我國區域文化產業發展進程中地方政府的資源配置方式論析：以華北五省區市文化發展戰略合作為例

孔春梅，曹 鯤

(內蒙古財經學院 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

2011年10月15日中國共產黨第十七屆六中全會在北京召開，審議通過了《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，這是自2007年黨的十七大以來，中央首次將“文化命題”作為中央全會的議題。這預示著我國文化產業發展迎來了一次前所未有的升級轉型的歷史契機。文化產業作為今后我國重點培育的經濟產業門類，打破行政區劃的障礙，通過相鄰省區的戰略合作，推動區域文化產業一體化發展，是我國文化產業升級轉型的重要目標。在十七屆六中全會閉幕的當天，北京、天津、河北、山西、內蒙古五省區市在北京共同簽署《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》。根據協議，華北五省區市將整合各地文化資源，形成優勢互補、錯位發展、創新驅動的跨區域文化發展新格局。此次華北五省區市的文化合作是地方政府貫徹全會精神的一種積極探索，也是我國區域文化產業發展從分散到合作轉變的破冰之舉。在此背景下，本文將以華北五省區市文化發展戰略合作為例，從我國區域文化資源類型和現狀分析入手，提出我國區域文化資源的整合目標，進而結合我國的政治經濟體制，探討促進我國區域文化資源合理配置的基本制度安排。

一、我國區域文化資源的類型及分布現狀

(一)區域文化資源的類型及其關系

本文參考經濟學對生產資源的一般劃分方法，同時考慮文化資源的自有特性，把區域文化資源劃分為地域性文化資源與流動性文化資源兩類。

1.地域性文化資源

地域性文化資源是指與特定的地域相聯系的文化資源。包括不可移動的自然景觀、人文景觀，也包括生活在該地域的人群當中長期形成的傳統習慣、民風民俗等文化資源。前者如分布于各地的山川河流、宮觀寺廟、民居建筑等，后者如地方性的語言、節慶、服飾、飲食等。

2.流動性文化資源

流動性的文化資源指文化產業發展所必需的資本、人才、技術等可跨區流動的生產要素資源。文化資本的來源包括政府的財政支出、企業的直接投資和資本市場融資。文化人才包括各類文化產業的策劃、管理、生產、營銷人才。文化技術則一方面通過文化人才的流動而轉移，另一方面通過文化技術市場進行交易。

3.兩類文化資源的關系

區域文化產業的發展既必須依托地域性文化資源，又離不開流動性文化資源的支持。區域文化產業必須體現區域特色才具有生命力和核心競爭力，所以區域性文化資源的整理開發是區域文化產業發展的根本依托。但與地域相關聯的傳統文化資源要進行產業化整合，沒有資本、人才和技術的支持是不可能實現的。如我國西部地區的傳統文化資源富集，但由于經濟發展程度相對滯后，流動性文化資源也就相對缺乏，從而導致西部地區的文化產業發展業態基本上還處于較低的層次。

