區域經濟調控權研究

段 浩

（長治學院 政法系，山西 長治 046011）

區域經濟調控權研究

段 浩

（長治學院 政法系，山西 長治 046011）

近年來，我國加大了對區域經濟發展的調控力度，體現出區域經濟發展問題的緊迫性和重要性。為認真落實黨的十六屆四中全會精神，全面落實科學發展觀，文章在分析了區域經濟概念和現狀的基礎上，探討了區域經濟調控權的本體論、關系論和作用，以期推動我國區域經濟調控法律制度研究和促進我國區域經濟的健康發展。

區域經濟；調控權；本體論；關系論；作用論

2010年5月，中央新疆工作會議在北京召開，為加快新疆發展，中央批準喀什設立經濟特區，率先在新疆進行資源稅費改革，享受產業、稅收、金融、土地、外貿等特殊扶持政策，依托沿海內地及烏昌地區、天山北坡、天山南麓經濟帶先進生產力要素，輻射全疆，面向中亞南亞西亞，廣泛集聚優勢，加快超常規發展，把喀什建設成為向西出口加工基地和商品中轉集散基地，進口能源和稀缺礦產資源的國際大通道，走出去開發能源資源和開拓國際市場的“新歐亞大陸橋”。這一重大區域調控措施對實現喀什地區乃至新疆經濟的跨越式發展具有重要戰略意義。此舉也是貫徹落實黨的十六屆三中全會明確提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的思想路線，是將統籌區域發展作為推進今后改革和發展的具體實例。由此，筆者認為區域經濟調控的核心問題是區域經濟調控權的法律解析等基礎理論，但目前學界對此研究尚十分薄弱，有待進一步研究和完善。

一、區域經濟的范疇定位和現狀分析

（一）區域經濟的定義

區域經濟在經濟學上歷來被認為是一國國民經濟的縮影，并在國民經濟發展中具有十分重要的地位。從統一性角度分析，一國的國民經濟就是由各具特色的區域經濟所組成的，并在相當程度上決定著區域經濟自主體的獨立的民主政治上的法律訴求，并影響著一國的政治體制，甚至會導致一國的分裂。因此，從古到今，區域經濟的發展，不僅被經濟學家所矚目，也是政治學家、社會學家所密切關注的問題。

一般情況下，區域是指地表的二維平面，按物質內容劃分為自然區域和社會經濟區域。經濟區域包含在社會經濟區域之中，是指人類運用科學技術、工程措施等對自然環境進行利用、改造和建設過程中形成特定性質的生產地域綜合體。由生產、交換、分配等環節構成的區域，如東北經濟區，山西經濟區等。[1]區域經濟是根據社會勞動地域分工的不同而形成的各具特色的區域經濟綜合體。區域經濟，又稱地區經濟，是在經濟結構關系或經濟空間的地域分異過程中形成的一個具有地方化特點的地域經濟綜合體或地域生產綜合體。[2]

（二）我國區域經濟的發展現狀分析

從我國區域經濟發展的現狀來看，地區經濟發展不平衡的加劇已成為一個影響到我國國民經濟持續穩定協調以及社會安定和民族團結的重大現實問題，因此，采取有效的調節措施，把收入差異擴大的幅度控制在人們社會心理所能承受的范圍內并促進其朝著不斷縮小的方向轉變，就成為國家和政府必須干預的一件大事。或者說，區域經濟的發展問題已成為一個事關改革全局的宏觀問題。有學者認為，當前我國區域經濟發展的難點問題可以概括為區域之間的分工和協作淡化，地區封鎖和地區壟斷[3]，區域產業結構趨同化，地區間經濟發展差距急劇拉大，區域經濟增長和區域矛盾激化以及公平和效率在區域發展上的兩難選擇等幾個方面。這些方面的問題都反映著我國區域經濟調控明顯乏力這一客觀事實。同時，對于中央政府來講，一方面難以約束地方，另一方面仍習慣于以下發紅頭文件、下指標、定任務的手段過多地干預地方事務。

