鄉鎮財政與發展農村公共服務*

周紅輝

(湘鄉市月山鎮財政所，湖南湘鄉 411431;湖南大學工商管理學院，湖南長沙 410082)

鄉鎮財政與發展農村公共服務*

周紅輝

(湘鄉市月山鎮財政所，湖南湘鄉 411431;湖南大學工商管理學院，湖南長沙 410082)

鄉鎮財政是國家整個財政體系的末端，是鄉鎮政府履行職能的物質基礎，是關系民生和民眾幸福的重要因素。我國鄉鎮財政的運行環境已發生重大變化，城鄉公共服務均等化的新要求給鄉鎮財政提供了新的發揮作用的空間平臺。在此過程中，只有明了鄉鎮政府的職責、強化財政系統自身建設、堅持財政支出有保有棄，鄉鎮財政才能在發展農村公共服務過程中做出應有貢獻。

鄉鎮財政;農村;公共服務

鄉鎮財政是國家整個財政體系的末端，是鄉鎮政府履行職能的物質基礎，是基層政權建設和社會穩定的重要保障，是關系民生和民眾幸福的重要因素。近20年來，伴隨著經濟社會改革和發展，鄉鎮財政的運行環境發生了巨大變化。在新形勢下，鄉鎮財政如何適應新情況、完成新任務成為廣為關注的話題。同時，中央和地方各級政府在科學發展觀的指導下，更加重視民生，加大對民生的投入，強調“要不斷增強公共產品和公共服務供給能力”，“逐步實現基本公共服務均等化”［1］。無疑，城鄉基本公共服務均等化的重點和難點是農村，尤其是經濟欠發達地區。而分析探索鄉鎮財政如何更好地服務于農村公共服務就顯得尤為重要和迫切。

一 鄉鎮財政運行的新環境

我國現行財政體制是“一級政府，一級財政”。鄉鎮政府作為最基層的政權是20世紀80年代中期在人民公社體制廢除后恢復起來的，從那時起鄉鎮財政就是一級獨立的財政。此后，隨著我國社會主義市場經濟體制的確立、1994年《預算法》的出臺及分稅制改革的實施、2006年全面取消存在2600多年的農業稅，鄉鎮財政的運行環境發生了巨大變化。

第一，分稅制改革直接影響鄉鎮財政收入。我國的分稅制改革主要是劃分中央和省級政府之間的財政關系，省以下各級政府的財政大部分依然是“共享制”。“分稅制改革以后，地方政府占整個財政收入的比例由75%降到了40%左右”［2］。省市縣級政府財政減少，勢必影響到鄉鎮財政。有句順口溜大致能反映出各級政府的財政狀況:“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政穩穩當當，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政精精光光”［3］。中央和地方之間的財權分配做如是調整，事權(即責任)則并沒有相應調整，出現財權與事權錯置的局面，同時工作考核和干部評價體系改革并沒有配套跟上，使得基層政府深感財政支出捉襟見肘。這種局面長時間存在肯定不利于社會和諧和民眾幸福指數提高，“中央財政的富饒和地方財政尤其是縣鄉財政的貧瘠，正在將社會穩定和經濟發展繃緊到難以承受的地步”［4］。

第二，全面取消農業稅從總體上使鄉鎮財政陷入困境。理論上講，憲政國家的政府是根據財政收入多少來決定供養多少公職人員、為民眾做多少事情。但在我國情況不同，官本位思想濃厚，政府主導社會運轉，機構改革深陷惡性循環，財政支出規模較大。農業稅取消前，鄉鎮政府通過鄉統籌等各種稅收附加來讓農民承擔絕大部分費用。但農業稅取消后，鄉鎮財政失去了主要的收入來源，特別是工商經濟落后的農業地區。鄉鎮政府的運轉在大多數地區是依靠上級財政的轉移支付。目前，鄉鎮所獲得的轉移支付性收入主要來自中央財政，但“越是經濟落后的省份越傾向于截留中央對縣的轉移支付，而越是經濟發達的省份則越傾向于加大對縣的轉移支付力度”［5］，經過層層過濾，能到鄉鎮的已大打折扣。更何況，現在轉移支付中財力性轉移所占比例不高，專項轉移支付比例大，各地為得到專項資金還必須支付一定數目的費用;而且，許多轉移支付項目需要配套才有資格申領，無疑，財政困難的地方自然就沒機會了?？梢?，轉移支付難以從根本上解決鄉鎮財政困難的難題。

