構建內蒙古農村牧區社會保障創新體系的幾點思考

哈斯其其格

(內蒙古財經學院 金融學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

構建內蒙古農村牧區社會保障創新體系的幾點思考

哈斯其其格

(內蒙古財經學院 金融學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

建立覆蓋民族地區城鄉的社會保障體系，是驅動內需、轉變經濟發展方式的必要條件，更是關乎構建和諧社會的重要議題。綜合考慮民族地區農牧區社會、經濟與制度環境的復雜性和特殊性，依照社會風險管理的政策思路，在繼續強化社會保障體系的同時，拓展社會保障空間，構建“政府——社會保障機制、市場——商業保險、社會——家庭、社區、民間救助機制”三位一體的民族地區社會保障創新體系，以適應構建和諧社會的總體要求。

民族地區;社會保障;社會風險管理

一、內蒙古農村牧區社會保障制度的發展狀況

(一)內蒙古農村牧區最低生活保障制度推進情況

2004年9月，內蒙古自治區民政廳、財政廳發布《關于建立和完善農村牧區居民最低生活保障制度實施意見》，提出了在2005年年底前全面建立農村牧區最低生活保障制度。從2006年開始全面推行農村牧區最低生活保障制度，使農牧區的困難群眾也能夠享受到基本生活保障，惠及全區40多萬名特困農牧民。農村牧區最低生活保障制度克服了傳統社會救濟制度存在的救濟范圍窄、標準低、隨意性大的缺陷，使貧困農牧民的生活有了基本保障。

從內蒙古自治區的實踐看，農牧區10．1%的村(嘎查)有最低生活保障制度，89．9%的村(嘎查)沒有最低生活保障制度;農村牧區最低生活保障制度建設程度低。享受最低生活保障待遇的貧困家庭占23．3%，沒有享受待遇的貧困家庭占76．7%。突出的問題還有:一是農牧區低保標準遠低于城鎮。當前，低保對象究竟享有何種低保是以戶口為依據確定。當前因戶籍制度的改革和城市化的迅速推進，存在一個家庭多種戶口并存的現象，也給農牧區低保政策的實施帶來了諸多困難。二是由于各地財政資金都緊張，全區除少數地區確定的補償標準比較合適之外，大多數地區的保障標準都較低，再加上是差額發放，低保對象很難靠此維持基本生活。三是存在資金不能及時籌足到位，低保金不能按時足額發放情況。

(二)新型農村合作醫療迅速發展

內蒙古自治區從2003年開始實施新農合試點項目，啟動試點旗縣7個，分別是準格爾旗、奈曼旗、多倫縣、化德縣、鄂溫克旗、阿左旗、臨河區。2005年底，試點旗縣增加到12個，共覆蓋了201萬農牧民，其中參加新農合的人數達到162萬人，參合率約為80．5%。內蒙古自治區2006年又逐步啟動了27個新農合試點旗縣項目，覆蓋了47%的農牧民，參合率為82．3%。2009年，內蒙古新型農牧區合作醫療參合人數達到1201．8萬人，參合率按常住人口計算達到96．39%。農牧民“看病難”、“看病貴”的問題初步得到有效的遏制，“因病致貧、因病返貧”現象得到緩解，合作醫療工作已經取得實效。

從開展試點旗縣的數量、農牧民參合率情況來看，新農合制度的建立彌補了農村牧區衛生服務體系制度安排的缺陷和政府責任的長期缺位，緩解了農牧民支付重病、大病醫療費用的壓力。新農合制度與城鎮職工基本醫療社會保險相比較，在保障范圍、資金籌集、待遇水平、統籌層次以及管理服務等方面仍有相當差距，在減輕農牧民的醫療費用負擔，增加其醫療消費支出，滿足農牧民的醫療服務需求方面仍有拓展的空間。

(三)農村牧區社會養老保險試點探索情況

長期以來內蒙古農村牧區養老主要以家庭保障為核心，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟。內蒙古制度化的農村牧區養老保險從1992年開始試點，到1998年全區12個盟市中有10個盟市、63個旗、977個鄉鎮、7919個嘎查村開展了農村牧區社會養老保險工作，共有近100萬農村牧區居民參加了養老保險，約占農村牧區人口的7．1%，積累基金1．16億元。截至2005年底，全區參加農村牧區社會養老保險計劃的農牧民人數下降為80萬(其中有近1萬人領取養老金，有近20萬人退保)，加上國家供養的“五保”老人(2005年統計全區“五保”供養人數為54560人)，總數約有85萬人(不到農牧業人口的7%)。全區90%以上農村牧區人口幾乎沒有制度化的養老保障。

