我國集體土地征收補償機制

陳磊

(安徽建筑工業學院管理學院，合肥230601)

我國集體土地征收補償機制

陳磊

(安徽建筑工業學院管理學院，合肥230601)

根據我國現行的集體土地征收補償機制已經不能很好地適應國情民情，并在相當大程度上損害了農民的利益的情況，提出了集體土地征收補償機制的完善措施和改革方向，包括嚴格界定“公共利益”，承認商業性征地的合法性，執行客觀合理的征地補償標準，改進土地增值的分配方式，創新失地農民安置模式，以及規范和完善土地征收的管理體制等。

土地征收;公共利益;補償機制

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，給予農民集體和個人補償后，將農民集體土地轉變為國家所有土地的行為。國家為了公共利益，對被征收土地的農民進行補償，是世界通例。但是我國現行法律中的土地征收規定卻明顯帶有計劃經濟的特征，因此有必要研究我國現行土地征收補償機制中存在的問題并提出解決問題的對策。

一、我國現行土地征收補償機制中存在的問題

(一)征地中公共利益的界定不明確

對征地中的公共利益，無論是《憲法》《土地管理法》還是《物權法》，至今都沒有給出具體的界定，某些地方政府和學者將公益用地用窮盡式的方法列舉出來，這使得在征地中公共利益的界定很模糊。同時，在征地中，征收土地的主體只限于國家，征地以國家權力為依托，實質是一種政府強制的經濟行為，再者征收對象具有單一性，只能是集體土地向國有土地轉化，也就是說，征收權是政府所特有的一種權力［1］。然而有權者都易濫用權力，權力的擴張性是其本性之一，在利益驅動、監督乏力等適宜氣候下，這種擴張就會變本加厲，權力的濫用就會肆無忌憚。

(二)土地征收超出公益范圍

“公共利益”本身是多元主體的價值判斷，很容易造成不同主體對其內涵和外延的不同界定。這種多元化主體的價值判斷也很容易造成不同主體價值層面上的沖突。在實際的執行上，一些地方政府超范圍濫用土地征收權，甚至大搞“土地財政”，征收后的土地不僅包括了公益性用地，還包括了經營性用地。所謂經營性用地是指工業用地、商業用地、贏利性房地產開發用地等。

(三)補償標準不科學

(1)土地價格主要由區位、沃度和供求關系決定，而區位則占有主導地位，即土地價格主要是由區位決定的。我國現行征收補償均以產值即以沃度作為決定土地價格的標準，無法準確反映該土地的區位價值。所以，現行《土地管理法》中依據產值作為征地補償測算標準，根本無法體現諸多因素所導致的地價差異。

(2)農民土地被征收后，政府通過出讓獲得巨大收益，開發商通過炒賣又獲得了更高利潤。巨大的收益落差反映出人們的一種傳統觀念:工業化和城市化的發展必然要有人做出犧牲，犧牲的是農民，因其獲得的補償最少，這就是所謂“虧農興國論”［2］。同時，征地行為的計劃性和強制性，以及土地被征收后的市場化運作則是形成這種利益分配巨大反差的直接原因。

(3)國外一般是按照被征收土地的市場價格進行補償的，而我國法律規定是按照農用地年產值倍數進行補償的。被征收土地的真正價格應當是政府出讓土地使用權的市場價格，而現實中政府對失地農民的補償價格比政府出讓的市場價格低了很多。可見，政府并沒有按照市場價格對農用地進行補償，因此政府從征地中獲益最多，這也刺激了有些地方政府濫用征地權。

(4)目前征地補償的主要依據“耕地平均年產值”既不是地價，也不是地租，與土地市場毫無關系，完全是政府制定，帶有深深的計劃經濟烙印。隨著我國由計劃經濟向市場經濟轉變、傳統農業向現代農業過渡，農業種植結構呈現多元代，種植手段趨向科技化，使得不同農作物種類之間、不同種植手段之間和不同地塊之間的農業產值差別很大。雖然采取“一刀切”確定平均年產值的方法在操作上簡單易行，但卻對農民造成了極大的不公平。

(四)安置措施不完善

我國現行法律規定，征地補償以金錢補償為主，對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。這實質上是“一次性貨幣補償模式”。政府采用金錢補償的單一方式，將各項費用一次性地支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現實情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數農民得到補償費后只著眼于眼前，比如用來翻建房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民又不能再向政府要錢，只能上訪，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。

(五)征地補償程序不透明

我國土地征收大致有以下六個步驟:申請土地→受理申請并審查有關文件→擬訂征地補償安置方案→審批土地→組織實施并公告→登記發證［3］。我國的土地征收缺失了兩個關鍵程序:一是被征收土地權利人參與土地征收過程，二是申訴程序。雖然《土地管理法》規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農民;農民不參與征地補償談判，有權去談補償條件的只是集體，而實際上的集體常常不過是兩三個鄉村權力人物，征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利主體的地位參與到征收協商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，其財產權利的保障就更成為問題。

