淺析呼包鄂城市群經濟發展及其府際關系

郭燕蕓，吳 濤

(1.內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010021;2.內蒙古農業大學 經濟管理學院，內蒙古 呼和浩特 010018)

隨著中央逐步向地方的權力下放，府際關系，尤其是地方政府間的府際關系，已經成為各國行政改革中廣受關注的領域。20世紀80年代以來，伴隨著全球經濟市場化的發展趨勢，府際關系作為上層建筑的重要組成部分，既受到政治制度和經濟基礎的制約，又受到地域特征的影響。改革開放后，工業化、城市化和信息網絡化的快速發展，使中國逐步形成了若干城市群區域，并呈現出城市區域化、國際化的新趨勢。城市群的出現，使地方政府間的府際關系發生了重大變化。尤其是西部大開發戰略實施以來，國家大幅度增加了在水利、交通、能源等基礎設施和生態建設方面的投資，西部地區經濟增長明顯加快。內蒙古GDP增長速度之快，已成為西部地區經濟發展的新亮點，“內蒙古現象”便由此產生。在內蒙古自治區城市化持續、迅速發展的過程中，內蒙古中部地區的呼和浩特市、包頭市和鄂爾多斯市(簡稱呼包鄂)構建的城市群的發展速度十分驚人，已成為自治區經濟的發動機。相比于其他城市群的核心城市在其省內的地位來說，呼包鄂城市群對于內蒙古的意義是最為顯著的，它的率先發展是內蒙古自治區快速發展的基礎。因此，本文以呼包鄂城市群為實例，分析作為當代中國府際關系基本形態的城市群的經濟發展及其地方政府間的府際關系，揭示城市群的經濟發展不僅對府際關系的發展具有巨大的推動作用，而且是促進區域經濟發展的一個重要因素。

一、府際關系的涵義及其基本模式

“府際關系”是指不同層級政府之間的關系網絡，它作為現在政府體系的重要組成部分，不僅包括中央政府與地方政府之間的關系、地方政府之間的縱向關系和橫向關系，還涉及政府內部不同權力機關間的分工關系網絡。廣泛來說，府際關系包括國內政府間的關系和主權國家政府間的關系。其中，國內政府間關系直接受到中央政府與地方政府間關系的影響，可以說，地方政府府際關系不僅反作用于國內政府間關系，而且對于區域經濟發展起到了能動作用。各地區政府之間的府際關系由冷變熱，由單一性向多樣性的變遷，由垂直關系為主向橫向關系為主的轉變，反映了中國的改革、開放和發展。跨省區之間的府際關系，是建立在公平競爭、協調合作、互相支援和共同發展的基礎上的，正確理順中國各地區的地域特征和地區政府間的府際關系，對于縮小中國地區之間的差距和發展的不平衡性，實現中國的均衡發展，都有著重大的現實意義。

作為單一制國家，當代中國現行的府際關系模式是新中國成立之初為促進民族國家整合化、重建社會政治秩序和推動現代化的基本制度選擇。隨著改革開放和經濟體制改革的深入，當代中國開始改革傳統的中央全面集權體制，在從革命型體制轉向治理型體制的過程中，建構中央選擇性集權體制，并要在保障政府選擇性集權的基礎上，建立制度化的分權體制，其主體是地方政府間關系的核心。地方政府間關系包括縱向關系和橫向關系兩種。中國地方政府間縱向關系是實行中央集權制度，由于下級政府的權力來源于上級政府，地方政府間的縱向關系具有明顯的隸屬關系，是國家有目的的政治活動的產物和一種制度安排，也是一種縱向的利益關系，這種利益關系是府際關系的實質和真正內涵。地方政府之間的橫向關系，主要表現為相互交流、競爭與合作的關系，包括同級地方政府間的平行關系和不同級別但又不隸屬的地方政府間的斜向關系兩種。由于中央政府向地方各級政府放權的過程中，形成了傾斜分權、縱向分權和經濟分權，導致了地方政府之間不平等和不公正的競爭，擴大了東西部差距，壓抑了中西部地區的積極性，出現了資源配置和流向不合理的現象。此間，長江三角洲城市群、京津冀城市群、珠江三角洲城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、成渝城市群，以及國家西部大開發政策和東北經濟區振興計劃等，引導內蒙古實施了突出區域性發展的金三角戰略措施。其中，呼、包、鄂三地依靠資源優勢積極參與國際、國內的產業分工調整，經濟發展迅速，實力較強，成為內蒙古的經濟核心城市群。

