行政聽證制度研究

崔 偉

(安徽師范大學 政法學院，安徽 蕪湖 241000)

1996年3月17日八屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第一次在行政行為中正式設立聽證程序。該法第42條明確規定:行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承當行政機關組織聽證的費用。2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》也規定了設立行政許可的聽證義務和程序，這些都標志著行政聽證制度在我國逐步建立起來。但一項制度的建立必須有深厚的理論支撐，不可能是某些人或某個政權的憑空設想。其實行政聽證制度在國外早就存在，英國古老的自然公正原則和美國的正當法律程序孕育了該項制度，早已是國外法治國家普遍遵守的準則。而我國目前的聽證制度是向國外學習而引進的，在我國缺乏傳統理論的支撐，要使這樣一種制度適用于我國，就必須追根求源，尋找其中符合我國法治理論的依據。這也是法律移植當中所必須注意的問題，只有與本土法律資源相符合，法律移植才能推進法治的進程。

1 行政聽證制度的由來和法理依據

所謂聽證制度，是指行政機關在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人向行政機關表達意見，提交證據，行政機關聽取意見，接受證據并據此做出決定的法律制度。這一制度的源頭我們可以追溯到英國1215年的《自由大憲章》，其中第39條規定:凡自由民除經其貴族依法判決或遵照國內法律規定之外，不得加以扣留、監禁、沒收其財產，剝奪其法律保護權，或加以放逐、傷害、搜索或逮捕。這一規定受到了英國古老的自然公正法律思想的影響。在美國，美國人依據三權分立的思想構建了自己的國家機關，使它們各自相互制約，相互監督，達至均衡，但是司法監督只是一種事后監督，具有滯后性。在美國行政權的不斷膨脹，使他們感受到威脅，通過借鑒英國的法律傳統，美國人逐步建立了“正當法律程序”原則，將在英國實行的司法聽證制度經過改造、發展并將其運用到行政程序中，從而逐步形成了現在所謂的行政聽證制度。無論英國或美國，我們可以看出聽證制度的發展是建立在普通法基礎上的，因為在英美法系，程序公正的意義極為重大，而聽證的本意就是要告知和傾聽，是對立的意見得到表達，是一種決策程序的體現。人權意識的進步和法治的發展，要求政府對其采取的任何決定都必須被公眾所知曉，也即是建立透明政府。人民不再是一切決定的被動承受者，而是要對政府決策進行監督，成為真正的權力擁有者。這一切都是現代民主國家所標榜的“主權在民”的內在要求，因為國家的一切權力既然來自于人民，那么一切活動就要接受人民的監督。因此行政聽證制度得到多數國家的接受，各國也相繼制定了有關行政聽證方面的法律，同時也成為檢驗法治國家的一個標志。

2 行政聽證制度在我國的立法和實踐

我國是共產黨領導的人民民主專政的國家，憲法明確規定國家的一切權力屬于人民。隨著我國法治進程的不斷深入，人民權利意識的不斷覺醒，對政府決策的公開性和透明性的要求也不斷提升，因為政府是行政活動的主體，所以在西方盛行的行政聽證制度開始引起我國學者的重視，并不斷地被介紹到國內，成為當下行政法中一個熱門話題。但我國引進行政聽證制度是在改革開放以后，在1996年的《中華人民共和國行政處罰法》中首次以立法的形式制定了聽證制度。其后包括價格法、立法法、行政法規及規章制定程序條例等一系列法律法規相繼也都規定了聽證制度。但聽證制度并沒有像在立法中所規定的那樣，廣泛的應用在政府機關的各項決策中，實踐中最熱門的要算是價格聽證制度，我國的很多城市在對涉及公共利益的水電等價格決策中舉行聽證會，可往往都以鬧劇收場，遭到來自各方面的質疑，被戲稱為“漲價會”，因為聽證的結果都是漲價，那么聽證還有無必要，難道僅僅是糊弄一般民眾。可以說行政聽證制度從制度層面向實踐層面的轉化在我國還有相當長的一段時間，因為聽證制度對政府的要求最高，眾所周知，我國還是一個發展中的國家，法治的進程相當緩慢，我國大量的農民還沒有法制意識，再加上一些基層政府的粗暴執法，目前建立聽證制度困難重重。首先，聽證范圍有限。如前所述，聽證局限于一些價格方面，而且效果極差。其次，聽證制度的規定過于寬泛，缺乏可操作性。這主要是沒有建立有關聽證的細致性規定，導致實踐中聽證成為走秀，并沒有起到預期的效果，反而是聽證遭到排斥。再次，聽證所出席的民意代表遴選不規范。目前出現的一些聽證會，其出席的民意代表身份遭質疑，選舉的程序無人知曉，聽證的結果也是一面倒，民意代表到底是代表誰的利益引來非議。