國務院辦公廳于2009年9月發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度。并從2009年起開展試點，覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋，成為農村養老保險發展的里程碑。自治區政府依照《指導意見》，下發了《新型農村牧區社會養老保險試點辦法》，有關部門及時出臺了相關配套政策，啟動實施了自治區級統籌工作。2010年，農村牧區社會養老保險國家試點從原來的10個旗縣擴大到21個，實際參保人數達到168．8萬人。

新農保剛剛開始試點，同城鎮養老相比除保障水平低、基層財政壓力巨大外，在組織試點過程中還存在諸如對集體補貼資金缺乏硬約束導致的部分農村牧區集體經濟無力承擔、組織實施不到位情況和服務保障不到位等現象。

二、內蒙古農村牧區社會保障制度建設的特殊性及問題

內蒙古作為民族地區，在自然環境、人文環境、經濟社會發展水平等方面與一般地區相比有著自己的特殊性，因而在社會保障和改善民生方面也就事實上存在著與一般地區不完全相同的問題。其突出表現為:

第一，與一般地區相比，內蒙古農牧區社會保障方面存在的問題要更加突出，同時也更加緊迫。一項調查顯示，一項社會保障形式也沒有實施的嘎查占22．9%。從有社會保障的嘎查看，各項保障形式在實施上存在不平衡性，63．2%的嘎查以貧困救濟為主，有“五保”養老的嘎查占24．2%，實行最低生活保障制度的嘎查占13．1%，實行社會養老保險的嘎查占7．4%。與大多數嘎查社會保障形式覆蓋率不高直接關聯的是，牧民對社會保障形式的參與率也比較低。在調查的牧民中，得到扶貧救濟的占17．3%，已經參加社會養老保險的占13．4%，享受最低生活保障待遇的占8．1%，得到各類社區養老的占7．2%，參加新型合作醫療的占4．5%。說明在內蒙古農村牧區，雖然各類社會保障制度形式上都基本存在，但覆蓋率都很低。

民族地區的社會保障和改善民生不僅關系到加強民族團結、保持社會穩定、鞏固邊疆安全、構建和諧社會問題，而且關系到民族發展特別是民族教育和民族文化的發展問題。因此，完善民族地區社會保障制度具有重要的戰略意義和現實的緊迫性。

第二，與一般地區相比，民族地區本級政府的財力以及提供公共服務的能力要更弱，單靠政府方面的努力難以全面深入地解決社會保障問題。

眾所周知，我國社會保障支出總體水平較低。從1998年到2004年，全國社會保障支出總額占財政支出的比重分別為:9．36%、10．34%、11．18%、11．89%、12．76%、13．89%和13．94%;社會保障支出總額占GDP的比重分別為:1．29%、1．66%、1．99%、2．31%、2．68%、2．92%和2．90%。

誠然，內蒙古GDP增速連續八年全國第一，但城鄉居民的平均收入尚未達到全國的平均水平，特別是社會保障的各項指標與全國的平均水平有一定差距。經濟發展差異是社會保障支出差異的最主要根源。從目前情況看，單憑地方財政難以承擔社會保障支出的重任。因此，在當前全國統籌難以實現的情況下，中央財政應予以適度傾斜，通過轉移支付來改善民族地區社會保障和民生問題。同時，充分發揮各種傳統的非正式制度在社會穩定方面的重要作用，重視家庭保障、民間互助在社會穩定上所起的基礎性作用，發揮和調動民族文化心理、習俗的社會風險自控機制的潛在價值，來探索適合民族地區的保障機制。

第三，大多數民族地區相對比較封閉、人們的思想觀念還比較保守，對新生事物的認知程度較低。

調查發現，牧民對社會保障制度的肯定程度不高，只有28．5%的牧民認為社會保障制度“作用很大”，31．5%的農牧民認為“作用很小”，11．5%的牧民認為“沒有作用”，28．5%的牧民認為“作用不清楚”;認為牧區社會保障制度“能夠解決問題，很有必要”的牧民僅占18．6%，“只能解決部分問題，不能完全依靠”的牧民占49．6%，“不能解決問題，沒有必要”的牧民占7．8%，“說不清楚”的牧民占24．0% 。可見牧民對社會保障制度作用的認同程度低。