二、呼包鄂城市群基本概況

(一)自然條件及區位優勢

呼包鄂城市群位于內蒙古中部的土默川平原和鄂爾多斯高原上，是以首府呼和浩特市、草原鋼城包頭市和新型能源基地鄂爾多斯市東半部分為頂點，構成的一個資源豐富、社會經濟發展條件優越的三角形區域。城市群總體地形特征為北靠大青山，東依蠻漢山，中部多山地和西部多高原，黃河沖積的平原地區地勢略低。三市相互間距離不超過200公里，總面積2375萬平方公里，占內蒙古全區總面積的11%;總人口653萬，約占全區的27.3%;轄26個旗縣區和107個建制鎮，是內蒙古自治區經濟最發達的地區，也是我國北方重要的產業密集區。整個城市群是溝通過華北、東北和西北經濟的樞紐，距首都北京不到500公里，距天津出海口僅有600公里，毗鄰俄羅斯和蒙古國，也是連接京津冀和歐亞大陸橋的重要節點。

呼和浩特市是內蒙古自治區的首府，內蒙古的政治中心，也是自治區最發達的城市之一。城市地貌特征是東北高、西南低，城鎮分布以國道110、包蘭鐵路、呼準高速兩側及主要省道兩側為主。包頭市是內蒙古最大的工業城市，也是中國最重要的稀土、鋼鐵、冶金、機械制造和軍工基地。城市域北部為丘陵高原、中部為陰山山岳地帶，南部為黃河北岸平原地帶。鄂爾多斯市境內地下有儲量豐厚的能源礦產資源，整個城市西、北、東三面被黃河環繞，市域北部為黃河沖積平原區;東部為丘陵溝壑區;中部有庫布其、毛烏素沙區;西部為鄂爾多斯高原區;西南為草原區，與寧夏、陜西、山西省毗鄰。

呼包鄂城市群擁有豐富的自然資源。煤炭保有儲量1256.6億噸，占全區的56%，已經發現的具有工業開采價值的重要礦產資源有12類35種，天然氣儲量約7000億立方米，還擁有逾億噸的稀土保有儲量。黃河橫貫城市群區域，過境里程830公里，為呼包鄂城市群的發展提供了有力的水資源保障。與其他西部城市群相比，自然條件和區位優勢是呼包鄂城市群的最大優勢之一。

(一)經濟狀況

呼包鄂城市群是內蒙古中部經濟區的核心。近幾年，內蒙古經濟增長的速度逐年增高，呼包鄂城市群城市化水平也明顯提高，經濟增長勢頭更為迅猛。在全國200個城市中，呼包鄂城市群的綜合“增長競爭力”排名第一。2007年，呼包鄂城市群的地區生產總值3527.05億元，占全區的53.21%，增長率達30.1%，人均地區生產總值52806.41元，僅次于珠三角和長三角，財政總收入占全區財政總收入的51%。

2008年，全國經濟生產總值約為251000億元，內蒙古自治區生產總值為7043億元，占全國經濟總量的2.7%，呼包鄂城市群經濟總量約為4700億元，占自治區經濟總量的66.7%，占全國的1.8%，比上年增長18.9%。其中，呼和浩特市的生產總值達到1316.37億元，年均增長20.1%;包頭市為1760億元，年均增長22.9%;鄂多斯市為1603億元，年均增長28.1%。呼包鄂三市人均生產總值為69454元(約為6.6萬元)，高于全區平均水平1.16倍。全國城鎮居民人均可支配收入為1.34萬元，內蒙古自治區為1.47萬元，而呼包鄂地區則約為2.4萬元。呼包鄂地區農村居民人均純收入為8200元，是全國農村居民收入指標的一倍，平均增長了12%。2009年，全區完成GDP約9700億元，其中呼包鄂城市群合計為5720億元，占全區GDP比重58.97%。

