論內蒙古草原畜牧業自然災害保險體系的構建

布仁吉日嘎拉，胡紅霞

(1．內蒙古大學 蒙古學學院，內蒙古 呼和浩特 010021;2．中國郵政儲蓄銀行呼和浩特市分行，內蒙古 呼和浩特 010021)

論內蒙古草原畜牧業自然災害保險體系的構建

布仁吉日嘎拉1，胡紅霞2

(1．內蒙古大學 蒙古學學院，內蒙古 呼和浩特 010021;2．中國郵政儲蓄銀行呼和浩特市分行，內蒙古 呼和浩特 010021)

自然災害是內蒙古草原畜牧業長期面臨的重要風險因素。從內蒙古草原畜牧業可持續發展的意義看，其自然災害保險體系的構建在全國生態安全、邊疆穩定和弘揚民族傳統文化等方面具有特殊的功能。因其準公共物品屬性，各級政府應借鑒國內外有益經驗因地制宜地構建這一保險體系。

內蒙古;草原畜牧業;自然災害保險體系

內蒙古草原畜牧業自然災害保險，主要是指由國家相關部門和內蒙古地方政府組織經辦的草原畜牧業自然災害保險，保險人向投保人收取一定比例的保險費，建立專門用途的政策性保險基金，并對投保人負有法律或合同規定范圍內的賠償和給付責任的一種經濟保障制度。

一、內蒙古草原畜牧業可持續發展及其自然風險的可保性

(一)內蒙古草原畜牧業可持續發展的特殊意義

內蒙古草原畜牧業作為我國廣義農業的重要組成部分，其可持續發展不僅具有廣義農業的一般性經濟、生態、社會和文化等多方面的功能外，還對全國生態安全、邊境穩定和傳承民族文化具有特殊的意義。

1．保證全國生態安全

草原，是以本土原生植被為主，作為天然生態系統管理，主要用來放牧或具有潛在放牧能力的土地。草原是生態多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性的寶庫，也是草原畜牧業的生產基地和國家重要的生態資源。內蒙古草原遼闊，大部分在33個牧區旗縣內(總計6321．33萬公頃)，少部分在21個半農半牧旗縣里分布，其他農區旗縣里僅有零星小片草原分布。內蒙古草原生態系統服務價值在全國名列前茅，是我國重要的生態安全線，草原生態問題會危及到國家安全。

在草原相對寬闊的地域上進行食草家畜的生產活動，常被稱為草原畜牧業。①草原畜牧業的直接環境收益包括:順應自然規律中利用自然的草原畜牧業的顯著特點使草原避免污染;促進草原生態系統的能量和物質循環，通過游牧平衡和增加草場生物量，牲畜尿糞等分泌物使天然草場保持土壤肥沃平衡;通過畜群分散放養和草場移動，提高生態系統的彈性，推動人與自然可持續發展等。草原畜牧業從根本上說是對環境不確定性的一種適應，這是世界上大多數草原的一個共同特點。從漫長的內蒙古草原畜牧業經濟變遷史看，發展草原畜牧業的環境效應是其邊境生態安全的根本基礎。

2．維護祖國邊疆穩定

內蒙古全區12個盟市中除了呼和浩特、烏海兩市之外都有牧業旗分布。2001年內蒙古牧區鄉村人口186．16萬人，牧區勞動力總計88．16萬人，其中牧業勞動力36．33萬人。內蒙古草原畜牧業的穩定發展是廣大草原牧區人們安居樂業的經濟和社會基礎。由于草原畜牧業所具有的地域性分布特點，畜牧業經濟基礎地位是否牢固，關系到牧民的切身利益、社會的安定和整個北方邊境地區國民經濟的平衡發展。草原畜牧業經營條件的改善、牧民生活安定、牧區人們物質和精神生活的充裕是我們整個社會進步和發展的表象，更是國家政治安全的基本保障。