黨的十六大政治報告中明確提出要廣泛建立聽證制度，因此，就我國目前的聽證局面是不可能符合這一要求的，要建立我國的法治政府，使政府的決策民主化和科學化，完善我國的聽證制度勢在必行。

3 完善我國行政聽證制度的建議

借鑒國外的立法經驗和檢討我國立法的不足，我們可從以下幾個方面完善我國的行政聽證制度。

首先，要通過公開的途徑遴選聽證會的民意代表。代表的廣泛性才能最大限度的表現民意，現代國家都標榜法治，而法治的實質就是人民成為國家的真正主人。一項行政決策的正確合理與否，民眾的反映是最直接的，因此要防止決策的失誤，獲得民眾的擁護，就必須在決策之前充分征求民意，而選出真正的民意代表又是最關鍵的。我們要建立一整套代表的選舉機制，科學合理的分配代表名額，公開代表的選舉過程，只有這樣選舉出來的代表才真正能體現決策依據民意的合理性，才不會招致質疑之聲。

其次，要擴大聽證決策的范圍。以往的聽證局限于決策之后，實行過程當中，不能真正起到監督和救濟作用。同時聽證也僅限于價格等方面，縮小了其應用范圍。行政行為具有主動性和及時性，一旦實行可能會造成無法彌補的損失，引起民眾的反感。因此行政決策做出之前就必須征求民意，這樣不僅是決策的科學合理，也獲得了民眾對決策的支持，從而達到決策所追求的預期社會效果。

再次，要公開聽證會的整個過程。除了涉及國家秘密和個人隱私之外，所有的聽證過程必須對公眾公開，避免幕后操作，消除未出席聽證會的民眾的疑慮。過去的聽證會總是閉門操作，決策的做出是否依據聽證會所達成的共識所作出，無人知曉。為了不使聽證會流于形式，政府在舉行聽證會時要對全社會開放，使民眾及時了解聽證的進程和結果。

最后，要建立獨立的聽證主持組織，使主持和決策分開，也避免聽證所得出的結果遭到抵制。現實出現的很多情形總是決策部門自己組織聽證，使聽證成為走秀，聽證的結果往往是決策者自己左右，不符合自己意愿的就不采納，違背了聽證的初衷。獨立的聽證主持組織，可以增加監督作用，使聽證在一個有序和不偏不倚的環境中進行，實現聽證的實際作用。

任何新生事物從出現到被別人接受總要經歷一個過程，我國改革開放才三十年，提出建立社會主義法治國家還不到二十年，外國的許多先進的法律制度在我國很難照搬照抄，必須考慮我國的實際，但是公開、公平、公正是全人類的共同信仰，這是任何國家都無法違背的，現在各國都追求法治和憲政，相信隨著我國法治的不斷進步，行政機關的任何決策和決定都會在全民的參與下進行，因此聽證制度會愈來愈受重視。

［1］ 王名揚.英國行政法［M］.北京:中國政法大學出版社，1987.

［2］ 楊海坤.中國行政法基礎理論［M］.北京:中國人事出版社，2000.

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［4］ 馬明生.現行行政聽證制度有立法缺陷［J］.法律和生活，2006(10):29－30.