地方政府投融資平臺債務風險與防范的辨證思考

薛 菁

(1.中共福州市委黨校，福建 福州 350014;2.上海財經大學，上海 200433)

所謂地方政府投融資平臺，是指地方政府通過劃撥土地等，組建一個資產和現金流大致可達到融資標準的公司，包括城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等;必要時輔之以財政補貼等作為還款保證，公司融入資金后重點投向市政建設、公用事業等項目。從運作模式上看，其實質是以政府信用為依托，將商業銀行的信貸資金或發行債券籌集的資金轉化為投資項目的資本金，形成政府可控的脫離財政預算的基建資金。為應對國際金融危機帶來的影響，2009年3月，中國人民銀行與中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整，促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，鼓勵地方政府設立合規的投融資平臺，吸引和激勵金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。從此地方政府投融資平臺飛速發展，截止2010年末，地方政府融資平臺貸款總額超14萬億元。這些資金有效地解決了地方政府財政資金不足的困境，對地方經濟社會發展起到了推動作用。但隨著地方政府投融資平臺的發展，其潛在的財政風險也引起廣泛關注，認為地方政府通過投融資平臺公司將應由財政資金安排的投入轉變為銀行信貸資金的投入，這些信貸資金是需要還本付息的。資金的投資方向多為民生工程、新農村建設、節能環保項目等公益性基礎設施項目，不會產生太大的經濟收益，未來將出現償債問題。一旦投融資平臺公司資不抵債，這些貸款的償債責任最終要由地方財政承擔。而地方政府缺乏全面管理政府債務的能力，政府債務的統計、核算、預警體系尚未建立，從而在不確定的將來會給地方帶來財政風險，因此需采取措施予以防范，在實踐中各地區也進行了融資平臺清理規范工作。但是本文認為地方政府投融資平臺公司在我國的出現有其必然性，在積極財政政策背景下其作用更是不可忽視，不加區別地強調整治甚至否定投融資平臺可能會適得其反，對地方政府融資平臺的債務風險和規范需進一步分析。

一、當前地方政府投融資平臺存在的必要性

在當前我國地方政府尚不具備發行地方債券的背景下，我國現有體制特征與當前經濟社會發展階段決定了地方政府投融資平臺存在的必要性。

(一)現有體制對地方政府財力的限制

一是《預算法》的約束。我國《預算法》第二十八條明文規定:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”法律的強制性約束使地方政府無法通過公開、合法的渠道實現市場融資，盡管這種約束從2008年中央可以代地方政府發債的舉措開始已有所松動，但從歷史和可預見的未來看，借道投融資平臺，以企業借款的名義舉借政府債務，仍是地方政府籌資的主要方式。二是財政體制的約束。1994年分稅制體制改革后，事權下放，財權上收，地方事權過多與財力不足的矛盾在基層政府表現得越來越突出。與分稅制配套的轉移支付制度不完善，維護地區既得利益、隨意性較大的稅收返還和專項轉移支付比重較高，具有平衡地區財力，實現地區間基本公共服務能力的均等化的一般轉移支付比重較小，使得經濟欠發達地區財政入不敷出，只得求助于借貸;省以下轉移支付制度沒有真正建立起來，基層政府缺乏穩定可靠的收入來源，預算安排壓力很大，迫使地方政府變相舉債以保證本級政府職能的正常履行。

(二)城市化的高速發展的需要

我國正處在城市化和工業化高速發展的時期，據統計，我國城市化水平每年提高1個百分點，就有1000多萬人口需在城市地區就業居住，這意味著需進行大量的城市基礎設施建設、維護的投入，而我國基礎設施投資、建設和運營一直是地方政府的職責。由于上述體制的制約，地方政府財力與城市化對基礎設施日益增長的需要不相適應。為突破財力的制約，地方政府投融資平臺應運而生。地方政府通過投融資平臺承擔基礎設施、公共設施等投資、建設和運營任務，并采取整合注入資產的模式，使其相應具備項目融資和建設運營的能力。這一模式的出現，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎設施建設的融資開辟了渠道。同時，由于實行以企業為主體的投資、建設和運營機制，也相應提高了基礎設施建設運營的效率，較好地滿足了城市化和工業化發展對各地基礎設施的需求。

