我國公務員“亞腐敗”及其治理

朱敬明

（中國礦業大學 文法學院，江蘇 徐州221116）

我國公務員“亞腐敗”及其治理

朱敬明

（中國礦業大學 文法學院，江蘇 徐州221116）

公務員“亞腐敗”是指公務員利用其手中的權力，在權力運行的灰色地帶，為自己或他人謀取私利、浪費國家資財，但卻沒有明顯違法又無需為其后果承擔法律責任的行為。“亞腐敗”削弱了黨的執政能力，提高了行政成本，降低了政府行政效率，導致政府公信力的下降；因此要通過廉政文化的建設，通過增加制度供給，完善制度，加大監督，構建綜合監督體系，加強反腐敗制度的執行力，有效遏制“亞腐敗”。

公務員；亞腐敗；危害；治理

一、亞腐敗的內涵與特點

隨著我國反腐敗斗爭的日益深入，懲治腐敗官員的力度也在不斷加大，官場腐敗現象得到了較為有效的遏制。然而，近年來官場上卻出現了另外一種現象——“亞腐敗”。“亞”，根據《漢典》解釋為“次一等”之意，又解“低于”。①那么，何謂“亞腐敗”呢？《辭海》中尚沒有記載，但它并不是一個時興的概念，在我國傳統吏治中各種官場“潛規則”大多具有“亞腐敗”的特征。國際監察專員學會主席艾爾伍德對此下了這么一個定義：它是這么一種現象，在權力的廉潔狀態和腐敗狀態之間所形成的一種尚未達到觸犯刑律的地步，但權力本身卻又不那么干凈的空間。[1]根據這個定義，可以這樣理解，“亞腐敗”在本質上仍是腐敗，只是腐敗的程度較輕，“尚未達到觸犯刑律的地步”而已。在現實生活中，老百姓較多地關注著官員腐敗，由于“亞腐敗”是處于腐敗與廉潔之間臨界狀態的一種現象，因而往往不被人們所重視。

胡鞍鋼教授從經濟領域提出了四種形式的 “亞腐敗”，即“尋租性腐敗”、“地下經濟腐敗”、“稅收流失性腐敗”和“公共投資與公共支出性腐敗”[2]；有的學者則從工作作風和行為表現等方面列舉了“亞腐敗”的十大病狀：辦事效率低下的“懶散病”；無視百姓冷暖的“冷血病”；相互推卸責任的“擺手病”；遇事裝聾作啞的“搖頭病”；制造轟動效應的“腦熱病”；索取小恩小惠的“貪心病”；用公款吃喝玩樂的“癲狂病”；是非曲直不分的“弱智病”；急于一夜成名的“急性病”；效仿明星作秀的“流行病”[3]。師榮耀認為，公共部門中的隱性腐敗一般是指從事行政事務性管理的工作人員濫用事務性權力謀取個人利益的行為。其主體是從事事務性工作的低級別工作人員。[4]主要有兩種表現形式：一是人為設置障礙,拉長辦事過程，將簡單的程序復雜化，以暗示來機關辦事的組織或個人向其提供利益;二是得到對方提供的利益后,放棄原則，隨意簡化辦事程序或泄露秘密,使來機關辦事的組織或個人得到額外收益。

筆者認為，公務員“亞腐敗”指的是公務員利用其手中的權力，在權力運行的灰色地帶，為自己或他人謀取私利、浪費國家資財，但卻沒有明顯違法違規又無需為其后果承擔法律責任的行為。關于公務員“亞腐敗”的主體，本文贊同師榮耀的觀點：“亞腐敗”的主體是從事事務性工作的低級別的公務員。它具有以下幾個特點：

第一，低層次性。進行“亞腐敗”的公務員主要是低級別的公務員，因此他們所掌握的也就是低層次的事務性權利，他們所獲得的經濟利益也是微量的。第二，隱蔽性。低級別公務員因其低層次性而被忽略，或者被當做不正之風來看待，甚至被認為是禮尚往來，人之常情，同時因為所涉及的金額較少或者根本就不涉及現金，因此現有的法律很難對其進行制裁。第三，普遍性。“亞腐敗”現象比違法犯罪的貪污腐敗現象要普遍得多，且經常以小群體的方式出現，通常是一個科室的人都收受需要辦事的人或組織的好處，一個科室的人都為其開綠燈。第四，利己性。公務員進行“亞腐敗”的一個共同特點就是為個人謀取私利，雖然這個“小利”與貪污腐敗比起來要小得多。第五，半公開性。“亞腐敗”現象大多是發生在尋常百姓身邊的一些小事，人們有目共睹，很多人甚至無奈參與其中，因此它是腐敗的邊緣，是一個灰色地帶，它往往是陽光下的交易。

二、公務員“亞腐敗”的危害

“亞腐敗”破壞了社會公平、正義等原則，侵犯了黨和人民的利益，社會公共資源也被損害，人民公仆的形象也被敗壞了。“亞腐敗”雖然只是獲取了一些微小的利益，但是其危害卻絕不亞于腐敗。