(三)產業概況

呼包鄂城市群是內蒙古自治區政治、經濟、科技、教育、文化、藝術的中心地帶。整個城市群區域創造了全區近一半的地區生產總值，集聚了區內一多半以上的工業固定資產和多半的科技人才，成為內蒙古乃至整個西部經濟增長的“金三角”。城市群以資源吸引資本，資本撬動資源，從而帶動整個地區經濟的高速發展。三市各有自己的資源和特色，互相滲透和影響，形成了密不可分的整體。呼和浩特市擁有六大主導產業集群，分別為乳液、電子信息、電力、醫藥發酵、冶金化工和機電裝備，同時，呼和浩特建成了以乳產業、羊絨產業為重點的特色農畜產品生產加工、火力發電和生物發酵三個在國內同類地區中最大的產業基地和自治區最大的信息產業基地。包頭市工業經濟的主導力量是以鋼鐵、鋁、銅為主的金屬冶煉加工業，以稀土、制藥、電子信息制造業為重點的高新技術產業和以運輸機械、工程機械、機電裝備等為重點的機械裝備制造業。鄂爾多斯市通過大基地、大產業、大集團延長產業鏈，實現了煤炭深加工。在發揮各自都市圈人口聚集、教育機構健全集中和產業聚集優勢的同時，城市群承接國內外的產業轉移，加快發展以商貿物流、金融、信息服務和旅游等產業，有效提高了非資源性產業比重，構筑起多元化支撐的產業體系。

三、呼包鄂城市群及其府際關系

城市群是指“在特定的地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區經濟的核心，借助于現代化的交通工具和綜合運輸網的通達性，以及高度發達的信息網絡，發生與發展著城市個體之間的內在聯系，共同構成一個相對完整的城市‘集合體’”。從公共行政關系的視角來看，當代中國的城市群府際關系存在的基本模式包括:跨省、市(直轄市)不同行政等級城市組成的城市群府際關系，例如長江三角洲城市群;跨省不同行政等級城市組成的城市群府際關系，比如海峽西岸經濟區城市群;同一省內不同行政等級城市組成的城市群府際關系，例如珠江三角洲城市群等;以及同一省(區)相同行政等級城市組成的城市群府際關系模式，如長株潭城市群、中原城市群等。呼包鄂城市群主要包括呼和浩特、包頭以及鄂爾多斯三個地級市，所以其府際關系應屬于同一省(區)相同行政等級城市組成的城市群府際關系模式。

城市群作為一個較大的網絡系統，其發展有賴于內部各個組成城市的資源，因而需要城市群內政府間關系的協調。從城市群的空間結構來看，呼包鄂城市群地處華北和西北經濟圈、京津冀的結合區，其發育和成熟是社會經濟集約化發展的產物，也是城鎮密集區高層次演變的城市區域空間組織的形式。呼包鄂城市群的出現，使內蒙古自治區地方政府之間的關系也發生了重大變化，不但成為地方政府間府際關系的重要組成部分，也對于區域行政發展起了關鍵性的作用。隨著國家大規模投資于能源和基礎設施建設，資源開發主導型的迅速發展使呼包鄂的工業化加速發展。此時，三市的政府逐步認識到了城市經濟在城市群發展中的決定性作用，所以把建設城市，擴容提質，打造城市品牌，營造良好的投資環境作為重要戰略。