針對上述特殊性，要積極構建適合于民族地區的社會保障體系和改善民生策略。一方面，要著力強化政府方面的作用;另一方面，還要強化非常規的政策思路以緩解制度化保障方面的壓力，即通過強化非正式保護，拓展社會保障思路。為此，我們依照世界銀行提出的社會風險管理框架，構建民族地區社會保障創新體系。

三、構建“公助、自助、共助”相結合的社會保障創新體系

結合上述分析結果以及我國20多年的社會保障制度改革的現實，不難發現現行的以社會保險為核心的社會保障制度在解決二元經濟結構下廣大農村(牧區)群體的經濟保障問題時，面臨很大的制度性瓶頸，可持續發展問題長期未能有效解決。

世界銀行提出的社會風險管理框架是在全面系統分析社會風險的基礎上，綜合運用多種風險管理機制與工具，有效發揮政府、市場機制及個人在社會風險治理和管理的重要作用，合理配置正式制度資源與非正式制度資源在社保體系中的重要作用，為社會成員提供經濟保障的一種新型社會保護制度。它是對傳統社會保障制度內涵外延的新拓展，是新形勢下有效應對風險的一種創新性制度安排。

因此，結合民族地區的特殊性，固然需要完善先行社會保障制度，同時還要超越社會保障制度設計固有的政策思路，建立起以“政府——社會保障”、“市場——商業保險”、“社會——家庭、社區、民間機構”組成的三位一體的、多層次社會風險管理機制，形成以社會保障制度為核心，多種社會力量有效整合的社會風險轉移及補償機制，是民族地區農牧區社會保障體系建設的創新之路，也是必由之路。

(一)強化以“公助”為特征的社會保障制度

針對現階段我區農村牧區社會保障制度供給不足、保障程度低的現實，采取下列措施:

1.構建城鄉統一綜合社會救助制度

社會救助作為社會保險的一個重要制度基礎，在社會保障體系中發揮著重要的基礎性保障作用。農村牧區貧困人口是在社會性資源的分配上具有經濟利益上的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性等特征的特殊社會群體。他們若是離開了社會救助的保護，部分社會成員便無法維持最低限度的生活。無論社會保險如何發展完善，都不可能取消和代替社會救助在社會保障制度中的基礎性作用。因而，農村牧區社會救助不僅在保障農村牧區居民最基本生活、救助困難者方面發揮不可替代的作用，也是減少城鄉差距，促進農牧區經濟社會發展的一項不可缺少的制度。

因此，建議以“城鄉統一”行為取向作為社會救助實際工作的價值標準，整合城鄉的最低生活保障制度，對民族地區最具現實意義。城鄉統一的最低生活保障制度的實施，應根據各地的經濟發展水平和生活水平制定最低生活保障標準，凡符合條件的貧困人口均有權申請最低生活保障，從而就能克服社會救助工作中的“城鄉有別”的傾向，迅速擴大社會救助的覆蓋面。建立城鄉統一社會救助制度，還應科學確定保障線標準和合理籌集保障資金，保障資金的來源應以政府投入為主。社會救助項目應包括醫療救助、教育救助、住房救助等內容。

2.完善醫療保險制度

因病致貧、因病返貧是民族地區農牧民陷入困境的重要原因。完善農牧民合作醫療保險制度為農牧民提供醫療保障，減輕農牧民的醫療費用負擔，增加其醫療消費支出，滿足農牧民的基本醫療服務需求，提高其生活質量。在未來幾年里，還應進一步擴大覆蓋面，把更多的農村牧區居民都納入到新型農村合作醫療保險制度中;規定政府要給予基本醫療保險補貼，特別是明確規定政府要對新型農村合作醫療給予補貼，支持制度的發展;將用人單位和職工、城鄉的各類居民各類醫療保險都整合到“基本醫療保險”這統一框架中，即基本醫療保險制度將包括職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作這三項制度，以實現最廣泛的覆蓋。

3.建立健全社會養老保險制度

民族地區農村牧區社會養老保險制度在整個社會保障體系中具有最重要的地位。據統計，2010年我國城鎮職工平均養老金為每月1200元，而五項社保法定繳費之和相當于工資水平的40%甚至50%，農牧區居民難以承受如此重負。從而即使在社會養老保險制度設計上沒有身份限制，允許農村牧區居民與擁有其他社會身份的人一樣，以同樣方式參加社會養老保險，效果也不會明顯。