3．傳承游牧文明先進文化

傳統草原畜牧業是相對于現代草原畜牧業而言的，迄今為止并沒有形成一個統一的概念。一般看來，游牧草原畜牧業被認為是傳統草原畜牧業，定居草原畜牧業被認為是現代草原畜牧業，不管游牧草原畜牧業還是定居草原畜牧業，它們都是草原畜牧業的不同形式而已。現在，內蒙古的多數牧區已經由游牧畜牧業轉為定居草原畜牧業，從草原生態惡化，牧民日益失去生產、生活條件而成為窮人或生態難民的事實看，對蒙古高原的自然地理環境而言，定居草原畜牧業并不比游牧草原畜牧業先進和合理。

草原畜牧業是蒙古高原游牧文明的文化精髓，是人類共同的寶貴財富。它不僅僅是滿足人們物質上的需求，而更重要的是給人一種精神和文化上的平衡和滿足。牧民的生活習俗、信仰、審美觀和思維模式等無一不與草原畜牧業生活方式擁有直接或間接的關系。草原畜牧業是傳承草原文化的基本載體，它具有環境和人文的教育功能以及維護原有草原生活形態、保留草原文化多樣性遺產、傳承傳統歷史文化的多種功能。

(二)內蒙古草原畜牧業自然災害趨勢及風險可保性

1．自然災害趨勢

自然災害風險是對內蒙古草原畜牧業經濟的生產過程中帶來損失的最直接和主要的不確定因素。自然風險是自然因素所為。畜牧業生產是牲畜生活習性、適應能力與社會經濟環境的統一，草原畜牧業生產又以第一性草地植物性生產為基礎，它通過五畜自身的生長發育，將飼草飼料轉化為人們需要的畜產品。所以，自然因素既影響飼草飼料的數量和質量，進而又影響家畜的生長發育。內蒙古草原氣候的特殊變化和草原畜牧業經濟對自然環境的高度依賴性，自然風險的歸納和分類成為構建內蒙古草原畜牧業保險的首要任務。

草原畜牧業生產具有連續性，在不同的草原季節可能會遇到不同的自然災害。內蒙古草原氣候具有南北熱量相差懸殊，東西干濕差異大，水熱分布不平衡及降水量年內、年際變化大等特點，草原生態系統非常脆弱。近年來，由于草原利用不合理，使草地脆弱性增強，承災能力減弱。由于畜牧氣象災害的影響，加之飼養管理不善，內蒙古牧區年均家畜死亡率在5%以上，高者可達24%左右，冬春兩季因風寒、饑餓導致家畜掉膘損失約為死亡損失的3～4倍，十分不利于牧區畜牧業經濟的持續穩定發展。內蒙古草原畜牧業生產中常見的氣象災害有旱災、白災、黑災、暴風雪、冷雨濕雪、洪澇災害等，其中旱災是最主要的氣象災害。其影響范圍廣、時間長、危害大，可細分為春旱、夏旱、春夏連旱。其次是冬春季黑白災、暴風雪、冷雨濕雪等分別出現在牧業生產的不同時段，制約著草原畜牧業，造成牧業經濟的巨大損失。各種災害所造成的危害最終以牲畜不同程度的死亡表現出來，每年隨著災害程度的不同，牲畜死亡率發生很大的變化。可以說，在牧業生產的各個環節中，環環有災，處處有險。據相關資料，隨著經濟的發展，自然災害所造成的損失越來越大。

