普法新理念與統計法制宣傳教育要素的有效性

儲著斌

（江漢大學 法律事務室，湖北 武漢430056）

普法新理念與統計法制宣傳教育要素的有效性

儲著斌

（江漢大學 法律事務室，湖北 武漢430056）

統計工作當前正處于改革發展的上升期，必須牢固確立統計法制宣傳教育的新理念，切實增強統計法制宣傳教育的有效性，提高公民統計法律素質。確立各方參與的普法理念，實現統計法制宣傳教育者要素的有效性；確立以人為本的普法理念，實現統計法制宣傳教育對象要素的有效性；確立文化滲透的普法理念，實現統計法制宣傳教育內容要素的有效性。

公民統計法律素質；法制宣傳教育；有效性；教育者要素；教育對象要素；教育內容要素

當前，統計工作正處于改革發展的上升期，既面臨著科學發展、和諧發展的前景和機遇，又存在著如何適應和面對問題的挑戰。從整體上看，統計工作的科學性、準確性不斷提高，統計數據客觀反映了經濟和社會發展的態勢，在了解國情國力、服務經濟社會發展方面發揮著十分重要的作用。然而，近年來我國國民經濟迅速發展，社會進步日新月異，統計工作的內外部環境都發生了深刻變化，在社會主義市場經濟條件下，如何更加科學、有效地組織實施統計工作，統計部門面臨著一些較為突出的困難和挑戰。一方面，統計對黨和政府實現科學管理、科學決策的基礎性地位和作用越來越重要，社會各界對統計工作的要求也越來越高，需求越來越多樣化；另一方面，統計工作的壓力和難度也越來越大，調查對象不配合的情況日益增多、基層基礎工作薄弱的問題長期困擾、人為干擾統計數據的問題在一些地方還不同程度存在，這都與統計法制宣傳教育效果不佳有著直接關系。統計法制宣傳教育要努力適應新形勢，賦予新內容，開辟新途徑，創造新業績，就必須切實增強統計法制宣傳教育的有效性。

一、著眼于公民統計法律素質的提高，實現統計法制宣傳教育的有效性

開展法制宣傳教育，是提高全體公民的法律意識和法律素質的基本途徑，也是實施依法治國、建設社會主義法治國家的重要基礎性工作。[1]統計法制宣傳教育作為法制宣傳教育的組成部分，也主要采取全民普法的形式。從1985年起，黨中央、國務院先后轉發了中宣部和司法部聯合制定的五個五年普法規劃，全國人大常委會先后對加強法制宣傳教育作出了五個決議。普法規劃的實施，推動了普法活動在全社會蓬勃開展，法制宣傳教育不斷走向深入，全社會的法制觀念和法律意識不斷增強。同時，為增強法制宣傳教育的有效性，中央提出，“要加強對法制宣傳教育工作的研究，使這項工作逐步走向規范化、制度化”。[2]

統計法制宣傳教育中的“統計法制”，指的是統計法和相關行政法規規章，不僅包括形式意義上的統計法，即《中華人民共和國統計法》；還包括實質意義上的統計法，如統計法的實施細則、各類普查條例、調查條例、統計違法違紀行為處分規定等行政法規與規章。統計法制宣傳教育，著眼于公民統計法律素質的提高。公民統計法律素質，是指公民所具有的統計法律意識、統計法律知識以及運用統計法律的基本能力和技能的綜合因素條件，是公民法律素質的基本組成部分，是現代法治社會公民的必備素質。

統計法制宣傳教育的要素，就是構成統計法制宣傳教育運作系統或者說統計法制宣傳教育實際活動的基本元素。統計法制宣傳教育要素的確定，必須在統計法制宣傳教育活動的整體視野中進行；所確定的因素，必須是開展統計法制宣傳教育活動所必不可少且其本身又必須是不可再分的；統計法制宣傳教育活動在本質上是人與人之間的活動，是一種主體性的活動。依據這一思路，我們可以將統計法制宣傳教育者、統計法制宣傳教育對象與統計法制宣傳教育內容作為統計法制宣傳教育的要素。

二、確立各方參與的普法理念，實現統計法制宣傳教育者要素的有效性

普法是一個社會的系統工程，也是一項范圍廣、時間長的宏大工程，參與其中的有組織者、實施者和教育者以及廣大的教育對象，因此它不僅涉及承擔普法工作職責的政府部門，而且還涉及其他機關、組織和個人。要做好這項工作，除了政府部門投入和加大財政支持以外，還需要形成一個良好機制，順利調動各個部門、組織和個人的積極參與，合理整合各方社會資源，全方位推進普法工作。就統計法制宣傳教育而言，更需要確立各方參與的普法理念。各類教育者要重點宣傳新修訂的《統計法》提出的新理念、新要求、新規范，增強統計活動中各參與主體貫徹實施統計法的自覺性，使統計法的各項規定真正落實到統計工作的各個方面、各個環節，充分發揮統計法對統計工作的規范、引導、保障和促進作用。