第三，政府不斷推出的涉農惠民工程使鄉鎮財政壓力大增。近幾年，我國財政支出更多地傾向于民生領域和公益事業，比如實施糧食直補、農機購置補貼、良種補貼、家電汽車摩托車下鄉補貼等。這些政策涉及到相關資料的收集核對、票據審核和款額發放，工作量大。但因鄉鎮財政困難和政府機構改革，鄉鎮財政所的人員配備、硬件設備與新的工作要求之間有較大差距。同時，財政工作者需要不斷學習、及時更新知識，工作壓力大，但由于編制不足、待遇偏低，導致急需的人進不來，優秀的人留不住。

第四，“鄉財縣管”體制下鄉鎮財政的角色模糊?！班l財縣管”已成為全國大多數地區改革鄉鎮財政的思路，它是指在鄉鎮財政主體地位不變的情況下，縣級財政部門在預算編制、賬戶統設、集中收付、支出統撥和非稅統管等方面，對鄉鎮財政進行管理和監督，幫助鄉鎮財政提高管理水平，其內容概括言之就是“鄉財縣管鄉用”。這一改革，無疑對鄉鎮財政的規范化、提高所用資金的監管水平有所幫助，但帶來的問題也不少，如鄉鎮組織財政收入的工作積極性下滑，一定程度上加大了鄉鎮財政的運行成本，對會計信息真實性的監管難度加大，鄉鎮經費支出存在“越位”和“缺位”的情況，相應的法律法規需要修改等［6］?！班l財縣管”只解決了鄉鎮財政的部分問題，同時還讓財政工作者產生誤解，以為自己的重擔卸下了，自己不再被上級主管部門信任了，或者說自己的角色不重要了，等等。因此，鄉鎮財政必須及時準確地調整好自己的角色定位，以便為新農村建設和公共服務提供更多更好的服務。

二 城鄉公共服務均等化的重點在農村

我國改革開放所取得的經濟成就有目共睹，2010年國民生產總值已超過日本位居世界第二。但過去幾十年的發展過于強調經濟指標，奉行“效率優先，兼顧公平”原則，導致“GDP主義”盛行，環境保護、社會公平沒有受到應有的重視。一方面，我國國際地位不斷提升，一方面，國內社會問題嚴重，公平公正的基本價值時常被忽略，特殊利益集團漸成，民眾抱怨聲四起，改革攻堅戰的成效有限。美國一知名學者在他的專著《脆弱的超級大國》中說，“中國在世界上是一個超級大國，但是卻具有全世界最脆弱的內部結構，隨時會出事”［7］。因此，在當前矛盾多發的轉型期，我國的社會治理必須創新，找到一條中國特色的社會管理新路。不過，無論社會管理模式具體何為，都必須體現社會利益在不同區域、層級、群體、個人間的合理分配和動態調整。

社會不公平最集中表現為城鄉之間差距過大，二元格局的持續存在嚴重威脅到社會穩定和可持續發展，也不利于執政黨合法有效執政。在我國經濟實力大幅提升、國際形勢深刻變動、社會面貌巨大變化的新情況下，黨中央國務院提出要貫徹落實科學發展觀，加快經濟發展方式轉變，實現構建社會主義和諧社會的目標。而我國農村發展水平直接反映出我國真正的發展程度，城鄉關系處理如何直接關系到公平正義價值的實現程度。所以，在經濟社會條件達到工業反哺農業、城市反哺鄉村的階段，政府出臺的諸多保障改善民生政策的重點便放在了農村，比如2011年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》，明確規定“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”，“力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面”。

當然，我們要清醒地看到，黨中央國務院提出的實施民生工程、推行公共財政、加快公共服務均等化進程、讓改革開放成果由全體人民共享的設想都非常美好、深得人心，但我國依然并將長期處于社會主義初期階段，發展中國家的屬性還沒有改變，疆域遼闊、人口眾多、資源匱乏、國情世情多變的局面持久存在，使得美好愿景和重大戰略部署的變現與落實不太容易。能否和在多大程度上真正達至全面建設高水平小康社會的目標，關鍵還是看農村。可當前農村的現狀卻是情況差異大、民眾需求多、人均占有資源少。據統計，我國農村農民購買消費品總額占全國社會消費品總額由1978年的67.6%下降到2003 年的35.1%［8］，80%的公共衛生資源投放在城市，義務教育人口的60%在農村，卻只有不到25%的資源用在農村［8］。我國城鎮高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是鄉村的3倍多、13.3倍、43.8倍、68.1倍［8］。所以，農村對公共服務的需求更為迫切，實現公共服務均等化重點在農村。向農村提供低水平、廣覆蓋、便利化、均等化的公共服務所產生的效果會非常明顯?！奥摵蠂鴮χ抢M行的研究成果表明，在減少貧困的因素中，40%來源于社會政策?！保?］總之，向農村提供包括水電路網、醫療衛生等在內的公共服務既是公民應享有的權利，也是提升農村居民素質、推進農村經濟社會全面發展、縮小城鄉差距、促進城鄉一體化協調發展的重要途徑和有效方式。我國農村的大發展也是我國科學發展的根基，具有全局性意義，正如馬克思在《哲學的貧困》一文中所言:“城鄉關系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變?！保?］