呼和浩特市的三版城市規劃對日后打造呼包鄂城市群的結構布局起到了引導和控制作用。1979年一版規定，以新華廣場為市中心的生活區，在城市外沿設東、西、南、西北四大工業區;東北和西北設兩大倉儲區。1999年二版規定，城市總體向南發展，適度向城區東西兩翼擴展，突出城區的行政、商貿、金融、信息、科技、文化和教育功能。2000年后的三版規定，城市東部規劃擴建如意開發區;市東南規劃建設金橋開發區;市西北規劃建設金海開發區，在城市南部規劃建設蒙古風情園。由此可見，呼和浩特以“東優、西聯、南拓、北控”的方針拉開了城市框架，形成組團式城市結構，各開發區互相連成一體，構成了城市擴展的重要驅動力和空間載體。

包頭市所實施的是“一市二城”的布局結構，即在包頭市舊城區西部建設新城區，以此來擴大城市框架結構，形成多中心、開敞式的城市群空間模式。同時，包頭市政府適當調整城市布局，充分利用現有設施來強化主城區的核心地位，有重點地發展旗(縣)政府所在地城鎮和若干建制鎮以便進一步形成職能分工明確的城鎮網絡。

鄂爾多斯市的中心城區東勝區水源較缺乏，而且周邊多為丘陵溝壑地形，擴展開發成本相對較高，難以承載城市群的進一步發展和今后經濟增長的需要。因此，2003年鄂爾多斯市政府做出了重點建設康巴什新區，構筑東勝、康巴什、阿鎮“一市三區”的區域中心城市的決定。

呼包鄂城市群不僅注重自身城市空間發展，更關注城市群府際合作關系。由于呼和浩特、包頭以及鄂爾多斯三個地級市所組成的城市群同屬于內蒙古自治區，不存在跨省(區)現象，所以其政府間關系主要表現為平行的橫向府際關系。正因如此，內蒙古黨委、政府用鼓勵和支持優勢地區率先發展的思路，對呼包鄂進行個別指導，建立了一個“賽馬式”的工作激勵機制，提倡三市開展地區間發展競賽活動，形成了三市經濟、社會發展交替前行、輪流領先的良好發展態勢，目的是促進呼包鄂城市群區域經濟的整體發展。雖然受內蒙古自治區政府的統一領導使呼包鄂城市群相互協調較為容易，但是，行政干預的問題也比較容易出現。

四、呼包鄂城市群經濟發展及其府際關系中不協調的表現

城市群內府際關系不同于一般政府間的關系，它有自己的獨特性。由于呼包鄂城市群在結構狀況、區位條件、經濟基礎設施、資源聚集等方面比其他區域有更大的優勢，因而，其城市群內地方政府之間更容易相互影響。隨著當代中國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，地區發展模式也逐漸發生了變化。在計劃經濟體制下，地區發展主要依賴于中央政府計劃的安排，地方利益相對弱化;但是在市場經濟條件下，各地區擁有經濟發展的投資權和決策權，為了盡快發展地方經濟，地區之間展開了激烈的競爭。然而，政府競爭在促進地方發展的同時，也可能因為地方政府間利益不協調而導致區域整體的發展受阻。

(一)缺乏跨地方政府間的府際合作與利益協調機制

在城市群區域經濟發展中，由于缺乏跨地方政府間的合作與利益協調機制，一些地方政府官員處理不好短期利益與長遠發展的關系，最終導致地方政府間府際關系的惡性發展。目前由于呼包鄂城市群的經濟發展規劃處于起步階段，很多政策仍需完善，所以城市群中各地方政府在爭取政策、資源、基礎設施、國家投資方面的競爭，可能會影響到區域的整體發展和府際關系的良好構建。

(二)城市群中跨地區的有公共物品供給不足

呼包鄂城市群是一個較大的區域經濟共同體，其內部不同地方共享一種或幾種資源，使得地區間的經濟發展相互依存、緊密相連，特別是對于有利于協調其利益的跨地區公共物品和公共服務的供給更需要地方政府間的精誠合作才能實現。在呼包鄂城市群的區域經濟發展過程中，至今缺乏統一完善的法律法規體系，導致跨地區公共物品供給不足和公共物品治理失靈。例如，由于鄂爾多斯市以及包頭市土右旗的煤炭需要混合才能達到出售標準，致使G110國道土右旗段路面被大型運煤車嚴重破壞。此外，2010年2月鄂爾多斯市天然氣管道發生破裂，引起包頭市以及呼和浩特市部分地區天然氣也相繼斷氣。