第一，提高對統計法制宣傳教育重要性的認識。統計法制宣傳教育工作不同于經濟工作，不可能直接帶來經濟效益；也不像經濟工作那樣有一個量化考核標準，教育效果的好壞不會影響當地政府的政績，也不會影響領導干部的仕途，因此有些地方的政府和干部對此沒有積極性，認為普法教育可有可無，以至于在工作中熱衷于搞形式、走過場，只重表面文章，不注重實際效果。另外，很多普法工作者認為統計法是“小法”、“豆腐法”。的確，在法學類、經濟管理類本科的相關課程教學中，統計法的內容微乎其微；以司法考試為例，在600分的內容中，統計法最多也只占1-2分的內容。一般的普法教育活動，關注更多的是憲法以及民法、刑法、程序法等各類“大法”，而對包括統計法在內的行政法重視不夠。為此，要改變普法教育中漠視統計法的現象，提高社會各方對統計法制宣傳教育的重視程度。

第二，作為統計法制宣傳教育者，各級領導干部要保障統計機構和統計人員能切實實現獨立行使職權。法律就保障統計機構和統計人員獨立行使職權進行了規定。但現實中，個別領導干部為了“政績”和榮譽，知法犯法，迫使統計人員虛報或套用統計數據，夸大“政績”，騙取榮譽；與此相聯系，少數統計人員不敢與違法統計行為做斗爭，怕得罪領導和企事業法定代表人，導致統計數據虛假。在目前的統計工作中存在的一些弄虛作假現象，與一些地方、部門、單位的負責人對統計工作進行違法干預有很大關系，這些現象影響了統計信息的真實性，侵害了統計人員的合法權益，在社會上造成了很大的負面影響，更為重要的是使統計的公信力進一步喪失、抵消了統計法制宣傳教育的效果。為此，《統計法》規定了三項禁止行為：一是不得自行修改統計資料，二是不得以任何方式要求偽造、篡改統計資料，三是不得對依法履行職責或拒絕、抵制統計違法行為的統計人員打擊報復。

第三，作為教育者的統計人員除了利用各種途徑開展統計法制宣傳教育以外，也要實現自我教育，提高教育者的有效性。統計是一門內容豐富的學科，不僅僅具有工具價值，其中也蘊含著許多做人的道理。如統計中的平均思想、變異思想、隨機思想、常態思想，都對人們做人做事有很大的幫助。統計中的這些思想觀念，既是統計人員掌握的教育內容，更是統計人員作為教育者開展教育活動時的具體途徑與載體，通過日常與教育對象的工作接觸，實現統計法制宣傳教育的隱性教育。此外，統計數據、統計產品的公開，落實政府信息公開條例的要求，也是培養教育對象以及統計工作者公開精神的重要形式。

三、確立以人為本的普法理念，實現統計法制宣傳教育對象要素的有效性

在統計工作中，“從近年來全國統計執法檢查的情況看，虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料的違法行為約占全部統計違法行為的60%”；從對象方面來看，“領導干部人為干預統計工作、統計機構和統計人員參與弄虛作假、調查對象提供不真實統計資料等違法行為”時有發生。[3]我們認為，統計法制宣傳教育對象應該是全體公民，重點對象除了領導干部、作為公務員的統計人員和工作人員、作為主要調查對象的企業經營管理人員等三類以外，還包括青少年。要圍繞這四類重點普法對象，以人為本，制定不同的宣傳教育方案并落實到位，滿足人的各種現實需要，實現人的物質精神利益，保障人的各種合法權益。

第一，各級領導干部在組織領導統計工作、維護統計工作秩序、保障統計數據質量方面負有重大責任，成為統計法制宣傳教育的重點對象。這類對象包括各地方、各部門的主要負責同志和分管統計工作的領導干部，各級統計局、調查隊的領導干部。要切實抓好對各級領導干部的法制宣傳，使領導干部帶頭學習宣傳統計法，遵守執行統計法，提高自身法律意識和責任意識，依法領導和支持統計工作，自覺維護統計工作獨立性。其中，關鍵要結合統計法的新要求，使領導干部能切實做到保障統計機構和統計人員獨立依法行使職權、不得利用虛假統計資料騙取不當利益、明確各類領導干部違反統計法時的法律責任?，F實中，在相當程度上，普法教育沒有及于各級領導干部，領導干部人為干預統計工作的現象時有發生。所以，各級領導干部成為普法對象的重中之重，要使他們在法律知識、法治觀念、法律意識以及守法的理念、用法的技能等方面有明顯的改變。