（一）削弱了黨的執政能力

反腐倡廉能力是衡量一個政黨執政能力強弱的重要標志。黨的十七屆四中全會深刻分析了黨的建設中存在的影響黨的領導水平和執政水平，削弱黨的拒腐防變和抵御風險能力的突出問題，指出這些問題嚴重損害黨同人民群眾的血肉聯系，嚴重影響黨的執政地位鞏固和執政使命實現，必須引起全黨警醒，抓緊加以解決。[5]我國基層政府機關人員大部分都是黨員，“亞腐敗”現象在黨政機關的滋生蔓延，會嚴重影響黨員的先進性和共產黨自身的純潔性，削弱黨的執政能力。

（二）削弱政府權威，導致政府公信力的下降

基層機關是直接面向群眾的，基層公務員也就要直接同群眾打交道了。“亞腐敗”通常以小群體方式出現，人們又有目共睹，導致人們把一個科室的“亞腐敗”現象當做整個政府的“亞腐敗”[6]。也就是說在群眾的眼里，它并不僅僅是小群體的“亞腐敗”，而是整個政府的“亞腐敗”，很多人還無奈參與其中，可謂敢怒不敢言。長此以往，我們的政府就會失去群眾的信任，政府也不能有效得到群眾的信息反饋，政府的權威就會被削弱，政府的公信力也會隨之下降。

（三）導致政府行政效率降低與行政成本的大幅度提高

基層公務員 “亞腐敗”使得本來可以解決的問題解決不了，本來可以早解決的被拖成晚解決甚至貽誤解決問題的時機。“蒂索托實驗”結果表明，同樣是建立一個服裝廠,“亞腐敗”比較嚴重的秘魯的機關運作效率要比紐約低700倍。這導致了政府機關行政效率的嚴重降低。一個能見諸于報紙電視等媒體的貪官的贓款動輒幾百萬甚至幾千萬，但是那些都是可以清點出來的，而公務員“亞腐敗”只不過吃一點拿一點要一點，看似微不足道，但是把整個國家的“亞腐敗”現象累加起來就有點觸目驚心了。據有關專家論證，我國政府各級機關人員一年喝掉的白酒相當于杭州西湖的蓄水量。這也就使得我國行政成本大幅度提高。全國政協十屆五次會議上馮培恩委員稱 ,從 1986年到2005年，我國人均負擔的年度行政管理費用增長23倍，而同期 GDP增長14.6倍。[7]而這些費用的增長主要在于公務用車、公款吃喝玩樂和公務送禮。其中公務用車的費用占國家財政支出的13%，然而公車真正用于公用的只占1/3，公款吃喝玩樂占國家財政支出的7%。[8]

（四）導致官場“潛規則”、“亞腐敗”文化的盛行

“亞腐敗”行為會不斷地侵蝕著人們對于腐敗的抵抗意識和能力，使人們逐漸認同和接受亞腐文化。當整個社會群體對亞腐敗文化認同時，就不可能形成健康的行政行為。公務員自身對“亞腐敗”行為的抵抗意識不同程度的會受到影響，對社會公正的是非道德界限產生模糊甚至錯位，進而對錯誤和不健康、不道德的行為逐漸感到麻木。甚至會認為自身的廉潔是一個異類，跟不上社會統一的步調。

（五）培養了一支腐敗的預備隊

“亞腐敗”本身就孕育著腐敗的基因，是腐敗產生的溫床。[9]錯誤的思想會指導人們作出錯誤的行為。因為“亞腐敗”行為并不直接觸犯黨紀國法，甚至披上了合法的外衣。它猶如潛伏在人體內的病毒，雖然不會立刻引發疾病，但是如果沒有得到及時治療任其發展下去，病毒就會蔓延，會引發大的疾病。“亞腐敗”對基層公務員的理想信念、價值觀有很強的侵蝕作用。當基層公務員一旦身居高位，手握重權,就會更加容易走向貪污受賄的犯罪道路。從已經查處的大案要案中可以發現，那些走上犯罪道路的腐敗分子，大都有一個從收受小恩小惠到索取巨額賄賂的發展過程。

（六）敗壞社會風氣，造成社會不公

羅爾斯在《正義論》中指出，“正義觀的基本作用就是指定基本的權利與義務，決定恰當的分配份額”。[10]自古以來，人類都在追求實現社會公平。維護和實現社會公平涉及最廣大人民的根本利益，不但是科學社會主義的應有之義，也是我們黨堅持立黨為公、執政為民的必然體現，是我國社會主義制度的本質要求，也是構建社會主義和諧社會的基本條件。[11]而“亞腐敗”，則違背了最基本的維護社會公平正義的基本價值取向。

三、“亞腐敗”的治理

黨的十七大明確提出“中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的”，這充分表明了黨和國家在反對“消極腐敗”上的明確態度和堅強決心。《中國共產黨紀律處分條例》中也對黨員干部的廉潔從政行為提供了依據，是黨員干部行為的底線。因此治理“亞腐敗”要從多角度、多個層面共同作用，實現“多管齊下”才能有效遏制“亞腐敗”的繼續蔓延。