五、呼包鄂城市群經濟發展及其府際關系中不協調的原因分析

地方政府間橫向關系的協調發展應該以實現雙贏為最終目的，因此呼包鄂經濟區內的地方政府之間應該選擇合作而不是對抗。對于經濟和社會發展中可能出現的問題，特別是在應對金融危機、重大災難等不可抗拒因素時，呼包鄂三市地方政府間府際關系的協調性就表現得尤為突出。盡管在促進城市群區域一體化發展和加大對基礎設施、城市改造、結構調整和環境保護等領域的投入力度上，三市政府的協作發揮了較大的作用，但是，在這種合作關系的過程中，由于地方政府作為各城市的利益主體，對自身利益的最大化十分關注，并且還受到“經濟人”有限理性的影響，往往會出現利益不協調的情況。

其一，地方政府受“經濟人”有限理性的影響，必然會導致追求自身利益“最大化”的行為。在市場經濟體制下，地方分權勢必會使地方政府成為相對獨立的利益主體，并擁有自己獨立的經濟利益和行為目標。此外，地方分權也導致了地方政府管理權限和職能的擴張，使地方政府擁有了較大的資源配置權利，為地方政府對利益的追求變為現實提供了必要條件。這種追求本市利益最大化時的利益協調關系，實質上就是一種囚徒困境的博弈過程。在這個過程中，每一個群體的成員都要利用一項共有資源，如果這一資源沒有排他性的所有權，各個成員單獨行動，就會導致這一資源的過度使用。

其二，正當、適度的競爭會促進地方經濟的發展，從而帶動整個經濟圈的各項經濟指標，但是，當城市群中各地方政府在追求利益最大化的驅動下而進入其他的市場時，就會遇到極力抵制，這就滋生了地方保護主義，也極大地限制了城市群經濟圈中地方政府之間的交流與合作。目前，我國在區域經濟發展中存在著不少地方保護主義現象、要素市場分割現象和地區產業同構現象。雖然呼包鄂城市群是內蒙古經濟發展的“金三角”，但是三市政府部門之間和大型產業之間并沒有形成一個實質上的統一的經濟區。三地之間缺乏相互信賴、相互支撐的理念，與周邊其他盟市、省區在戰略規劃上也缺少市場化的定位及合作聯盟，甚至為了服從行政區格、保護本區域的產業而排斥與外省市進行合作，這無疑對地方經濟的發展起到了限制作用。例如，在發展物流合作上，鄂爾多斯市舍棄了與寧夏銀川市鄂托克前旗的商業往來，與康巴什進行物流合作，從而制約了空間距離，影響了其物流的發展，也違背了經濟規律和市場規則。

其三，呼包鄂城市群屬于民族自治區域，經濟體制改革以來，中央政府基本采取“一刀切”的做法出臺新政策，使民族自治地方的很多優惠政策失去了作用，地方利益也在一定程度上受損。而與社會主義市場經濟要素相適應的新型利益協調機制尚未建立起來，這勢必會導致城市群中地方政府府際關系內部因為經濟利益而引起的矛盾，難以實現城市群經濟圈內部的經濟與府際關系的協調發展。此外，少數民族區域的地區形象不利于外部要素進入內蒙古各地域，尤其是進入呼包鄂城市群進行發展。盡管呼包鄂城市群近年來在城市建設和經濟發展上十分突出，但是外界對內蒙古的宣傳始終保持在不發達時期，還有很多外部城市的百姓對內蒙古的印象也始終停留在發展落后、人民群眾素質低、遠離文明生活等。長期以來，封閉發展、自成體系的觀念也就在少數民族區域形成并發展，這種觀念不僅直接阻礙了城市間的多元發展，也導致了城市群政府間府際關系的有效合作。