第二，統計人員是推進依法統計的主體，也是統計法制宣傳教育的重點對象。這類對象包括各級統計局、調查隊的工作人員，承擔經常性統計任務的統計人員。要通過有組織、有計劃、有系統的學習培訓，使廣大統計人員明確調查統計時的權力和義務，提高其專業素質，使其清楚地掌握依法統計的基本要求，嚴格執行統計法，杜絕弄虛作假，切實提高依法辦事的能力和水平。此外，對統計人員之外的國家公務員，也要進行統計法制宣傳教育，在公務員培訓中增加統計學以及統計法的知識內容。

第三，加強對統計調查對象的宣傳教育，使國家機關、企事業單位、個體工商戶和公民明確自身在統計活動中的權利和義務，自覺履行法定統計義務，依法維護自身合法權益，更加理解和支持統計工作。調查對象提供不真實統計資料的違法行為，是統計法制宣傳教育要克服的頑癥之一。要經過卓有成效的宣傳教育，使統計調查對象能夠履行法律規定的基本義務，做到真實、完整、及時提供調查所需的資料，配合統計機構履行監督檢查的職責，明晰違法時相應的法律責任。其中，要改變在教育對象上城鄉差別顯著的普法現實。與城鄉二元對立相對應，市民與農民、各類城市的市民之間，在普法乃至統計法制宣傳教育的力度、深度、范圍以及時間、財力、物力、人力方面的投入等諸多方面均存在較大反差，要使他們都能提高統計法律素質。

第四，要凸顯青少年作為推進法制宣傳教育對象的重要性。在深入開展全民普法中，青少年是重點對象；但在統計法制宣傳教育中，我們一直忽視了對青少年的教育。為此，要加強青少年統計法制宣傳教育，進一步完善學校、家庭、社會“三位一體”的青少年統計法制宣傳教育格局。在這方面，其他國家和地區的教育實踐為我們提供了有益的借鑒。以澳門為例，澳門統計宣傳工作就是從學生做起。澳門統計普查局定期到各大、中專院校和中學進行推廣統計文化專題講座，給學生灌輸統計文化知識，使他們從小就受統計教育，樹立統計意識。在澳門統計人員的努力下，澳門公民的統計意識比較強，基本上都能積極配合統計工作，不存在不配合統計工作和在統計數據上弄虛作假的行為。[4]在我國的統計法制宣傳教育中，要拿出得力措施，加強對青少年的統計法制教育，提高青少年的統計法律素質。

在司法部和全國普法辦印發的《2011年全國普法依法治理工作要點》強調，“加強領導干部、公務員、青少年、企業經營管理人員、農民等不同對象的法制宣傳教育，把領導干部和青少年法制宣傳教育作為重中之重。通過重點對象的法制宣傳教育，促進全民普法的深入開展”，這也無疑是統計法制宣傳教育要遵循的原則。

四、確立文化滲透的普法理念，實現統計法制宣傳教育內容要素的有效性

統計法制宣傳教育在內容上存在的問題表現在：一是偏重統計法律制度和法律知識的教育，忽視法治文化等統計法律觀念層面的培養和形成；二是偏重統計執法主體行使權力、統計調查對象基本義務方面的教育，忽視統計機構和統計人員保密義務、統計調查對象權益方面的教育；三是偏重具體法律法規的教育，忽視憲政意識、法治理念的傳播。這不利于確立社會主義法治建設所需要的法律意識和法治理念，不利于公民統計法律素質的提高。

第一，在普法教育內容中，統計法的宣傳教育較少受到關注。普法教育中，經濟、民商方面的法律被高度充分關注，這表明公民的法律意識具有明顯的務實性和實用性，維權意識（特別是民事權益方面）十分突出，具有前瞻性和地區特點的法律意識要素體現明顯。諸多調查均顯示，被民眾認知、運用和關心程度最高的法律往往是那些和他們的日常生活最直接相關，與他們的切實利益最緊密相連的法律，比如經濟法、民商法、婚姻法、勞動法、消費者權益保護法等；認真和運用法律的目的，也是把維護自己的合法權益作為最佳選擇。在法制教育中，法律意識結構性存在不完善的特點，包括統計法在內的行政法受關注的程度相對較小。就中心城市而言，公民憲法憲政意識相對較弱；對公權力的維權監督意識雖然在相當一部分民眾之中有較強的表現，但就總體來看，還是比對私權利的維權保護意識來說相對薄弱；與公民權利意識相匹配的公民義務意識相對滯后。調查中，民眾比較關注的法律是經濟法，為17.6%，加上合同法則為22.8%，占第一位；與此較高的關注度相比，是對行政法的冷落，關注行政法的比例低得可憐，僅占全部調查人數的2.9%。[5]就農村地區而言，關注統計法之類法律的比例則更是少得可憐。調查顯示，在農村普法規定的“十法一條例”的內容中，農民填答的“法律類別”中，填寫人數最多的前八種法律依次是：婚姻法、憲法、刑法、土地法、訴訟法、森林法、合同法、兵役法。這八種法律，一是因為它們大多數與農民的生活和生產聯系緊密，一是因為它們在農村被宣傳得最多。[6]所以，不論是城市還是農村，不少民眾視行政法為“軟法律”，雖然其中村民因為生活和生產的關系對某些行政法的關注程度比市民更高，但是統計法的宣傳教育在城市和農村均未進入普法教育對象的視野則是不爭的事實。