(二)地域性文化資源的屬地化分割

地域性文化資源總是與某個地理范圍相聯系，比如我國的東北、西北、華北、華中、華南、西南的地域概念，長江流域、黃河流域、珠江流域的地域概念，以及更細的長三角、珠三角等地域劃分。從地理地貌和歷史文化的相似性出發，某一地域的文化資源總是存在著與其他地域文化資源有著明顯區別的特征。這些文化資源雖然分布于不同的省區，但在地理或文化上卻有著天然的聯系。就北京、天津、河北、山西、內蒙古五省區市來說，北京與天津、河北傳統上屬于“京城”與“直隸”的關系;河北與山西則同屬于“華夏文明”、“黃河文明”的發祥地;而內蒙古這個地域的文化內涵則更為豐富，一方面以“草原文明”、“游牧文化”的特征迥異于傳統漢族地區的“農耕文明”，另一方面又屬于兩種文明在長期碰撞和交融過程中的交匯帶。地域性文化資源的天然聯系是一種“客觀”的事實，而文化產業的發展則需要人為的“主觀”謀劃和推動。這兩者之間若能夠有機地聯系起來，則能夠使區域性文化資源得到科學的開發利用，使區域性文化資源間的文化聯系轉化為經濟上的聯系。然而在現實當中，在我國“條塊分割”的政治經濟體制下，地方經濟發展績效是以行政區劃為單元進行衡量的，而GDP和財政收入等指標又是中央考核地方政府及其官員政績的主要指標，從而導致了地方官員“晉升錦標賽”式的競爭行為和地方政府的非合作傾向①。地方保護主義、重復建設、惡性競爭是我國區域經濟發展中長期存在的問題，這些問題在區域文化產業的發展過程中也同樣存在，即使在各地近期制定的“文化產業十二五規劃”當中，仍“一哄而上”地提出建設相類似的文化產業園區和文化產業項目。比如廣西和云南兩省區“十二五規劃”中的文化產業發展目標，就被媒體指出在一定程度上有重合之處②。在這種各自為戰的區域文化產業發展格局下，不但區域文化產業發展的規模效應和整體效應難以發揮，本來存在天然聯系的區域文化資源也被人為地進行“屬地化分割”，造成嚴重的資源浪費和規模不經濟現象。

(三)流動性文化資源的不均衡分布

資本、人才、技術等流動性資源要素是任何一個產業發展都不可或缺的。按照經濟學原理，在經濟發展前期階段，流動性資源要素本能地要向經濟發達的地區匯集，從而有利于資源要素的增值。只有當資源要素的投入產生“擁擠現象”，邊際收益出現遞減的情況下，流動性資源要素才會向別的地區流出。改革開放以來，我國區域經濟發展呈現一種“非均衡發展”的格局，東部地區憑借區位和政策上的優勢，吸引了大量的資本、人才和技術向該地區集聚，在經濟發展水平上與中西部地區的差距日益擴大。就區域文化產業的發展來看，雖然中西部地區文化產業發展具備一定的特色和局部的亮點，但總體上由于流動性資源要素的匱乏，在產業規模和產業級次上都還處于很低的水平③。以十七屆六中全會期間華北五省區市共同簽署的《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》為標志，當前區域文化產業發展出現地緣相鄰的省區市“抱團”發展的趨向，地方政府對此也表現出積極的態度和強烈的意愿。與傳統上以東中西部劃分進行區域文化產業的比較分析不同，目前這種地緣相鄰地方政府間“抱團合作”的區域文化產業發展模式，已經突破了從經濟發展水平上劃分東中西部的地域概念④。比如就北京、天津、河北、山西、內蒙古五省區市來說，從“經濟地理”劃分的角度，北京、天津、河北被劃歸東部地區，山西被劃歸中部地區，而內蒙古則被劃歸西部地區。也就是說，簽署《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》五個省區市的經濟發展水平是不均衡的，流動性文化資源的分布也是不均衡的。北京、天津、河北擁有更高層級的文化產業形態和大量高質量的文化企業，以之為載體集聚了大量的文化產業資本、人才和技術等流動性資源，而山西和內蒙古則相對處于落后的位置。

二、區域文化資源的整合目標

就我國區域文化產業發展的形勢觀察，區域文化產業發展的根本目標就是要打破行政區劃的限制，突破地方“本位主義”的狹隘觀念，在地理相鄰省區市以地方政府主導下的文化產業“戰略合作”一體化框架內，通盤整合區域性文化資源，合理配置流動性文化資源，通過規模效應和集約效應的釋放，尋求局部區域內乃至全國范圍內文化產業級次的大幅提升。對于戰略合作區域內文化資源的整合，需要達成以下兩個目標。

(一)屬地化文化資源向地域性文化資源轉化

對于以往在各行政區經濟發展的惡性競爭中，被人為屬地化分割的各類地域性文化資源，需要在區域文化產業“戰略合作”的省區市范圍從地理、歷史、文化聯系的角度進行整理，恢復地域性文化資源的“天然聯系”，實現屬地化文化資源向地域性文化資源的轉化。并通過產業化的統一規劃和科學布局，使這些跨省區的地域性文化資源在現代化的文化產業平臺上得到科學有序的開發利用。對于《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》五個省區市來說，從地理、歷史、文化的角度考慮，“黃河文化”、“華夏文明”、“草原文化”、“京城直隸”、“多元文化交融”等文化概念都可以作為對該區域內各種地域文化資源進行規劃整理的參考思路。

