俄羅斯能源政策研究

柳天恩 王朝鳳

（1.黑龍江大學經濟與工商管理學院，黑龍江哈爾濱 150080;2.國核電力規劃設計研究院，北京 100094）

［中俄經貿］

俄羅斯能源政策研究

柳天恩1王朝鳳2

（1.黑龍江大學經濟與工商管理學院，黑龍江哈爾濱 150080;2.國核電力規劃設計研究院，北京 100094）

俄羅斯能源資源非常豐富，是世界第二大石油輸出國和最大的天然氣輸出國。能源是俄羅斯經濟發展的基礎，也是俄羅斯重振其大國地位和增強國際影響力的重要籌碼。因此，俄羅斯非常注重能源工業的發展，制定了一系列的對外能源政策。總的來看，葉利欽時期、普京時期和“梅普組合”時期采取的能源政策各有不同特點。

俄羅斯;能源政策;能源戰略

一、葉利欽時期的能源政策

（一)能源私有化政策

1992年6月11日，俄羅斯杜馬通過了第一階段的私有化方案，標志著俄羅斯私有化開始正式實施。1992年11月，葉利欽簽發《關于石油工業、煉油工業、油品銷售業的國有企業、生產聯合體及生產科研聯合體推行私有化和改造為股份公司的命令》，為俄能源私有化揭開了序幕。1993年3月，俄燃料動力部聯合國有資產管理委員會共同制定了能源企業私有化的實施方案，標志著俄羅斯能源行業私有化進程正式開始。從1993年3月—1994年6月，俄羅斯能源私有化第一階段基本完成。從1994年7月1日起，俄羅斯的私有化進入第二階段。與第一階段不同，第二階段重點是把國家控股公司改造為國家參股公司，把私有化過程同投資活動相結合，允許投資者取得企業股票的控制權。1996年以后，由于大量優質國有資產流失，俄羅斯政府決定放棄全面私有化政策，轉向有選擇地使某些企業非國有化。

（二)能源外資政策

在前蘇聯解體后，俄羅斯能源工業出現了投資嚴重不足、開采條件惡化、勘探開發停滯、產量和出口量快速下滑的趨勢。為了挽救能源工業，葉利欽政府把目光轉向了外國投資者，決定在能源領域實行對外開放政策來吸引外資。1992年2月，俄羅斯出臺了《礦產資源法》，明確俄境內包括石油和天然氣在內的礦產資源的所屬問題以及使用者和國家主管部門的權利和義務，并且規定外資所占份額超過30%的能源企業不需要許可證即可出口其產品。這一政策受到了西方世界的歡迎，但是由于當時國際油價低迷，加上俄轉軌初期政局不穩，相關法律法規不夠完善，外國投資者大多采取了觀望的態度，真正落實的投資項目并不多。在這種情況下，俄政府決心借鑒外國的成功經驗，制定符合俄羅斯國情的《產量分成協議法》，為外國投資者的合法權益提供法律保障。《產品分成協議法》為俄羅斯能源領域對外開放、吸引外資奠定了法律基礎。但是，該協議也存在很多不利于投資者的地方，導致俄政府批準適用產量分成協議的礦區不少，但真正落實的寥寥無幾。

（三)能源出口政策

在前蘇聯解體之前，能源出口是由外貿部門統一負責，其他部門不能經營。在前蘇聯解體之后，石油出口的80%由俄羅斯石油出口公司負責，10%由石油生產聯合體負責，另外10%由地區管理部門負責。隨著俄羅斯外貿體制的改革，石油出口也逐步放開，能源出口政策經歷了一個從嚴格控制到逐步放松的過程。1992年1月，葉利欽頒布了關于石油出口的總統令，規定所有石油公司，不論是俄羅斯石油公司，還是西方在俄的石油公司，在出口石油時都必須按固定稅率征收附加關稅，同時要把出口石油所得50%的硬通貨賣給政府。1992年7月，俄羅斯恢復了出口戰略資源專營制度，規定只有那些經過挑選并在對外經濟關系部登記注冊的企業和組織才能經營石油出口。1993年底，葉利欽責成經濟部、燃料動力部和對外經濟關系部提高石油企業在1993—1994年間的石油出口限額。1995年1月，俄羅斯石油出口的經營權由對外經濟關系部移交燃料動力部，由七家大型石油公司負責具體經營。1995年3月，俄羅斯簽署第245號法令，廢除了能源出口指定出口商的制度。

二、普京時期的能源政策

普京上臺之后，在能源領域對政策的核心是實現國家利益的最大化，原則是利益交換，具體內容是“穩定西歐、鞏固獨聯體、爭奪里海、開拓東方、突破北美、挑戰歐佩克”的全方位外交政策。