2．自然風險的可保性

保險所承擔的風險簡稱為可保風險。內蒙古草原畜牧業自然災害風險的特征，符合保險可保風險的各項原則:(1)可計量性。草原畜牧業自然風險所致的損失是可以用貨幣來計量的，這在歷年的災害損失經濟數據中可以得到證明。(2)偶然性。保險人承保的風險必須是有發生可能的，同時必須是偶然的和不可預知的。自然災害是不可避免的風險，它在草原畜牧業連續性的經營和管理過程中，必然是一個偶然的且不可預知的風險因素。(3)意外性。意外風險，主觀上不是被保險人故意行為所致的;客觀上它也不是必然發生的，而是隨機的風險事件，內蒙古草原畜牧業自然災害風險的客觀情況也符合這一條件。(4)普遍性。保險必須是大量的標的均有遭受損失的可能性。這是由于保險以大數定律作為保險人建立穩定的保險基金的數理基礎，只有一個標的或少量標的所具有的風險，是不具備這種基礎的。自然災害風險是整個內蒙古草原牧區普遍面臨的經濟損失可能性因素，因此，草原牧區的整個“五畜”畜群應該是草原畜牧業自然災害保險的標的物。(5)損失性。自然災害具有使內蒙古草原畜牧業發生重大經濟損失的可能性，因此，其具有保險的必要。

二、內蒙古草原畜牧業自然災害保險的功能及屬性

(一)功能

內蒙古草原畜牧業自然災害保險是依靠多數成員的分攤而集中起來的保險基金，用來補償被保險人成員因災害事故所造成的經濟損失和因死亡或喪失五畜所帶來的經濟困難的一種方法。這就決定了內蒙古草原畜牧業自然災害保險在產生那一天起，就具備兩個固有的基本職能:分攤職能和補償職能。首先，分攤職能是把參加保險的少數成員因自然災害或其他意外事故造成的損失，分攤給多數成員來承擔。保險的主要功能就是分散風險，分攤損失，起到“千家萬戶保一家”的互助共濟的作用。其次，補償職能就是把參加保險的全體成員建立起來的保險基金用于少數成員因遭遇自然災害或其他風險所受損失的經濟補償。分攤損失本身不是目的，目的是為了補償損失，通過補償損失來抵抗災害，保障經濟活動的順利進行以及給予受難者以經濟幫助。其作用可以概括為五個方面:1．保障牧區社會再生產的順利進行;2．保障牧民享有的經濟利益;3．促進人們對草原畜牧業風險管理和防災防損意識的提高;4．推動現代科學技術向現實生產力轉化;5．保障牧區地方財政收入的正常與穩定。當然，從內蒙古草原畜牧業可持續發展的特殊作用看，構建內蒙古草原畜牧業自然災害保險也必然具有保護國家生態安全、維護祖國邊疆穩定和弘揚與傳承民族文化的獨特功能。

(二)屬性

草原畜牧業自然災害保險存在一定的高風險率、高費用率、高賠付率的特征，逐利性的商業性保險公司對草原畜牧業保險的規避就會營運而生。所以，對內蒙古草原畜牧業保險采取商業性經營模式會導致市場失靈。而從農業和農業保險的一般性質看，草原畜牧業自身的特點使其草原畜牧業自然災害保險具有準公共產品的經濟屬性，即其有農業保險的缺乏競爭性、非排他性和外部性等特征。

草原的生態功能和邊境穩定是惠及全民的，其草原生態保護的經濟和社會利益是不限于草原區域，而是全國性的。如前所述，草原畜牧業是草原生態環境可持續發展中最具適應性的農業經濟生產方式，其對草原生態環境的平衡、修復和保護具有自然、相輔相成的作用。因此，從草原作為北方生態屏障的全國性公共物品屬性和草原畜牧業可持續發展對草原生態安全、邊境社會安定的作用看，內蒙古草原畜牧業自然災害保險具有準公共物品的經濟屬性。