(三)“增支減收”的積極財政政策的推動

為應對國際金融危機，2008年我國實施了“增支減收”的積極財政政策。在“增支”方面，“到2010年底政府陸續投入4萬億元人民幣實施十項擴大內需的政策”是其中的一項重要舉措，而4萬億資金的大部分不僅需要地方政府出資，更是引發了地方政府18萬億的投資計劃，增加了地方財政的支出壓力。在“減收”方面，地方財政收入中有約60%來源于增值稅、營業稅和企業所得稅，2007年以來，隨著兩稅的合并、增值稅的轉型、出口退稅率的提高，給地方新增財政收入帶來影響;以土地出讓金為主的預算外收入對地方基建支出的比例在逐年下降，對基建等投資項目資金的貢獻比僅有12%左右。此外燃油稅的實施、部分行政事業性收費的停征也在一定程度上影響地方政府的非稅收入，無論是地方預算內收入還是預算外收入都難以滿足地方政府巨額投資資金需要。在這種背景下，地方政府不得不通過投融資平臺籌集基礎設施建設所需資金。而且投融資平臺是政府性企業，具有法人資格，可以吸引民間社會資本的進入，充分發揮社會資本支持基礎設施建設的作用，實現短期政策調控與利用社會資金和民間資本的長期機制的較好結合，成為拉動國內投資的強勁力量。

二、地方政府投融資平臺的債務風險需辨證看待

據審計署劉家義2011年6月向全國人大常委會所作的審計工作報告披露，我國省、市、縣三級政府設立的融資平臺公司2010年底的政府性債務余額為49710.68億元，占全國地方政府性債務余額的46.38%，地方政府投融資平臺的債務風險確實存在。但完全否定地方政府投融資平臺的作用，不加區別地整治甚至取消地方政府投融資平臺也不現實，地方政府投融資平臺的債務風險需辯證分析。

(一)地方政府投融資平臺的債務風險不是必然發生的

從理論角度考察，有學者提出了“國債償還的大循環過程”理論，認為“盡管在一開始政府舉債投資于公共項目似乎沒有直接得到商業會計收益，但只要用途、數量得當，就會和社會其他的投資結合在一起，達成恰當的配置比例，從而發揮出良好的作用，產生巨大的經濟收益;而這些對于政府而言一開始并沒有馬上貨幣化的經濟收益不僅在最終完全可以通過稅收如數收回，而且完全可以在更廣的稅基上實現會計收益上的增值，還本付息也就不會存在任何問題。”這一理論可以用于解釋地方政府投融資平臺所籌資金的償還來源，即一些地方將通過投融資平臺籌集的資金投入到基礎設施項目的建設，大大改善了當地的投資環境，帶動項目周邊土地的增值，給當地經濟和政府財政收入帶來了增長空間，從而加大了當地政府的償債能力，償債能力的增強反過來又進一步擴大了地方政府投融資實力。從以上分析中我們發現地方政府的償債風險與他們對債務利用的合理及有效程度密切相關，只要對籌集來的資金使用合理有效，就會使債務和經濟的增長保持一個良性循環，地方政府對投融資平臺的信用支持就不會產生實質性的財政風險。而且由于地方投融資平臺債務一般是長期性的，實際上分攤到每年的還款額比較有限，即使在債務率較高的地區，只要合理安排和使用好資金，也不會普遍出現無法歸還到期債務本息的情況。