六、完善呼包鄂城市群經濟發展及其府際關系的路徑

呼包鄂城市群是由利益并不完全一致的三個城市組成的一個有機整體區域，總體利益是各個局部利益的有機結合而不是簡單相加，因此，總體利益得以實現并不代表各個城市所實現的局部利益都相同，相反，各城市的利益得以滿足，也并不一定可以保證整體利益能夠實現。

首先，強調內蒙古自治區政府的協調作用，充分發揮政府在區域治理中的主要作用，建立有效的利益協調機制，調節城市群內各城市政府間的利益關系，以推動府際合作關系。

強化內蒙古自治區政府的介入協調以及地方政府間的主動協調是因為自治區政府可以作為超脫于呼包鄂城市群中各地方政府間利益爭端的公正裁判，在地方政府的博弈結構中充當信息溝通與權威仲裁的作用。只有強化了自治區政府的協調作用，才能制定科學的區域發展戰略和發展規劃并有效組織實施，進而消除區域內的產業結構趨同。在呼包鄂城市群經濟發展中，自治區政府應加強對區域內合作的規劃、協調和引導，解決呼包鄂區域經濟發展過程中相互關聯的重大問題，此外，自治區政府要統一市場規則，創造公平、開放的投資環境，促進市場要素的自由流動和優化組合。

其次，頒布相關政策法規，用法律規范地方政府間的合作與競爭，為呼包鄂城市群府際合作關系提供良好的法制保障。

貿易環境和制度環境決定了城市群的經濟增長，越是規范的市場環境就越能吸引資源，但這往往是城市群府際合作關系中最缺乏的法制保障。呼包鄂城市群政府間合作的政策法規比較薄弱，對于地方政府合作的問題，憲法和地方法也幾乎是空白。因此，把呼包鄂城市群政府間合作與區域開發的優惠政策上升為法律，才能更好地維護地方政府間的適當競爭。

再次，充分發揮非政府組織的作用，規避政府間利益協調中存在的問題，建立有效的城市群公共治理組織，推動城市群政府間的深入合作。

非政府組織的參與，能規避政府間利益協調中存在的矛盾和問題。由于任期制等原因，地方政府通常追求短期利益，但政府組織則長期在本地區存在，因而會更多地關注本地區的長期的持續發展。非政府組織對地方政府的協調監督，會有效地減少地方政府之間的惡性競爭，有利于消除利益矛盾，使政府與市場、社會、企業、公民形成互動，建立多層次的交流機制。因此，政府、社會、企業以及公民的多元合作共治，已經成為當代中國重要的城市群公共治理模式。

最后，定期召開城市群區域工作會議，制定區域發展規劃。突破資金、人才、技術、資產重組和物流等方面的障礙，以基礎設施、市場秩序、信用信息、重大項目、金融市場和生態環境等為重點內容，加強呼包鄂城市群府際合作關系，全面推行城市群一體化進程。

城市群政府間合作的內容是多種多樣的，根據呼包鄂三市的資源條件和工業化水平，遵循市場規律，鼓勵并引導實現城市群基礎設施一體化、產業一體化、市場一體化和生態環保一體化是非常有必要的。在一體化發展的進程中，要以交通、信息為先導，建設通信網絡，增進城市群內各城市之間的聯系。作為突破口的重大項目應該通過增加科技投入，降低消耗，延伸產業鏈，實施品牌戰略，增強市場競爭力來實現建設。與此同時，完善金融市場建設并堅持可持續發展戰略，這既可以使城市群保持經濟的增長，又可以最大限度地控制污染，努力改善自然環境，保護自然資源。另外，呼包鄂城市群作為經濟相對發達的地區，其地方政府還應該加大對社會事業及民生改善的投入力度，促進城鄉居民消費、提高公共醫療衛生水平、健全社會保障體系等，為構建和諧社會創造有利條件。

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