三、內蒙古草原畜牧業自然災害保險體系的建構與政府角色

(一)國際借鑒與國內啟示:保險體系的建構

1．國際借鑒

隨著現代保險技術的發展，國際上已出現一些發展畜牧業保險的不同經營模式。比如，蒙古國、肯尼亞、加拿大等國家的草原畜牧業或畜牧業保險模式值得我們借鑒和學習。

(1)死亡率指數為基礎的蒙古國畜牧業保險

蒙古是一個以草原畜牧業經濟為國民經濟基礎的國家，GDP中農業貢獻率近1/3，而畜牧業占農業的80%以上。居民收入和財富的近一半來自畜牧業，畜牧業是國民重要的飲食和營養保障基礎。然而，嚴酷的氣候因素使蒙古草原畜牧業經濟經常受到沖擊。在2000～2002年，1100萬頭牲畜在惡劣的冬季暴風雪中死亡。雖然牧民通過游牧方式可以規避風險，以各種經驗組合方法減緩損失，但連最有經驗的牧民也在大雪災中措手不及。畜牧業受災沖擊及其導致的牧區貧困人口問題已成為蒙古國經濟發展中的重要障礙。目前，蒙古政府當局為解決這一問題采取了以死亡率指數為基礎的畜牧業保險計劃。該計劃以蘇木(行政單位名稱，相當于我國的旗縣)為風險單位，根據畜種基數和牲畜死亡率情況進行保險。

以牲畜死亡率指數為基礎的蒙古國畜牧業保險方案，是世界銀行在一個國家范圍內實行的一種特殊的農業風險管理模式，其核心在于取得有效數據建立家畜死亡率指數。參照連續33年的蒙古國所有地區的四種主要(牛/牦牛、馬、羊和山羊)成齡家畜因自然災害死亡的數據，建立了牲畜死亡率指數。該死亡率指數為確定具體的死亡率和賠償金額提供判斷依據。牲畜的高死亡率反映了夏季干旱、多風和冬天的嚴寒、多雪。因此，該保險指數與災害氣候和家畜死亡率歷史數據密切相關。保險支付與個體牧民的家畜損失并無直接關系，而是與一個地方(蘇木)的家畜死亡率直接相關。這種方法的選擇，是為了避免道德風險和逆向選擇風險，以此達到降低成本的目的。

從2005年起，在蒙古計劃操作了以死亡率指數為基礎的畜牧業保險，并于2006年夏天在蒙古的巴彥洪戈爾、烏布蘇、肯特等三個省里以三年的計劃開始試行。該保險設計由牧民、保險公司和政府分擔風險，即將自我保險、商業性保險和社會保險聯結在一起，在不影響繼續經營的前提下，由牧民承擔小部分損失(自我保險)，而大部分損失則轉移到私營保險行業(以基礎保險產品為途徑的市場保險)。牧民按市場保險費率購買基本保險，當某一地方的家畜死亡率超出既定的界限時，該地方的牧民個人將得到相應的損失補償金。

具體而言，保險產品分三個層次:牲畜死亡率在7%以內，屬正常情況，由牧民自己承擔;7%＜死亡率≤25%或30%時屬于公司保險(基礎保險產品，BIP)，牧民保險費率是1．40%;死亡率＞30%時則屬于政府保險(災害相應產品)，若損失程度超出政府承擔的能力，則由世界銀行承擔保費。例如:如果一個牧民有36只綿羊，一只綿羊的價值是28320Tg (圖格里克，即蒙古貨幣名稱)，則36只綿羊的總價值=28320Tg×36≈100萬Tg。BIP計劃的死亡率在7%至30%間，其牧民保險費率為1．40%，則牧民將支付1000000Tg×1．40%=14000Tg;一個蘇木地區在一年里，因暴風雪而導致的綿羊死亡率等于35%時，BIP支付率等于30%－7%=23%;因此，BIP支付23%×1000000Tg=230000Tg;政府或世界銀行支付率等于 35% －30% =5%，相當于 5% × 1000000Tg=50000Tg。

(2)肯尼亞北部的畜牧業抗旱保險

多年來，肯尼亞北部旱災導致大量的牛死亡，牧民遭受嚴重的損失。上世紀有28年是干旱年份，僅在90年代就連續發生了4次干旱年份。馬薩比特地區的牧民擁有的牛、駱駝、山羊和綿羊共達2000多頭，價值約達67000美元。因降雨量少，草場干旱，使越來越多的草原牲畜饑餓致死，災情一直無法得到控制。旱災給該地區造成重大經濟損失，使眾多家庭變成了貧困戶。