從實證數據分析，債務率(年底債務余額與可支配財力之比)、負債率(年底債務余額與地區GDP之比)是反映成熟市場中的地方政府債務壓力的重要指標。美國規定債務率(州或地方政府債務余額/州或地方政府年度總收入)為90% ～120%;新西蘭要求地方政府債務率小于150%;巴西規定借款額不得超過資本性預算的規模，州政府債務率(債務余額/州政府凈收入)小于200%，市政府債務率小于120%。我國正處于城市化的中期階段，經濟的高速增長還會持續多年，土地價值的增值空間較大，政府的還款能力較強，債務率警戒線還可比國際標準略高。以上述債務風險指標的警戒線為參照，對反映我國地方政府債務現狀的數據進行分析，可得以下結論:第一，2009年末我國地方政府債務率約130%，地方融資平臺負債僅相當于當年GDP的20%。地方政府債務整體風險不大。第二，根據審計署劉家義2010年6月23日向第十一屆全國人大常委會第十五次會議報告的2009年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況中的披露:“此前所審計的18個省、16個市和36個縣共有各級投融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%;有7個省、10個市和14個縣本級債務率超過100%，最高達364.77%”。可看到地方投融資平臺的債務風險因行政區劃級次不同而有所區別，縣級投融資平臺的債務風險比較高。第三，地方政府債務風險因地區不同而不同。數據反映，我國目前的地方債務風險與地區經濟發展水平之間正好形成錯配。比如，西部地區的陜西省2007年底債務總額為1272億元，負債率已達23.2%;中部地區的河南省2007年底債務總額為2171億元，負債率也有14.5%。而東部經濟較發達的廣東省即使在2009年底地方投融資平臺貸款余額接近4000億元的情況下，全省各地方政府的債務率還不到100%、負債率不到10%，均低于警戒線。發達地區的地方政府債務風險要小于不發達地區。

(二)對地方政府投融資平臺的過分限制也會帶來風險

任何事情都具有兩面性，地方政府投融資平臺的過度發展會帶來財政風險，而對地方政府投融資平臺的過度限制也會產生另一些風險:第一，為應對國際金融危機，2009年地方政府投融資平臺大量出現，使得地方政府獲得較為充裕的信貸資金投入到基礎性設施、重大民生工程和有帶動作用的產業領域，如果因過分限制投融資平臺造成信貸投放的緊縮，商業銀行為使自己已經發放的貸款不致成為不良貸款，可能會選擇將有限貸款集中投放于2009年已開工的基礎設施項目，從而對中小企業資金需求產生“擠出效應”，使中小企業融資更為困難。第二，對地方政府投融資平臺采取過于嚴格甚至一刀切的整治，截斷平臺企業正常的融資渠道，或割斷企業與政府的補貼與被補貼關系，會導致投融資平臺公司資金鏈斷裂，不僅潛在債務風險會立刻暴露，提前放大，一些不存在債務風險項目也會連帶出現。第三，地方政府如果失去投融資平臺這一融資渠道，又不能發行地方債券籌集所需資金，在財力困難的情況下，會出現搭便車現象，還款意愿下降，政府信用惡化，對社會信用產生不良影響，加大中央財政的兜底壓力。因此在加強地方政府債務管理、規范投融資平臺融資行為的工作中，也要考慮對正在進行的大量基礎設施項目的續建、正在經歷的經濟復蘇、宏觀經濟的穩定等可能產生不利的影響。

三、地方政府投融資平臺的整治需有所區別

綜上所述，我國特殊的體制特征和經濟社會發展階段催生了地方政府投融資平臺，它的無序發展將會引發地方財政風險，但這種風險不是必然發生，風險的發生概率和可控程度會隨著投融資平臺資金投放方向和使用效率的不同、投融資平臺的行政層級的不同、投融資平臺所處地區的經濟狀況的不同而不同。因此在強調整治地方政府投融資平臺時必須考慮這些不同，有選擇地進行科學的規范，既要防范地方政府投融資平臺債務規模增長過快的風險，又要繼續推動合規的投融資平臺公司的正常經營。