(六)監督機制不完善

我國《土地管理法》第四十六條規定:“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”我國土地征收的具體實施者是縣級以上地方人民政府。《土地管理法》第六十六條規定:“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督和檢查［4］。”我國土地征收的具體監督者是縣級以上人民政府土地行政主管部門。然而，從行政機構的隸屬關系來看，很顯然，土地違法行為的監督者(縣級以上人民政府土地行政主管部門)是隸屬于他的被監督者(縣級以上地方人民政府)的。這種監督者隸屬于被監督者的土地違法監督機制，是很難發揮其應有的監督作用的。在監督機制不完善的情況下，土地征收的強制性很容易造成政府的絕對優勢和被征地農民的絕對劣勢，被征地農民的權利很難得到應有的保護。

(七)土地增值收益分配不均，調控對策不完善

隨著我國經濟的快速發展以及農民維權意識的不斷增強，原有的按照土地平均年產值的若干倍進行補償的方式已顯露出很大的弊端，目前我國很多地區已經大量出現按照土地未來收益提成進行補償的方式，即考慮到了土地增值收益并將收益的一部分分配給農民。由此看出各地方政府也認識到按照《土地管理法》的規定進行補償是不符合當前的社會現實的。這在實踐中是一個很大的進步，農民有了更大的話語權，可以直接跟征地者討價還價，雙方就補償款的問題可以進行協商。但是，由于其不按照法律規定來分配，各地在具體執行的時候就出現了各種各樣的問題。這些問題的核心在于政府認為應當“漲價歸公”，土地自然增值大部分應當歸國家所有，而農民認為應當“漲價歸農”，土地自然增值應當歸原土地所有者所有。而我國目前在土地增值收益的分配上還缺乏有效的量化技術手段，調控對策也不完善，這致使圍繞征地展開的“討價還價”充滿著火藥氣息。

二、土地征收補償機制的完善措施和改革方向

(一)嚴格界定“公共利益”

以公共利益為目的是征收土地的核心條件，如何規范公共利益對征收制度而言是一個非常重要的問題。然而公共利益的概念本身具有寬泛性，內容具有發展性、不確定性和復雜性。依前文所述，將公益用地的范圍用窮盡式的列舉方法來界定的出發點是好的，然而任何人都無法預測未來會出現什么新事物或新情況，所以這種列舉的方法是不科學的，可以采用概括與列舉相結合的方式［5］。“公共利益”具體可分為:軍事用地;國家重點扶持的能源、交通用地;國家重點工程用地及公益設施用地;國家政府機關及公益性事業研究單位用地;公共設施用地，如水、電、氣等管道及站場用地;環保事業用地，如水庫、防護林等;其他公認或法院裁定的公共利益用地。

(二)承認商業性征地的合法性

我國《憲法》《土地管理法》等相關法律都明確規定只有為了公共利益的需要才能征收土地，但是同時《土地管理法》第43條又規定:“任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地”，即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地需要。雖然法律上沒有明確規定單位或個人申請政府啟動征地權，但也沒有明文禁止。根據立法者的意圖，以及當前土地征收制度的發展狀況，可以確定對非公共利益用途的征收土地是給予肯定的［6］。況且，目前房地產業作為一個高速發展的行業，由于其巨大的盈利空間以及國家和地方發展經濟的需要，以開發經營商業地產為目的而動用土地征收權的現象已普遍存在，并且在事實上已經得到了社會各界的認可。如果此時再竭力勉強在立法上明文規定禁止以商業性目的而動用征地權，顯然為時已晚，也有悖于土地市場化的大趨勢，更不利于社會主義市場經濟建設。因此，應當構建一種新的土地征收體制，將商業性質的征收土地納入到目前的土地征收體制中，并在立法上對商業性征收土地做出較公益性征收更為嚴格的限制來規范土地征收行為，使之向理想的規范化的道路發展，從而更有效地促進土地資源的合理化使用。

(三)執行客觀合理的征地補償標準

一次性貨幣補償模式的征地補償額應當是被征農地的正常市場價值，也就是土地在最高最佳用途下效用的價值。因此，計算其土地補償費可采用市場比較法和假設開發法。

(1)市場比較法依據房地產價格形成的替代原理，對買賣雙方都有很強的說服力。具體而言，就是選取被征地同一供需圈內，且用途與被征地最高最佳用途相同(或相似)的其他已成交地塊，依據它們的成交價格，并考慮交易情況、時間因素、區域因素和個別因素等因素，從而得出被征地的正常市場價格，以此來確定土地補償費。

(2)假設開發法評估土地補償費，即按照被征地的最高最佳開發利用方式估算其開發后可實現的總價值，再扣減除了土地取得成本以外的全部開發成本和正常開發利潤，余額即為按被征地正常市場價值應付的土地補償費。