三 鄉鎮財政在農村公共服務提供中的重要作用

鄉鎮財政困難可以說是全國性的普遍現象，但這并不意味著鄉鎮財政就注定碌碌無為，在社會主義新農村建設中缺位。在農村稅費改革后，鄉鎮財政的角色已明顯發生變化。在現有財政體系下，鄉鎮財政不太可能承擔起公共服務的出資者角色，但可以其他方式發揮自身作用。在當前農村公共服務的發展中，鄉鎮財政的作用主要體現為:

第一，發揮財政支出的政策導向作用。在推進城鄉公共服務均等化過程中，中央和省市財政每年投入大量專項資金用于建設農村公共設施和購買生活服務。這些財政支出可以改善農村生產生活條件，同時也會向社會釋放出多種信號，如政府日漸重視農村、重視民生、重視環保等。政府通過公共財政投向的側重點轉換使社會資本流向宏觀調控所期待的領域，從而達到優化產業結構、轉變經濟發展方式和城鄉一體化發展的目的。鄉鎮財政可以通過輔助做好專項涉農惠民資金利用，共同實現財政支出的政策導向功效。

第二，發揮財政監督的效率優化作用。農村公共品提供的質量和數量，除了與政府資金投入的多少有關外，也要重視制度機制改革，保證涉農資金專款專用、提高使用效率。有人曾發出這樣帶普遍性的疑問:“為什么國家財政支農資金不斷增長，而農村的公共品供給依然不足，農民的抱怨聲仍然充斥在村莊的輿論空間中呢?”［9］在解開這個困惑的過程中，鄉鎮財政的資金監管專長有很大的作用空間。農村稅費改革后，鄉鎮財政所職能應由過去以征稅為主轉為以財政綜合管理和監督為主。在涉農支農專項資金的使用中，鄉鎮財政所可以在事前的資料收集和項目論證、事中的項目資金流向跟蹤和審計、事后的項目資金效能監測和評估當中發揮作用。這樣以來，就可讓寶貴的涉農惠農資金使用效益最大化，有利于提升政府在民眾中的形象和公信力;同時，資金使用的合法有效監管還可降低基層官員貪腐的可能性，對相關官員也是一種保護。

第三，發揮財務公開的民主助推作用。我國的經濟體制改革已取得巨大成績，但政治體制改革嚴重滯后，與經濟社會發展明顯脫節。如何積極穩妥地推進中國特色社會主義民主進程已成為考驗全國人民政治智慧的大事。中國地域遼闊、國情特殊，任何一項改革都不能動輒在全國鋪開，只能從局部開始試驗，積累經驗，逐步推開，走漸進式改革的道路。先從鄉鎮財政預算公開入手來推動基層民主不失為一種可行的改革思路，也就是通過預算公開，讓老百姓知曉并參與預算制定的全過程。為什么這樣能體現民主、能在實踐中培養人民的民主素質呢?最根本的原因就是老百姓知道自己納稅形成的財政收入到底是如何花出去的，在參與預算的過程中真真切切地感受到自己是國家的主人。浙江省溫嶺市和四川白廟鄉所進行的基層財政改革不單單是技術性的預算改革，實際上是政治性的預算改革。無疑，讓老百姓明白如何花錢來提供各種公共服務，他們心底會更亮堂、踏實和開心。如果更多的地方政府能結合實際探索如何公開透明地用好納稅人的錢，那對我國的政治民主化進程是一個有力推動。其實，現代民主的核心就是老百姓能真正當家作主，民眾對政府的監督關鍵就是看好稅錢和用人。所以，以各地鄉鎮財政預算公開為突破口，扎實穩步推進基層民主，是對中國特色社會主義民主進程積極有效的推動。

四 鄉鎮財政支持農村公共服務的著力點

財政是實現政府職能的重要前提，財政也是技術性非常強的專業領域，在當前鄉鎮財政困難的情況下，支出要有保有棄，有所為有所不為。當前鄉鎮財政支持農村公共服務的關鍵點就在于:

