，各國政府在社保費用方面的支出逐漸加大，這也使得這些國家在財政上日漸吃緊，有人也將這種勉強維續的局面稱之為“福利國家的危機(或末日)”。其實，這些國家的危機很大程度上源于對社會保障(以社會保險為核心)的目的與功能的理解和掌握上的偏差。我國學者指出:“基本生活需求是社會保障的水平線。當社會保障水平低于其社會成員的基本經濟生活需求時，就失去了‘保障'的意義;當社會保障水平過高地超過基本經濟生活需求時，就超越了社會保障制度自身的范圍。”［2］前述國家在社會保障方面的危機很大程度上就是社保水平過高所致。因此，縱觀全局，我國現階段的社會保障水平是比較適當的，既滿足了越來越多民眾的需要，也沒有給國家財政帶來過于繁重的負擔;當然，因為我國社保水平較前述高福利國家低了很多，也使得我國社保工作的成績被一些不理智的人士所詬病，這是失當的。

2.3 社會保險范圍盡快覆蓋全體勞動者

我國的社會保險立法始于20世紀50年代，有代表性的有1950年《救濟失業工人的辦法》和1951年《中華人民共和國勞動保險條例》，但直到80年代，社會保險的覆蓋面仍局限于城鎮地區，重點是國有企業的職工。從2007年《社會保險法(草案)》的具體內容來看，基本養老保險除對于城鎮職工是強制性保險外，農民和城鎮無業人員并不適用;職工基本醫療保險屬于強制性保險，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療卻不屬于強制性保險;工傷保險、失業保險、生育保險均只適用于職工，農民、城鎮無業人員、自由職業者都不在法律適用范圍之內。可以看出，雖然時過半個多世紀，我國的社會保險覆蓋范圍仍然很難有重大突破，只不過圍繞的核心不再局限于國有企業的職工，但是仍然是圍繞“職工”這一范疇來展開的。這種困境的主要原因還在于我國長期存在的城鄉二元體制所造成的社保統籌安排的困難。突破傳統的城鄉二元結構，實現社會保險的城鄉統籌安排，給予城市公民和農村公民平等的社會保險待遇無論從情理還是法理上來講都是應當應份的。社會保險法是公法的一種，國家在其中扮演者組織者和管理者的角色，政府有義務公平對待每一個合法公民，社會保險法的理念、宗旨和原則也要求對待所有社會成員一視同仁，不分身份平等對待。近幾年我國社會保險立法的難產有一個很重要的原因就是草案沒有做到社會保險法應有的“廣覆蓋性”，這就使得社會保險立法在法理和邏輯上處于尷尬被動的境地，也很難被眾多沒被覆蓋進來的群體所接受。還有一個重要原因就是我國的經濟實力決定我國財政上的吃緊以及在社保支出方面的負擔，巧婦難為無米之炊，徒法不足以自行，相信這也是我國政府和立法機關的苦衷之一。立法大事，事關普羅大眾，其不可能一帆風順，更不可能沒有險阻，我國社會保險立法只能逐步實現“廣覆蓋面”，但是要盡快完成這一進程。

2.4 完善社保基金日常運轉和投資運營的監督體系

歷史證明，社會保障資金在運作過程中往往會因為缺乏有效的管理而滋生弊案。世界上最早頒布的一部社會保障法律是英國伊麗莎白女王1601年頒行的《濟貧法》，可是正是由于缺乏監督和管理疏漏，政府所撥付的救濟款項大多被裝進了封建主和商人的腰包，而真正貧苦需要救濟的人反而沒有得到任何幫助，人們強列不滿這種救濟管理中的腐敗現象，同時政府在人民心目中的形象也受到的貶損和破壞，而且社會保障法的宗旨和意義均告落空。我國也發生過類似的弊案(以上海社保案為典型代表)。在我國，完善社保基金資金監管主要有三個方面要注意的問題:第一，涉及到的需要被監管的主體范圍很廣。隨著社保基金管理體制的變化，除社保經辦機構外，財政、稅務、銀行、郵政儲蓄等部門相繼介入社保基金日常管理，面對諸多部門和機構，基金監督工作環節增多，鏈條加長，使得社保基金監管部門在橫向對有關部門、縱向對地方政府時，監督和被監督的主體不明確，沒有處罰權，約束效力差，基金監管部門執法無力，嚴重影響基金監督管理工作的開展［3］。因此，有學者提出學習美國和香港的經驗，在我國也建立專門、獨立的社保基金監管機構，這種做法是必要的，從長遠來講也是必然的。第二，監管重點周期性轉移，資金監管要隨之調整。在上海社保案爆發之前，社保基金的挪用和侵占現象是比較突出的問題①在美國的公司立法中，公司的高級管理人員在履行了注意義務(已經竭盡其全部的專業知識以及經驗，且無重大或故意過失)的情況下因錯誤的商業判斷而導致公司利益受損時，其可以免予承擔投資失誤責任。商業判斷規則是法院能否介入以及在多大程度上能介入商業經營過程與決策的基本標準。這些規則可以為社保基金的增值投資行為、投資決策人員以及執行人員的投資行為的判斷和歸責提供標準。，此后隨著國家在這兩方面的大力監管，可以說目前這兩方面的問題相對已經不那么明顯了。現階段又滋生出來的新問題是騙保和冒領等問題，因此社保基金監管的側重點也要隨著現實狀況而有所轉移。第三，社保基金的投資監管也面臨著新的挑戰。在我國，只有全國社保基金有國債和銀行存款之外的投資權，而省一級的社保基金暫時還無此權限，但是隨著社保資金缺口的增大以及省級社保基金的實質貶值，各級社保基金投資權限的放開是遲早的事。屆時社保基金的投資監管將面臨著更多的挑戰，除了監管對象和監管內容的增多外，還將面臨如何判斷社保基金投資質量與投資管理者行為的評價問題。對此，不妨借鑒公司法上的商業判斷原則和忠實與注意義務①勞動與社會保障部2000年6月份公布的清查結果顯示:截至2006年6月30日，全國各地共擠占、挪用保險基金約56.75億元，其他違紀使用20.72億元;其中1998年4月以后新發生的擠占、挪用和違紀使用基金16.4億元。詳見《關于進一步做好擠占挪用和其他違紀基金回收工作的通知》［勞社發(2001)1號］。來對社保基金的投資質量和投資操作者的行為進行判斷。

［1］讓－雅克·迪貝盧，愛克扎維爾·普列多.社會保障法［M］.蔣將元，譯.北京:法律出版社，2002:16.

［2］ 黎建飛.社會保障法:第二版［M］.中國人民大學出版社，2006:2.

［3］胡繼曄.問題亟待解決——對社保基金監管立法的幾點思考.法制日報［N］.2009－01－07(03).

A discussion on the difficulty and breakthrough in insurance legislation

XIA Lei

(College of Insurance，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China)

The development of Chinese social security cause is restricted by the present messy and decentralized social insurance institutions.The delay of enactment of Social Insurance Law results from many institutional defaults and there are difficulties in legislative work.It is reasonable to integrate Chinese social insurance institutions and break ideological and systematical barricades，by which we could resolve the design of Chinese social insurance law and its operation system.

social insurance;legislative difficulty;breakthrough strategy

D922.182.3

A

1009－3907(2011)01－0071－03

2010－07－06

夏蕾(1980－)，女，吉林長春人，講師，博士，主要從事社會保障法研究。

責任編輯:沈宏梅