通過以上分析，我們不難發現，造成問題的根源就在于區域經濟法制建設這一環節的滯后與欠缺，無論中央還是地方的經濟行為，都缺乏嚴格的制度規范和責任約束，而難以形成科學化、規范化和系統化的調控機制。因此，加快區域經濟調控權的法學理論研究，實現區域經濟調控權運行的法治化，完善區域經濟調控法律制度體系，是解決當前區域經濟發展中諸多困難和問題的根本途徑之所在。

二、區域經濟調控權的本體論

（一）概念提出的理論基礎

市場經濟的基本特征之一就是分權經濟。在分權經濟體制下，一方面，區域經濟發展是中觀經濟調控的重要對象。國家所有的國民經濟與社會發展調控目標的實現，均要通過區域經濟這個重要的環節傳達到微觀經濟領域，才能夠真正予以落實；另一方面，屬于區域經濟發展自身范疇內部的特別問題，需要區域經濟自身解決，這樣，與宏觀經濟調控相對應，就存在一個由區域經濟管理主體單獨進行的區域經濟的調控問題。因此，區域經濟發展在國民經濟運行中實際上具有雙重的地位與角色，概括起來說，即是在市場經濟條件下，區域經濟發展的二元結構理論。[4]筆者認為，該理論不僅適用于西方市場經濟體制下的區域經濟發展，它也同樣適用于我國社會主義市場經濟體制的運行。同時，跨地區的區域經濟的發展，有著很大的自發性因素。它是市場經濟條件下，地方自主權的一種體現。因此，必須將其納入到中觀經濟調控法律的調整范疇，在中觀經濟調控的引導、指導與協調之下，有規劃地進行。

（二）區域經濟調控權的內涵分析

1996年我國政府發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“95”計劃和2010年遠景目標綱要》的第六部分“促進區域經濟協調發展”中，國家從實際操作層面上對區域經濟調控權作了如下幾個方面的闡述。其一，“引導地區經濟協調發展，形成若干各具特色的經濟區域，促進全國經濟布局合理化，逐步縮小地區發展差距。最終實現共同富裕，既是保持社會穩定的重要條件，也是體現社會主義本質的重要方面”。其二，“要按照統籌規劃、因地制宜、發揮優勢、分工合作、協調發展”的原則，正確處理全國經濟發展與地區經濟發展的關系，正確處理建立區域經濟與發揮各省市積極性的關系，正確處理地區與地區之間的關系。各地區要在國家規劃和產業政策指導下，選擇適合本地區條件的發展重點和優勢產業，避免地區產業結構趨同化，促進各地區經濟在更高的起點上向前發展。積極推動地區間的優勢互補、合理交換和經濟聯合。筆者認為，區域經濟調控權對經濟關系進行調整所產生的“權力關系”范圍較為廣泛，有時是指權力分工，有時是指權力分配，在集權、分權、制約、配合等關系中根據不同情況作具體分析。具體表述為：區域經濟調控機關根據法律法規的規定，結合區域內政治、經濟和文化的特點，自主管理本區域內經濟事務的一種特定權力和權利。

（三）區域經濟調控權的具體表現

在法學研究中堅持定義的精確性，應是法學研究最基本的學術規范化的要求。因此，對區域經濟調控權加以嚴格界定，既是學術規范化的要求，也是學術研究的邏輯起點。區域經濟調控權具體表現為對區域內重大經濟事務的控制、管理和調整權力。以民族自治地方的建立為例，我國各少數民族在大雜居、小聚居的格局中形成你中有我、我中有你的分布特點，在建立民族自治地方，特別是劃分民族自治地方的區域界限時，要考慮到當時的經濟聯系、資源分布、交通運輸、生產布局等經濟因素。區域界限的劃定，要有利于發揮當地經濟優勢和經濟要素的互補性、經濟布局的合理性，有利于當地少數民族人民的生產、生活，有利于當地經濟的未來發展。同時，在一定范圍的地域內，各民族人民在長期的生產、生活當中，在共同的革命斗爭中，逐步形成了相對穩定的政治和社會聯系，形成了共同的經濟活動區域。[5]