(一)按地方政府投融資平臺資金投放方向和使用效率區別整治

“國債償還的大循環過程”使我們認識到地方政府投融資平臺的債務風險是否會發生取決于所籌資金的投資方向和使用效率，只要這些投資于基礎設施建設的資金能真正發揮經濟和社會效益，投融資平臺的債務是不會有實質性風險的。因此地方政府投融資平臺資金的使用方向和效率應該是區別規范時首先要考慮的。上海市銀監局2010年在整治投融資平臺公司時提出的“解包還原、風險分類”的原則就是這一思路的體現。“打開平臺不等于不放貸、不支持，而是根據對項目的評估情況進行分類處置，該支持的繼續支持，不能支持的爭取能夠明確處置的政策，如重組或收回。”為此。上海銀監局將政府投融資平臺企業貸款按照還款來源分為3類，并采取相應風險保全措施:第一類，于具有穩定充足的現金流和第一還款來源、經濟可持續、抵(質)押品完備且手續齊全的貸款，可按商業化原則繼續予以信貸支持。第二類，對于缺乏第一還款來源、現金流不足的貸款，應積極落實第二還款來源，確保還款有保障。第三類，對不符合相關規定投向產能過剩行業、違規挪用或資金閑置的貸款，要下決心采取多種措施盡早回收。

提高投融資平臺企業貸款使用效率，有效防范債務風險需要有關各方的共同努力。一是地方投融資平臺公司在投資項目立項時，要認真做好前期規劃，對機會和風險進行科學論證，客觀地評估項目的可行性。對于已經投入使用的項目，應督促項目經營單位加強內部管理。二是人民銀行、銀監局、審計局、財政局等綜合部門要協同作好投融資平臺資金最終流向的監督和審計。三是地方政府要推進投融資平臺的透明化改革，使地方政府、融資平臺公司與融資對方建立定期溝通機制，定期公開必要的財政負債情況和公司經營情況，提高銀行等金融機構對政府信用的信任程度并進行及時的貸后管理。

(二)按地方政府投融資平臺的行政層級區別整治

我國地方政府投融資平臺級次較多，廣泛分散在省、市、縣三級的各個領域，近年來地方政府投融資平臺出現了向地級市以下政府擴張的趨勢。據中國人民銀行發布的《2010中國區域金融運行報告》統計，至2010年底，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，其中縣級(含縣級市)平臺約占70%。一般而言，除了極少數發達地區的縣、鄉(鎮)以外，地方政府的層級越低，財力就越弱，對同級投融資平臺還貸的擔保也就越缺乏實力。據中國人民銀行的調研報告，在2009年5月末，地方財政投融資平臺平均資產負債率約60%，平均資產利潤率不到1.3%，特別是縣級平臺幾乎沒有盈利。因此整治投融資平臺也要考慮其所處的行政層級的區別，限制地方政府投融資平臺層級下移，對于財力較弱的市縣的投融資平臺公司適當集中或重組，對不符規定或無投融資業務的平臺予以裁減，對資產規模小、資本金到位不足的平臺盡快清理整合，形成權屬清晰、治理結構完善、規模較大的投融資平臺;加強縣級政府融資平臺與上級政府融資平臺的合作，如由省政府牽頭對縣級政府的融資平臺進行規范整合，形成集團化運作;對新設的平臺公司實行核準制，嚴格限制經濟不發達和財力無保障的基層政府設立投融資平臺。

(三)按地方政府投融資平臺所處地區的經濟狀況區別整治

隨著投融資平臺的大量出現，地方政府投融資的償債風險總體有所上升，但并不是所有地區都存在同等的風險。如前分析，發達地區的經濟和財政增長能力較強，負債水平相對較低，債務風險較小。因此需要從地區經濟發展、地方政府的支持力度、地方政府的信用記錄、區域的經濟環境、地方的財政狀況、地方政府已有的債務水平、地方政府的治理結構等方面入手，建立一個地方投融資平臺融資風險評估體系，綜合運用債務負擔率、債務依存度、償債率等指標，從政府應債能力、投融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍等來具體衡量和評判各個地方財政對投融資平臺形成債務的承受能力，從而對不同地區分類對待，制定對不同的投融資平臺的整治和規范方案。

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