針對牧區旱災情況，目前已推出了一個牲畜保險項目計劃。該計劃根據衛星圖像獲取的放牧資料，確定支付保險金的時間，并由國際家畜研究所(ILRI)當作世界性案例，正在于干旱的馬薩比特地區率先啟動。

為了構建這一保險模式，肯尼亞官方與美國的幾所大學展開了合作。利用ILRI研究人員在馬薩比特收集的1981年以來的正常化差別植被指數中的植物生長的衛星圖像，美國宇航局和美國國家海洋和大氣管理局對全球數據庫進行了更新。他們結合這些數據資料，能夠準確地預測出2000年以來干旱導致的馬薩比特地區畜牧死亡情況。

本項計劃由當地公司持股的銀行和UAP保險管理，大約1000牧戶期望每年將為家畜支付其家畜價值的3．25%至5．50%的保費。對牛的起始支付保費金額是3．25英鎊，山羊或綿羊支付33便士(1英鎊=100便士)，賠款將取決于預測的死亡率水平。

基于衛星圖像，每年有兩種干旱的可能。一種是為期9個月的長期干旱;另一種是為期2個月的短期干旱。據ILRI最近透露，在干旱時期以購買飼料或使用藥物的手段，也可以幫助牧民使一部分牲畜能夠幸存下來。并稱，如果以上計劃能夠成功，將把此項目推廣到東部非洲的其他地區。

(3)加拿大畜牧業保險

加拿大是一個畜牧業保險較為發達的國家。加拿大的畜牧業保險已步入了可承保因農產品供求關系和市場價格變化及匯率變化等導致的農業經營風險，保障農民遠期收入的系統畜牧業保險運作階段。加拿大畜牧業保險的覆蓋面較廣，保險產品和服務也呈現出多樣化和差異化特點。在加拿大有大型奶場70多個，是加拿大畜牧業保險主要的承保對象。保險公司為牲畜自身、奶業生產、奶場建筑物、奶場機器設備以及奶場主的收入損失各方面都設計了不同的保險種類。加拿大的保險公司對牲畜的死亡提供了全面的保障。對于奶牛和肉牛，其所有的風險死亡、被偷盜、牲畜的死亡率和自動孳生以及奶牛的跨國運輸和檢疫期的再測試都可以投保。牛的胚胎轉移、冰凍的胚胎和精液的轉移，包括公牛的不育也在可保范圍內。

2．國內啟示

國內學者關于農業保險屬性及外部性的爭論，最終引出了農業保險應屬于政策性保險的結論。目前，國內農業整體現代化程度滯后，農民平均收入較低，農業保險普及水平較落后。實踐證明，在國家統籌支持農業保險發展的前提下，各地區因地制宜地發展多層次、多種類型的農業保險制度，這是一種既符合我國實際情況，又符合國際慣例的行之有效的發展路徑。

3．內蒙古草原畜牧業自然災害保險體系的建構

參考國內外農業保險發展模式的現有理論研究成果及實踐經驗，并結合內蒙古草原畜牧業經濟發展和市場發育的特殊性，筆者認為，有必要建立有重點、多層次的內蒙古草原畜牧業自然災害保險供給體系，具有理論和現實依據。基礎性草原畜牧業自然災害保險應該采取政府性保險體系模式，應由政府補貼為主，牧民交納少量保費為輔，成立災害補償基金，可采用強制性參加原則。考慮到大型風險即巨災風險因素，這種保險公司方必須參與再保險，并對保險基金進行市場化操作，這也是本文中思考的主要內容。

此外，要針對產值較高的商品化、產業化的草原畜牧業經營者，建立商業性保險模式，對農牧戶采用自愿投保原則，政府給予商業保險公司一定的政策性優惠。也可以考慮合作性草原畜牧業自然災害保險模式和外資畜牧業保險公司的運營和介入，這樣能夠促進內蒙古草原畜牧業保險業務的競爭和效率，提高草原畜牧業保險覆蓋率，對牧區經濟和金融保險的協調發展具有積極的意義。