（四）區域經濟調控權是權利和權力的統一

“國家機關的任何行為都具有法律性和政治性，在一個具體行為中，法律性和政治性會有強弱不同的表現，或者是法律性強于政治性，或者是政治性強于法律性，抑或是兩者相當。”[6]區域經濟調控權也不例外。

權利，是相對義務而言。享有權利就得履行一定的義務。[7]同時也須他人做出一定的義務行為。區域經濟調控權，是基于區域經濟調控的政府職能而言的。一方面，區域經濟調控機關享有這種權利，意味著既享有行使區域經濟調控權的權利，也負有行使區域經濟調控權的義務。任何放棄或消極行使區域經濟調控權的行為都是不允許的；另一方面，區域經濟調控機關在行使區域經濟調控權的時候，有權請求他人做出相應的義務行為，如要求上級國家機關的幫助和保障等。

權力，指的是國家的權力，它具有強制性。區域經濟調控權，實質上是國家權力的一部分，是由地方國家機關行使的，是由法律保障的。在性質上，它是人民民主專政制度的一個主要表現形式，是各個經濟區域內人民當家作主，自主管理本區域內部事務和參與管理國家事務的民主形式。而且，這種區域經濟調控權是國家權力的統一性和授權性的統一。區域經濟調控權，是國家權力統一的組成部分，是由憲法、法律和地方法規、規章的規范的統一的法制。但是，國家根據區域需要，在國家的統一領導下，可以授權地方國家機關行使一定范圍的權力，區域經濟調控權就是其中最重要的一種權力。

三、區域經濟調控權的關系論

我國的宏觀調控法與區域經濟調控法應當是兩個相互獨立的法域，區域經濟調控法的制度設計與配置，理應予以單獨考慮，其在法律形式定位、目標定位、調整范疇和法律效力的實現上，均應當與宏觀調控法有所區別。[8]首先，在法律形式上表現為有權立法的地方人大與地方政府所制定的地方性經濟法規和經濟規章；在目標價值與功能的定位上，除維護本轄區內特有的經濟秩序外，在經濟目標的實現上，區域經濟調控法并非要求本區域內的需求與供給的平衡；在調整關系的范疇界定上，應重點調整那些具有本地特色的經濟領域與經濟關系。屬于中央宏觀調控立法已經有明確規定，且不屬于需要地方制定實施條例和辦法予以解決的問題，不必要、也無權進行重復的法律調整。而在法律效力的保證上，無論是對于區域調控主體行為的約束與責任追究上，還是對于相關行為的監管上，其法律效力的發揮必須在國家法律規定的范圍內予以行使。[9]

四、區域經濟調控權的作用論

提出和完善區域經濟調控權，有助于實現區域之間經濟關系的和諧，經濟發展水平和人民生活水平的共同提高，社會的共同進步。區域經濟調控權模式是市場經濟條件下區域之間經濟關系調整的新模式劃分，與過去計劃經濟體制下區域之間的分工和協作關系有著本質的區別。在計劃經濟時期，區域之間的分工與協作模式，強調重點發展某些區域，以它們為中心與相關區域來開展分工，區域經濟調控的目的是為了保證重點區域的發展，其他區域只是當配角。在市場經濟條件下的區域經濟調控權的行使和運行必須在平等、互利、共贏的基礎上進行，不以犧牲某一區域的經濟利益為代價。

區域經濟調控權運行的基本方式是使區域之間在經濟發展上形成相互聯系、關聯互動、正向促進的新型關系。區域經濟調控權運行目標的實現必須與實現區域之間在經濟利益上的緊密聯系，通過產業之間的技術和經濟聯系、要素的市場供給與需求關系、企業之間的組織聯系等，形成發展上的相互依賴、依存關系。只有如此，相關經濟區域才會從自身的利益需要出發彼此相互支持，而不是一味地追求本地域利益而損害其他區域。

五、我國區域經濟調控權的劃分

自改革開放以來，中央出臺了大量的調控政策，有些是利于區域治理及制度建設，有些是對區域自治的適當控制。[10]我國的區域經濟調控法律制度充分體現了政策性的特點。筆者認為，我國區域經濟調控法律制度按照區域劃分的標準，主要包括一般行政區的區域經濟調控法律制度和跨行政區的區域經濟調控法律制度。