需要強調的是，用以上方法來估算土地的市場價值，必須由獨立的機構(如土地估價師事務所)來完成，以免在估算過程中受制于政府，損害農民的利益。

(四)土地增值的分配

土地征收并出讓的增值不能全歸國家，應由貢獻者按比例分享。當然，土地增值全由被征收人享有也不合理。土地征收過程中土地增值很大程度上是由政府開發建設帶來的，政府須投入大量的資金進行基礎設施建設，因此，政府應享有一部分土地增值。我國目前尚無計算土地征收后土地增值的法律依據和詳細規則，可以參照美國農村發展研究所所長羅伊·普羅斯特曼經過精密測算所得出的結論:“按照不同的貼現率，農民三十年土地承包權的凈現值相當于全部土地價值的75%～95%［7］。”因此，被征地農民應得到農村土地增值的75%～95%，而土地所有者和政府可以得到農村土地增值的5%～25%。

(五)創新失地農民安置模式

1．集中開發安置模式。集中開發安置模式是將土地征收款由村集體統一使用，作為村集體的創業基金，通過村集體創辦企業，實現資金的增值和資本積累。這種安置方式的特點是集中管理土地，統一進行拆遷補償;集中安置農民住宅，統一進行綜合開發;集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。這種類型的安置方式充分發揮了集體的優勢，將留下的土地和安置費集中使用，既解決了失地農民的生產和生活問題，又解決了村集體創業資金不足的難題。

2．土地入股安置模式。土地入股型安置模式是將土地征收補償費或者是土地按使用權折合為股份，通過被征地農村集體經濟組織與用地單位協商，農村集體經濟組織和農民通過合同約定以優先股的方式獲取收益。

(六)規范和完善土地征收的管理體制

1．強化征地補償監督機制。監督是保障法律的有效運行和實施的重要環節。在建立強化征地補償監督機制的過程中，應當注重確保土地征收監督機構的獨立性，避免出現監督機構(縣級以上人民政府土地行政主管部門)從屬于被監督機構(縣級以上地方人民政府)的尷尬局面。應當充分發揮群眾監督的積極性，通過建立完善的土地征收聽證制度和土地征收行政復議制度，喚醒被征地農民的法律意識、物權意識，讓廣大被征地農民積極自覺地投入到對征地、補償程序的監督中去。針對征地公告制度的缺陷，應當對征地公告的程序進行調整，將原來征地審批后才進行的征地公告前移至征地審批前，廣泛聽取群眾意見，接受社會監督。

2．建立土地征收糾紛仲裁機構。隨著市場經濟的不斷發展和農民法律意識的增強，由征地引發的矛盾特別是對補償費用的爭議越來越多。按照目前法律規定，土地補償費用爭議，應由縣級以上政府協調，協調不成的則由批準征收土地的人民政府裁決。這種由政府當裁判員的做法，不符合由獨立于政府的機構來仲裁征地糾紛的國際慣例。因此，有必要建立專業的仲裁機構來裁決征地糾紛，這樣可以有效地保護國家、集體、農民三者之間的合法權益，公平合理地予以調解。

3．建立相應的非政府組織。農村中建立非政府組織是解決土地征收補償中矛盾的一項有效途徑。非政府組織可以吸納掌握專門知識的人員(如土地估價師)為失地農民提供咨詢、給予指導，減少政府的行政成本，維護農民權益。通過合法程序建立專門的有關土地征收補償的非政府組織來解決土地征收補償中的問題會是一個突破性的進步。

［1］張大慶，于春雨．土地征用嚴格界定公共利益之必要性［J］．國土資源，2009(6):56－57．

［2］劉邦凡，王宏禹．我國農村征地補償制度的缺陷及其解決途徑［J］．經濟縱橫，2010(1):107－109．

［3］趙偉，張正峰．中國城鎮化進程中土地征用制度的問題及對策［J］．中國農學通報，2009(5):102－103．

［4］唐作培，王鋒．我國土地征用補償范圍及標準研究［J］．哈爾濱學院學報，2009(5):78－80．

［5］程婷．淺析土地征用的補償程序問題［J］．經濟縱橫，2008(9):90－91．

［6］王新萍．我國現行土地征用制度的改革與完善［J］．學術縱橫，2008(11):47－48．

［7］宋樂偉．論如何完善我國的征地征用制度［J］．法制與社會，2009(9):87－89．

(責任編輯鄺坦勵)

Study on Compensation Mechanisms for Expropriation of Rural Collective Land in China

CHEN Lei

(School of Management，Anhui University of Architecture，Hefei 230601，China)

Based on the fact that present compensation mechanism of China for expropriation of rural collective land has already not applied to national conditions and the conditions of the people，and even do harm to the benefits of the peasants to a great extent，this paper puts forward the improving measures and reform direction for the compensation mechanism of China for expropriation of rural collective，including to strictly define“public benefit”，to recognize the legitimacy of commercial land expropriation，to implement objective and reasonable compensation standards for land expropriation，to improve ways of distribution of land appreciation，to innovate placement of land-lost peasants，to standardize and improve the managing systems for land expropriation，etc．

land expropriation;public benefit; compensation mechanism

F293．33

A

1674－8425(2011)03－0061－05

2010－11－24

安徽高校省級自然科學研究重點項目“基于不完全信息博弈論的群體決策信息集結研究”(KJ2010A062)。

陳磊(1981—)，男，博士研究生，講師，研究方向:城市規劃系統工程。