（一)能源“再國有化”政策

普京上臺后，俄羅斯經濟有了明顯好轉。在此背景下，普京開始著手調整能源政策，通過打擊能源寡頭，加強國家對戰略產業的控制。2001年12月21日，普京政府頒布了新的《俄羅斯聯邦國有和市有企業私有化法》，對國有資產的出售程序進行了重新規范，明顯加強了對包括石油和天然氣在內的戰略產業的控制。根據新《私有化法》規定，戰略產業在實行私有化時必須得到總統批準，對俄羅斯天然氣工業公司、俄羅斯統一電力公司等涉及俄羅斯國家安全的重要企業在實行私有化時還必須經過專門的立法。2004年8月，普京簽署命令，限制對石油、天然氣、電力等部門的1000多家戰略性企業進行私有化。從2003年開始，以打擊石油寡頭尤科斯石油公司為開端，以俄羅斯國家石油公司收購尤甘斯克石油天然氣公司和俄羅斯天然氣工業公司收購西伯利亞石油公司為標志，普京政府開始在能源領域加大對能源寡頭的干預和控制，并通過一系列并購重組來實現戰略產業的“再國有化”，俄羅斯能源私有化進程在普京執政時期出現了全面倒退。

（二)能源外資政策

普京執政之后，俄羅斯政局趨于穩定，投資環境不斷改善。這讓外國投資者看到了巨大的機會，紛紛躍躍欲試。但是西方資本的大量涌入，引起了俄有關部門的不安，普京政府擔心外資大舉進入會威脅到國家安全，因此開始在能源領域限制外資進入，加強國家對石油和天然氣等戰略資源的控制。2007年1月，俄羅斯通過修改法律，禁止外國公司進入5億桶以上儲量的油田和500億立方米以上儲量的天然氣田。2008年5月5日，普京簽署《有關外資進入對國防和國家安全具有戰略意義行業程序》的聯邦法，明確列出限制外資進入的包括能源勘探和開發在內的42個戰略性行業名錄。外資若要在俄戰略性企業或地下資源區塊項目中取得10%以上的控股權，必須向俄安全機構提出申請，并要經過由俄聯邦安全會議牽頭組成的跨部門專門委員會審核通過。

（三)能源出口政策

普京執政時期，國際油價的一路飆升，極大地刺激了俄羅斯石油的生產與出口，原油產量和出口量屢創新高。而隨著俄羅斯經濟和財政狀況的好轉，普京政府已經不滿足于單純依靠能源出口來獲得經濟利益，于是開始調整能源出口政策，其主要內容就是能源出口的多元化和經濟利益的最大化。為了實現這一目標，普京政府企圖從東、西、南、北四個方向拓展能源運輸渠道。在東邊方向，俄羅斯利用東北亞各能源消費國之間的競爭，在能源管道鋪設問題上反復搖擺，最明顯的例子就是中日之間關于“安大線”和“安納線”之爭。在西邊方向，為了減少對烏克蘭、波羅的海國家、波蘭等過境國的依賴，實現能源出口安全，俄羅斯從2005年12月開工建設穿越波羅的海海底至德國的北歐天然氣管道。在南邊方向，為了開拓南歐市場，抗衡美國提議的跨里海天然氣管道，加強對環里海能源國的控制，俄羅斯在2003年建成了穿越黑海海底至土耳其的“藍流”天然氣管道。在北邊方向，為了開拓北美市場，俄羅斯已經開始研究建設至摩爾曼斯克的石油管道。

三、“梅普組合”時期的能源政策

2008年5月，梅德韋杰夫任俄羅斯總統，普京任俄羅斯總理，從而開啟了“梅普組合”時代。梅德韋杰夫上臺伊始，俄羅斯經濟就遭到國際金融危機重創。國際油價的暴跌使能源資源由賣方市場轉向買方市場，俄羅斯在國際能源博弈中的地位有所下降。“梅普組合”迫切希望找到更有潛力的能源合作伙伴，保障能源出口安全。鑒于歐美等發達國家經濟發展速度趨緩，能源需求增長有限，而以中國為代表的亞太國家經濟發展迅速，對能源需求旺盛且潛力巨大，“梅普組合”決定把能源政策向東轉移。2009年發布的《俄羅斯2030年前能源戰略》中明確提出:“盡管歐洲仍將是俄羅斯油氣出口的主要方向，但俄羅斯整個油氣出口的增長將主要取決于東部方向的超前發展”。針對東方不同國家，俄羅斯也采取了不同的政策措施。

（一)針對中國主打“利益捆綁牌”