（一）一般行政區的區域經濟調控法律制度

我國自古以來就十分重視地方政府的區域劃分。隨著我國市場經濟建設的發展，在省、自治區、直轄市之下，基本上以“省會市、較大市、設區市、縣級市和鄉鎮”為排列順序。按國務院有關規定，地域界限或者名稱等的任何變動，必須經中央人民政府批準。就目前而言，我國中央下轄31個省、自治區、直轄市，省級下轄431個市，1396個縣，近7萬個鄉鎮。

按照法律規定，一般行政區的區域經濟調控制度包括：（1）區域經濟執行制度，即地方各級政府均要執行本級人大的決定和上級國家行政機關的決定、命令，執行國民經濟或本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算。（2）區域經濟制令制度，即地方各級人民政府均有權發布決定和命令。縣級以上的各級人民政府有權制定行政措施以推動本行政區域內經濟發展。（3）區域經濟領導制度，即縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各經濟工作部門和下級人民政府的管理經濟工作。（4）區域經濟管理制度，即地方各級人民政府均有權管理本行政區域內的經濟和財政等行政工作。縣級以上的各級人民政府還有權管理本行政區域內的環境和資源保護、城鄉建設事業和民族事務等工作。（5）區域經濟保障制度，即地方各級人民政府都要保護社會主義的全民所有制的財產和勞動群眾的集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會經濟秩序，保障公民的經濟權利，維護各種經濟組織的合法利益和保障少數民族的經濟權利。縣級以上的各級人民政府還要幫助本行政區域內各少數民族聚居的地方依照憲法和法律實行區域自治，幫助各少數民族發展經濟建設事業。[11]（6）其他區域經濟調控制度。

（二）跨行政區的區域經濟調控法律制度

跨行政區的區域合作是推進經濟全球化的必然要求。區域合作是新世紀經濟發展的顯著特征，是新時代的潮流。近年來，一些地緣相鄰、人文相近、利益相關的區域合作，成為區域內各成員提升競爭力、參與全球化、實現共同發展的現實選擇。大量的實踐已經展示出了區域合作的巨大潛力和廣闊前景。在國內，長江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟圈，是世人公認的我國三個經濟增長極。隨著市場機制作用的日益增強，長江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟圈的區域經濟合作日益加深。

跨行政區的區域經濟調控法律制度主要以區域間商務和貿易制度為核心。加強區域間的商務與貿易合作是區域經濟合作的優勢，我們要把區位優勢、產業優勢、資源優勢與金融物流優勢、人才技術優勢融合起來，積極推進落實《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》和《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》[12]，重點加強服務、物流、金融等領域的合作，推進資金、技術、人員、原材料、信息的無障礙雙向流動，以市場為導向，以企業為主體，以雙贏互利為前提，聯手開拓國內國際市場。加快國民經濟建設步伐，加強與其他地區在政府層面上的溝通與交流，積極推動兩地經貿合作。

［1］吳殿廷.區域經濟學［M］.北京：科學出版社，2003，（1）：2.

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［12］王貴國.區域安排法律問題研究［M］.北京：北京大學出版社，2004.20-25.

Rearch on the Power of Regional-economy Regulation

DUAN Hao
（Law Department，Changzhi University Changzhi Shanxi 046011）

In recent years,our nation has strengthened the regulation of regional economy which is the externalization of the urgency and importance.The article analysied the relationship of the localization of national macro-regulation law and regional-economy control law in the basis of differentiate the relation of the development of regional economy and macro-regulation and the paper introduced how to affirm properly the responsibility dimension of regional-economy regulation in the coordination of regional-economy，and directed the kind of economy cooperation of regional-economy into the extent ofmacro-regulation law and confirm and regulate the local benefit in the regional-economy regulation.

regional-economy；power of regional-economy；relation theory；offect theory

D922.299

A

1673-2014（2011）01-0012-04

2010—12—10

長治學院校級課題。

段 浩（1980— ）男，山西武鄉人，講師，主要從事經濟法學研究。

（責任編輯 衛崇文）