(二)流動性文化資源在區域文化產業一體化框架內合理配置

在參與區域文化產業戰略合作的各省區間存在經濟發展水平的不均衡，這種狀況既是客觀的事實，又是符合經濟學原理的客觀規律。比如在簽署《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》五個省區市范圍內，北京和天津無論從發展基礎、區位或是政策資源各方面來看，在文化產業發展條件上都占有巨大的優勢;河北毗鄰京津，自然會享受到“近水樓臺先得月”的好處;而山西、內蒙的文化產業發展條件則相對較差。在區域文化產業“戰略合作”過程中，如何處理“非均衡戰略”與“一體化戰略”的關系成為合作能否成功的關鍵所在。所以，非均衡戰略選擇在長遠的利益上必須和區域文化產業一體化戰略相兼容。區域文化產業非均衡戰略是一個“適度”的概念。也就是說，選擇非均衡戰略的目的不是要無限制地擴大差距，而是在利益適度的差距內盡快形成兩個效應:“擴散效應”和“極化效應”⑤。以簽署《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》五個省區市為例，在該區域的文化產業發展過程中，北京和天津理應充當最高層級的“極核”角色，通過區域內統一的戰略部署和合理布局，通過“極化效應”和“擴散效應”帶動河北、山西、內蒙各次級“極核”的成長和區域文化產業的整體升級。此外，還要通過一系列旨在促進區域文化產業一體化的制度安排，鼓勵相關的資本、人才、技術等流動性文化資源在整個區域內合理和自由的流動，在進行制度設計和政策制定時還應該有意向區域內文化產業發展相對薄弱的地區有所傾斜。

三、促進區域文化資源合理配置的基本制度安排

如前文所述，區域文化產業發展的根本目標就是要打破行政區劃的障礙，突破地方“本位主義”的狹隘觀念，促進區域文化產業一體化框架的形成，從而有利于區域文化資源的科學布局和高效配置。然而，“說時容易做時難”，要真正消除“行政區經濟”對區域經濟一體化的障礙作用，其過程是非常艱難曲折的。長三角地區是我國經濟發展水平最高，區域經濟一體化程度也最高的區域。該區域早在20世紀80年代初就已提出區域經濟一體化，此后20多年盡管國家和地方政府都為此做出了種種努力，設立了相關的協調機構，但總體上效果并不理想，區域一體化的進展緩慢。作為中國經濟“領跑者”的長三角地區尚且如此，中國其他區域經濟一體化進程推進的艱難程度更可想而知。所以，諸如《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》之類區域文化產業戰略合作框架協議的簽署，只是顯示了地方政府加強合作的良好意愿，離制度化的區域文化產業一體化合作還有很遠的差距。實際上，區域文化產業一體化只能在區域經濟一體化的進程中實現，總結國內外區域經濟一體化進程中的經驗教訓，為保證區域文化產業一體化的順利推進和區域文化資源的合理配置，還必須做出以下一些基本的制度安排。

(一)合理的利益分配機制

在一個經濟戰略合作區內，由于各成員省區市的經濟與社會發展水平差距較大，在產業布局、政府管理、地方規劃與經濟增長等多個方面都會存在利益不協調的地方。因而在區域文化產業一體化的推進過程中，各地方政府應該從促進區域整體協調發展的角度，平等協商建立公平的“利益分享機制”和“利益補償機制”。“利益分享機制”應該在盡量保證各成員原有利益的基礎上，使各成員在區域文化產業的合作中獲得更大的收益。“利益補償機制”應該體現強者對弱者的“幫扶”關系，其目的在于通過規范的利益轉移來實現區域文化產業整體利益的提升。需要說明的是，這里所說的“利益補償機制”并不是指中央政府對地方政府的轉移支付，而是指通過合作區內對地方利益的再分配，使地區利益分配達到一種比較公平的狀態。當然，這種公平也只是相對的，應該承認在效率差別基礎上形成的地區利益差別的合理性。