第一，明了鄉鎮政府的基本職能。政府作為民眾出讓部分權利組織起來的靠納稅支撐運轉的社會設施，向民眾提供必需的公共品理所當然;相應地，納稅人獲得必要的公共服務是其應有的權利，公共服務的內容應取決于納稅人的需求。所以，在以市場為主配置資源、公民社會逐步發育的新環境中，政府的定位必須恰當，不能延續過往的國家社會模式，也不能單純地將社會治理職責推向市場，應該確定好政府與社會的邊際，管好該管的，不該管的領域寸步不入。公共服務水平與人民幸福指數關系密切，政府要提供優質的公共服務，就必須建設服務型政府?！敖ㄔO服務型政府不是一句空洞的口號，而必須有公共財政和制度機制的保證。政府應當隨著經濟發展和財政收入的增加不斷加大對公共交通、基礎教育、環境保護、社會治安、健康醫療、養老失業、扶貧濟困的預算投入，努力擴大公共服務的范圍，改善政府服務的質量。公共服務的質量在很大程度上決定著人民的生活質量”［10］。鄉鎮財政的直接功能是為鄉鎮政府履行職能提供服務。鄉鎮政府的定位和職能是鄉鎮財政定位和職能的前提，鄉鎮財政的定位和職能又是鄉鎮政府定位和職能的具體體現。在科學發展觀不斷深入人心、信息化程度不斷提高、“擴權強縣”的行政層級改革不斷推進、社會組織不斷發展的情況下，鄉鎮政府發展經濟的職能理應弱化，重點應放在改善民生、保護環境、維持秩序等方面。

第二，強化鄉鎮財政系統的自身建設。鄉鎮財政人員的素質和規章制度的建立完善直接關系到其所肩負使命的完成程度和質量。鄉鎮財政系統戰斗力要得到真正提升，一要提高對財政工作重要性的認識。只有在思想上充分意識到財政工作在鄉鎮政府正常運轉、社會主義新農村建設中不可替代的作用，鄉鎮財政人員才能自覺地奉獻熱情和才華;只有鄉鎮黨委政府領導重視、尊重財政人員的勞動，從體制上為他們發揮自身作用提供應有的舞臺，才能避免他們有“英雄無用武之地”的感慨。二要財政人員不斷加強自身學習。我國城鄉經濟社會發展很快，新情況新問題不斷，財稅方面的法律法規時常更新，這就要求財政人員經常學習、善于學習。三要加強鄉鎮財政所的制度建設。制度的建立健全可以增強民眾對財政工作的未來預期，可以減少對財政運轉的人為干擾，保證財政工作的穩定發展。所以，制度建設實際上就是給鄉鎮財政營造一個良好的發展氛圍和作用平臺，是鄉鎮財政科學發展的必要設施。

第三，突出財政開支的重點領域。對鄉鎮財政的支出順序，財政部在2005年11月17日發出的《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》中指出:“要按照統籌城鄉協調發展和完善公共財政體制的要求，遵循‘一要吃飯，二要建設’的原則，合理確定縣鄉財政支出順序?？h鄉財政資金首先用于保證機關事業單位人員工資發放、基層政權運轉和社會保障對象補助支出需要;其次是安排農業、教育、科技、衛生等事關經濟社會發展的支出;第三是根據財力辦些改善人民生產生活條件的事實。”當前，鄉鎮財政的支出重點應該放在農村基礎設施、農村公共事業、農民素質建設等方面，重點改善農村整體面貌以及公共衛生、農村醫療和社會保障等。

［1］中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2006.

［2］李煒光.將財稅作為中國改革切入口［N］.新京報，2010－10－13.

［3］［4］王健君.走在“鋼絲”上的地方財政［J］.瞭望新聞周刊，2009，(46).

［5］王廣慶，王有強.縣級財政轉移支付變遷［J］.經濟學家，2010，(12).

［6］張瀟瀾，趙永行.“鄉財縣管”改革的利弊分析［J］.現代農業，2010，(2).

［7］李凡.中國民主發展的新路:地方政府公共預算改革［EB/OL］.中國選舉與治理網，2009－09－13.

［8］中共湖南省委講師團.樹立和落實科學發展觀縱橫談［M］.長沙:湖南人民出版社，2007.

［9］趙曉峰.財政支農劃撥方式亟待新變革［EB/OL］.草根網，2010－08－19.

［10］俞可平.善治:通往幸福之路［N］.21世紀經濟報道，2011－01－02.

F812.8

A

1008－4681(2011)04－0050－03

2011－05－10

周紅輝(1976－)，女，湖南湘潭人，湘鄉市月山鎮財政所干部，湖南大學工商管理學院碩士生。研究方向:鄉鎮財政與公司治理。

(責任編校:簡子)