“中國有巨大的市場規模和財政資源，可投資我們的經濟，振興遠東地區和外貝加爾應與中國振興東北計劃在工作層面上協調一致”，正如俄總統梅德韋杰夫2009年5月在哈巴羅夫斯克視察時所強調的那樣，俄遠東地區的開發必須要和中國的動作緊密結合。中國正力圖振興東北老工業基地，而俄羅斯則謀求遠東地區的全面開發，地理位置臨近的兩國具備戰略協調的必要性和可行性。梅德韋杰夫指出，俄羅斯政府制定的遠東地區和西伯利亞開發戰略規劃與中國邊境地區發展計劃捆綁在一起，俄羅斯應該明確與中國合作的優先地位。中國不僅是俄羅斯能源出口的強大市場，而且擁有巨大的金融資源可以投資俄羅斯能源領域。2009年2月中俄簽署的美元貸款換石油協議就是雙方利益捆綁的結果。

（二)針對日本主打“利益交換牌”

日俄之間有“北方四島”的領土爭端，導致雙方能源合作并不順暢。但是隨著俄羅斯與烏克蘭等過境國在能源領域的爭端升級，俄羅斯能源出口面臨很大的風險，而日本作為資源嚴重匱乏的島國，也迫切希望能夠獲得穩定的油氣供應來源。因此雙方能源合作找到了利益契合點，俄羅斯向日本供應石油和天然氣，日本向俄羅斯提供資金支持遠東和西伯利亞地區經濟發展。2008年俄日領導人確定重點發展能源領域合作框架后，日本對俄投資迅速增長，從兩年前的5.67億美元上升至60億美元，增長了將近10倍。2009年2月，俄羅斯總統梅德韋杰夫與日本前首相麻生太郎在薩哈林共同出席“薩哈林—2”液化天然氣項目對日輸送啟動儀式時，俄羅斯承諾未來20年每年向日本供應600萬噸液化氣。

（三)針對韓國主打“地緣安全牌”

韓國地處朝鮮半島，與俄羅斯位置臨近，雙方開展能源合作有助于能源運輸安全。但是，韓國與朝鮮關系日趨惡化，使俄羅斯開展對韓能源合作有所保留。目前，韓國能源需求巨大，而且97%的能源需要進口。天然氣進口更是依賴少數國家，在國際博弈中處于劣勢地位，能源安全面臨挑戰。韓國政府于是把穩定引進的能源政策調整為積極開發的能源政策，提出2030年海外能源自主開發率要達到35%。韓國的這一政策受到俄羅斯的歡迎，俄羅斯希望韓國能夠參與俄遠東地區的開發。2009年2月，俄羅斯薩哈林公司與韓國簽署了20年的液化天然氣進口合同。

（四)針對印度主打“政治交換牌”

印度曾是俄羅斯的“鐵桿盟友”，但是近年來和美國不斷走進，俄羅斯正逐步淪為印度的“備降機場”，這讓俄羅斯感到很苦惱。為了把印度從美國的懷抱中拉出來，或者至少使其不至于成為美國在南亞圍堵俄羅斯的戰略要地，俄羅斯希望通過能源這張“政治牌”，加強與印度的戰略合作。印度快速發展的經濟對能源需求越來越大，能源對外依賴度超過80%，為了保障能源安全，印度也不會不考慮與俄羅斯的能源合作。2008年12月俄總統梅德韋杰夫訪問印度期間，雙方簽署了一份備忘錄，明確了兩國未來合作的主要方向，表示將加大能源合作力度。

總的來看，俄羅斯對外能源政策始終處于變動和調整之中，其政策嬗變的根源在于俄羅斯國家利益。盡管俄羅斯目前東向轉移的能源政策有利于中國，但是隨著俄羅斯所面臨的外部形勢的變化，俄羅斯政府勢必還會對能源政策進行調整。我們應該深入研究俄羅斯能源政策，從而為中俄能源合作提供政策建議。面對復雜的外部形勢，我們既要審時度勢，增強機遇意識，把握俄能源政策中有利于中國的因素，又要未雨綢繆，增強憂患意識，充分估計俄能源政策中不利于中國的因素，從而做好應對措施。

［1］宋景義.轉軌時期俄羅斯石油天然氣工業及其對外經濟聯系研究［M］．中國經濟出版社，2008．

［2］馮玉軍，趙春潮．金融危機沖擊與俄羅斯能源政策調整［J］．中外能源，2009（14)．

［3］柳天恩．以能源合作為突破口，構建中俄“傘”型區域合作新模式［J］．黑龍江對外經貿，2010（6)．

（責任編輯:陳鴻鵬)

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