(二)有效的協調機制

從以往我國地方政府合作的經驗看，缺乏有效的協調機制是影響區域合作深入開展的重要原因。當前，我國地方政府合作的協調機制還停留在各種定期舉行的會議層面，一般采取會議期間集體磋商的形式解決合作中遇到的相關問題。如成立于1992年的長江三角洲城市經濟協調會，由該區域的16個主要城市組成，每兩年舉行一次高級別會議。雖然，十幾年來經濟協調會在推進城市間資產重組、打破貿易壁壘、促進生產要素合理流動等方面起到了積極的作用。但由于這種協調機制對相關成員缺乏足夠的約束力，在遇到跨行政區的產業結構調整或利益分配調整等關鍵問題時，其協調功能十分有限。參考國外區域經濟合作的成功經驗，區域成員間有效的協調機制構建必須具備以下兩個要件:一是要制定對合作區域內各成員普遍具有法律約束力的共同章程，對于違反章程的行為要有相應的懲罰機制;二是要設立常設性、人格化的區域合作協調組織機構，并依照章程賦予該機構對經濟合作事務的規劃、決策和協調職能。在《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》中提到“為確保協議內容落實，五省區市將建立文化發展聯席會議機制，每年召開一次會議，由五地輪流召集”，可見華北五省區市文化發展戰略合作的協調機制依然還是停留在會議協商的較低層面。

(三)整體的規劃布局

在《華北五省區市文化發展戰略合作框架協議》中的第一條就提到要“統籌規劃區域文化發展布局，形成優勢互補、錯位發展、創新驅動的跨區域文化發展新格局”，可見區域文化產業發展進程中進行整體規劃布局的重要性。區域文化產業整體規劃布局的實質就是要從整合地域性文化資源入手，依托地域性文化資源科學布局相關的文化產業園區、文化企業和文化項目，同時通過市場化的政策引導和激勵，合理、高效地配置資本、人才、技術等流動性文化資源。需要說明的是，在區域文化產業整體規劃布局的過程中，還必須考慮合作成員的產業發展基礎和相對優勢，從產業鏈打造角度形成合作區內各成員的分工協作關系。比如在華北五省區市的區域文化產業合作中，從文化產品創意、生產、營銷的產業鏈分工出發，北京和天津應該側重于創意和營銷環節，而河北、山西、內蒙則應該側重于生產環節。

(四)統一的政策平臺

在區域文化產業一體化進程中，在合作區內構建統一的政策平臺，對于促進流動性文化資源跨區自由流動起到至關重要的作用。統一的政策平臺包含兩層含義:一是統一的政策發布機構;二是統一的政策框架體系。統一的政策框架體系應該包括旨在促進區域文化產業一體化的財稅、產權交易、信息服務、環境保護、金融服務、勞動和社會保障、外資政策等內容。

[注釋]

① 參見周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》，上海:格致出版社，2008年版.

② 參見《文化產業不可搞重復建設》，《中國文化報》2011年7月28日.

③ 根據《2007:中國文化產業發展報告》(社會科學文獻出版社)的相關統計，截至2004年中西部各省區無論從文化資產占有數、從業人員數量、文化產業單位數量等各項指標上都占不到全國總量的40%，這種產業格局目前并未得到根本改觀.

④ 作為宏觀經濟數據統計概念，我國現行的東中西部的劃分更接近于“經濟地域”的概念，其劃分標準是某個行政區內的人均國內生產總值水平，而非準確的地理概念。將我國劃分為東部、中部、西部三個地區的時間始于1986年，由全國人大六屆四次會議通過的“七五”計劃正式公布。期間經過數次調整，目前東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省(市);中部地區有8個省級行政區，分別是山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地區包括的省級行政區共12個，分別是四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古.

⑤ 參見胡惠林:《關于區域文化產業戰略與空間布局》，《山東社會科學》2006年第2期.