因此，制度設計以保障農牧民最迫切需要解決的基本生活為出發點，再根據農牧民的實際承受能力和經濟發展狀況逐步上調。對于農村牧區老年人、低收入群體實施老年津貼式的養老保險，由國家財政負擔。養老保險的繳費形式要靈活多樣，農牧民可根據實際選擇適合自己的形式。既可補交、預交，又可按月、按季甚至按年繳納。同時“社會統籌”的統籌對象范圍能夠盡可能地擴大，將一切需要養老保險保障的農牧區居民囊括其中，如農民工、農村牧區勞動者、無業居民等。

(二)充分發揮以“自助”為主要特征的商業保險的補充作用

商業保險是保險公司針對城鄉居民的特殊需求，即面向追求更高層次福利需求的社會成員，所提供的多種高水平的福利服務。商業保險是以自費的形式進行等價交換，因而擁有經濟實力者可以通過自己承擔費用的方式獲取自己滿意的福利服務。它以高收費、高質量、多樣化為特征，可以彌補社會保險的保障不足。

因此，在社會保障體系設計上應根據農牧區居民的分化和收入水平的差異性，充分發揮商業保險分散風險、組織經濟補償及社會管理功能。然而，發揮商業保險在農村牧區社會保障體系中的補充作用，需要大量的國家補貼和必要的政策扶助。由于農牧區保險的管理成本高，利潤微薄，當前一方面是保險公司積極性不高，另一方面農牧民參加商業保險也比較昂貴。農牧區保險的特殊性決定了其發展需要得到各級政府及職能部門的協助，特別需要財政、稅收、銀行等涉農部門的支持。另外，健康有序地發展農牧區商業保險，還要有好的監管措施。

(三)大力發展以“共助”為特征的社會組織

社會建設是推進社會保障制度社會化的重要條件，因為社會建設的核心在于社會組織建設，許多社會保障服務必須借助眾多的社會組織來提供。從發達國家的經驗來看，強調多主體共同參與的保護框架，利用社會力量、調動社會資源，是促進社會保障健康、持續發展的有效途徑，無疑也是今后社會保護制度發展的方向。目前，在社會福利領域，許多國家都堅持政府與民間合作的原則，鼓勵各種行業協會、慈善團體等社會組織的參與。因其管理成本較低，效率高，籌資渠道靈活，對社會保護的發展有很大的促進作用，能對政府安全網形成有力補充。

因此，政府應動員全社會力量，鼓勵民間救助制度，發動單位、社會團體、個人捐助，探索設立“農村牧區社會發展基金”，進一步發揮“紅十字會”等非盈利組織的作用，以實現正式制度和非正式制度的有機整合，共同抵御社會風險。

實現政府、市場、社會網絡、合作組織等主體在風險管理中的互補優勢，還要提升農村家庭社會資本，繼續發揮家庭的傳統保障功能。家庭的保障范圍十分寬泛，保障功能也比較強大，形成了特殊的保障機制。傳統家庭為家庭成員提供了包括養老、醫療、生育、救濟等全方位的保障功能。傳統保障是一種出現并主要存在于傳統社會，與小農經濟相適應的保障模式，它以家庭保障為核心與重點，輔之以鄰里(社區)互助與親友相助，其特色是在向人們提供一定的物質保障的同時，還往往起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利度過生命波折期，起著不可忽視的作用。因此，在進行農村牧區社會保障制度創新時，我們不能忽視家庭保障的積極作用。

［1］ 劉俊清.內蒙古農村牧區社會保障制度研究［D］.內蒙古大學碩士論文，2008.

［2］ 于存海.牧區社會政策建構的需求約束及適應路徑分析──以內蒙古牧區社會保障制度建設為例［J］.內蒙古社會科學(漢文版)，2008，(2).

［3］ 彭海艷.我國社會保障支出的地區差異分析［J］.財經研究，2007，(6).

［4］ 林治芬.中國社會保障的地區差異及其轉移支付［J］.財經研究，2005，((2)．

［5］ 林義.強化我國社會風險管理的政策思路［J］.經濟社會體制比較，2002，(6)．

［6］ 哈斯其其格.完善我國社會保障體系與強化社會風險管理策略探討［J］.蘭州商學院學報，2010，(1)．

［責任編輯:張曉娟］

F840．61

A

1004－5295(2011)01－0078－04

2010－12－30

內蒙古自治區教育廳項目(NJ10154)

哈斯其其格(1972－)，女(蒙古族)，內蒙古通遼人，內蒙古財經學院金融學院副教授，博士，從事保險與社會保障理論與政策研究.