第二，在開展統計法制宣傳教育時，我們不能滿足于法律知識的宣傳教育，而是要在這個基礎上，將法治理念、法治文化的內容注入法制教育的內容之中，加強法治觀念的傳播，培養公民參與法治所需要的法律素質。具體而言，要深入學習宣傳黨和國家關于民主法制建設的理論、方針和政策，深入開展“學法律、講權利、講義務、講責任”為主要內容的主題教育，注重培養廣大統計人員權力和職責統一、權力與義務統一的現代法治觀念，培養自覺遵法守法的行為習慣，增強依法行使權利、履行義務的自覺性。

第三，統計法制宣傳教育要實現有效性，必須與思想政治教育、科學文化教育同步進行，與公民法律素質、思想道德素質、科學文化素質同時提高。[7]普法教育的實效與教育對象的文化程度、職業背景、工作經歷等因素相關，統計法制宣傳教育對此要予以正視。就教育對象的文化程度而言，人們對法律的認知、遵守、運用和關注等法律意識的程度與受教育程度和文化程度成正比（正相關），即一般而言受教育的程度和文化程度高，則其法律意識的程度也相對較高。但是，對法律的評價卻與人們受教育的程度成反比（負相關），即受教育程度和文化程度高的人反而對法律評價結果的滿意度相對要低，表明他們的理性程度和評價標準相對較高。[8]這一正一反的相關結果，充分表明法律意識與其文化素質有著十分緊密的內在聯系。就教育對象的職業背景、工作經歷而言，也與教育內容有著非常直接的關系。例如，政府官員及公務員對行政法的認知程度和運用行政法的比例都明顯高于其他階層人員，而經理人員了解經濟法、合同法和運用過經濟法、合同法的比例又明顯高于其他階層人員。與民眾的職業、崗位工作緊密結合起來的法制教育能夠收到深入持久的效果，其原因就在于能夠從民眾切身的實際工作需要出發，學以致用。

隨著《全國統計法制宣傳教育第五個五年規劃》的順利實施，“五五”統計法制宣傳教育工作，無論是從內容上、形式上、規模上、參加人員的數量和層次上，均意義深遠，作用明顯，成效突出。為使統計法制宣傳教育深入持久地開展下去，為“五五”乃至今后一個時期統計法制宣傳教育工作的發展理清思路，更好地服務于統計工作，有必要對統計法制宣傳教育進行認真地思考和總結?！傲濉逼陂g的統計法制宣傳教育，要加強教育的有效性，通過進一步宣傳新《統計法》和《處分規定》，增強各級人民政府及其統計機構和有關部門、社會公眾的統計法制觀念，努力營造學習統計法、敬畏統計法、遵守統計法的社會氛圍。

（注：本文系湖北省統計科研計劃2010年重點項目“統計法制宣傳教育有效性研究”，項目編號：HB101-08）

[1]中共中央政法委.社會主義法治理念讀本[M].北京:中國長安出版社,2009.177.

[2]中共中央文獻研究室.十四大以來重要文獻選編(下)[M].北京:人民出版社,1999.1926.

[3]安建.中華人民共和國統計法釋義[M].北京:法律出版社,2009.157.

[4]戚艷華.借鑒澳門經驗，提升統計宣傳和服務水平[J].青海統計, 2006,(2):39.

[5]孫育瑋,等.都市法治文化與市民法律素質研究[M].北京:法律出版社,2007.190.

[6]鄭永流,等.農民法律意識與農村法律發展[M].北京:中國政法大學出版社,2004.7.

[7]儲著斌.社會主義法治理念教育中的大眾傳媒角色[J].沙洋師范高等?？茖W校學報,2010,(3):7.

[8]孫育瑋,等.都市法治文化與市民法律素質研究[M].北京:法律出版社,2007.191-192.