(二)政府角色:至關重要

內蒙古牧區曾經主要以游牧使牲畜充分抓膘的措施減少自然災害造成的損失。“幾千年來的歷史事實充分證明，在內蒙古高原嚴酷而脆弱的地理環境，只有游牧生產方式才既能有效躲避頻繁的自然災害，又能有效保護脆弱的生態環境。”而改革開放后，在草原牧區進行的照搬內地農業經濟制度的改革和內蒙古地區人口的機械性急劇增多以及日益顯現的草原環境惡化，使草原畜牧業規模不得不日趨萎縮。如同全國其他各地，內蒙古地區以往的救災主要依靠民政救濟、中央財政的應急機制和社會捐助，這些措施一般被稱為傳統的救災模式。這一模式耗費大量財力物力，不僅不利于草原畜牧業自然災害風險長效保障機制的形成，而且其資金使用效率不高。

內蒙古草原畜牧業自然災害保險屬于準公共產品，其保險體系的構建需由政府履行彌補市場失靈的職責，但政府部門卻長期處于缺位狀態。維護國家安全(其為包括政治、軍事、經濟、生態、技術、信息和邊境社會安全在內的綜合概念)是一國政府最基本的職能。在我國分權管理體制中，政府分為中央政府和省、地、縣、鄉各級地方政府，原則上中央政府主要承擔全國性公共產品的投資責任，而地方政府則是地方性公共產品的提供者。在構建內蒙古草原畜牧業自然災害保險體系中，必須由政府部門發起和牽頭，各級財政和民政等相關職能部門對此采取實際的行動。其中，理應由中央政府以其集中的財力及其所能動員和支配的其他資金承擔主要的投資責任。各級地方政府部門應充分利用WTO規則所允許的“綠箱政策”，把草原畜牧業自然災害保險的財政補貼計劃納入政府的財政預算，通過建立與市場機制有效結合的政策性保險制度，為內蒙古草原畜牧業自然災害保險體系的構建與發展創造一個有利的環境。

［注 釋］

① 該詞條的原譯文是“在草原上進行的粗放式食草家畜生產，常被稱為草原畜牧業”。由內蒙古大學蒙古學研究中心的恩和教授重譯該詞條，其理由認為:英文術語extensive production沒有貶義，將其譯成“粗放式生產”這一譯法，不僅未能反映原術語的本義，而且帶有貶義。見:世界草地與草原大會．草原牧區管理－核心概念注釋，北京:科學出版社，2008，64。(Extensive production of herbivorous livestock on rangelands is frequently referred to as pastoralism．Blench 2001．“You can＇t go home again”Pastoralism in the new millennium．http://www．odi．org．uk/pdn/eps．pdf引自Jonathan Davies的詞條“Pastoralism and Pastoralists”).

［1］ 世界草地與草原大會．草原牧區管理——核心概念注釋［M］.北京:科學出版社，2008.23.

［2］ 胡自治．草原的生態系統服務:生態系統服務概述［J］.草原與草坪，2004，(4).

［3］ 包玉山．內蒙古草原畜牧業的歷史與未來［M］.呼和浩特:內蒙古教育出版社，2003.1.

［4］ 烏蘭巴特爾．內蒙古主要氣象災害減災對策研究［J］.自然災害學報，2004，(6).

［5］ 海山等．內蒙古草原畜牧業在自然災害中的“脆弱性”問題研究［J］.災害學，2009，(2).

［6］ 胡紅霞．內蒙古草原畜牧業自然災害保險體系構建研究［D］.內蒙古大學碩士學位論文，2010.

［責任編輯:張曉娟］

F307．3

A

1004－5295(2011)01－0052－05

2011－01－02

布仁吉日嘎拉(1978－)，男，內蒙古赤峰人，內蒙古大學蒙古學學院周邊國家研究所講師，博士，從事東亞金融、農村金融研究.