（一）遏制“亞腐敗”需要廉政文化的有力支撐

思想是行動的先導，廉政文化首先要解決的就是思想的問題。中國是一個非常嚴重的“熟人社會”或者說“人情社會”。一些“潛規則”雖未成文卻已深入人心。因此要針對我國的道德文化傳統，來構建符合我國國情的廉政文化體系。要充分汲取我國傳統文化中的積極要素，弘揚“以廉為先”、“不貪為寶”的廉政思想，做到“非吾所有，雖一毫而莫取”。同時借鑒國外一些廉政程度較高的國家的經驗，形成符合中國國情的社會主義廉政文化環境。

從全社會來看，培養全體公民正確的榮辱觀，營造清新的社會風氣、和諧的社會環境是抵御“亞腐敗”的有效途徑。加強公務員的職業道德教育，使廉潔自律成為公務員人格的重要組成部分；努力提高國民的思想道德素質，從思想源頭上預防“亞腐敗”，增加民眾對“亞腐敗”知識的了解，深化民眾對“亞腐敗”問題的認識，使人們充分認識到“亞腐敗”帶來的嚴重后果，減少因社會文化習俗產生的“亞腐敗”。把對公務員的職業道德教育和對普通公民的社會公德教育結合起來，在全社會形成以廉為榮、以貪為恥的良好社會風尚。

（二）增加針對“亞腐敗”的制度供給，提高制度的執行力，規范權力的運行

鄧小平同志指出：“克服特權現象，要解決思想問題，也要解決制度問題”。[12]我國政府針對“亞腐敗”問題出臺過一些政策，但是由于政策的不完備，未能成為一個體系，同時對于制度的執行大多是敷衍了事，沒有真正的去執行，這是“亞腐敗”蔓延的一個重要因素。我們要制定完善的制度來規范權力的運行,擠壓“亞腐敗”的生存空間,使他們沒有進行“亞腐敗”的機會。

1.加快公共財政體系建設，加強審計制度。十七屆二中全會提出要加快公共財政體系建設，明確界定各級政府的財政支出責任，合理調整政府間財政收入劃分。完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化。改革預算編制制度，提高預算的規范性和透明度。繼續深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理制度改革。建立國庫現金管理和國債余額管理制度，推進政府會計改革。加強預算執行審計，提高預算執行的嚴肅性。建立財政預算績效評價體系，提高財政資金使用效率。這對于治理揮霍浪費型的“亞腐敗”現象會起到釜底抽薪、立竿見影的效果。

2.實現政府信息公開制度化。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。要想達到權力制約的目的，必須做到權力的行使原則、程序、結果全部公開，增加透明度，減少隨意性，避免暗箱操作。十七屆二中全會提出要完善政務公開制度，及時發布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。我們應該盡快出臺相應的法律，依靠法律來規范政府公開政務信息。要把先進技術手段引入到制度建設，以減少“亞腐敗”現象的發生。要讓網絡信息技術能成為防治“亞腐敗”的強陽光。[13]

3.建立完善公務員財產申報制度。財產申報制度被稱為終端治理腐敗的利器。世界上腐敗治理較好的國家，大多數都實行了財產申報制度。[14]但是我國目前的財產申報制度還沒有面向全部公務員，這樣就給了那些“亞腐敗”分子可乘之機。

4.加快網絡反腐制度化建設。網絡反腐打破了傳統的反腐格局，拓展了公眾實現知情權、參與權、監督權、表達權的渠道。2003年最高人民檢察院開始建立網絡舉報平臺，之后中央紀委監察部和18個省級紀檢監察機關也相繼開通了舉報網站。截至2009年6月，26個省（區、市）、100多個地級市、200多個縣建立舉報網站。[15]網絡反腐的制度化建設關鍵在于三點：一是網絡舉報制度的建設；二是建立網絡反腐信息監控與報告制度；三是建設和完善政府網上電子監察系統。[16]

（三）構建綜合監督體系，加強權力制約

教育是基礎，法制是保障，監督是關鍵。十七屆二中全會提出要健全對行政權力的監督制度。加強政府層級監督，充分發揮監察、審計等專門監督的作用；強化公共監督部門對公權力的“權力監督”和人民群眾、新聞媒體對公權力的“權利監督”。通過全方位、多層次的監督加大公權力行使的公開性和透明度，形成合理配置權力的結構，使權力主體之間形成一定的制約關系，實現十七大報告提出的“讓權力在陽光下運行”的理想，使公務員不能“亞腐敗”。

首先，要加強行政紀檢監察機關的監督，要整合各反腐敗職能機構力量，形成監督合力。要賦予2007年成立的“國家預防腐敗局”與紀檢部門更獨立的反腐權力，包括獨立任免權、獨立財務經費管理、獨立司法審判權等，以權力約束權力。[17]紀檢監察機關要同法院、檢察院和公安部門等執法執紀部門通力合作，相互配合，才能嚴厲打擊“亞腐敗”行為。同時為了增強紀檢機關辦案的能力，應加強紀檢隊伍的專業化建設。紀檢委員按黨章規定仍由黨代表大會選舉產生，紀檢委辦案人員則應當職業化、專業化和穩定化。可開設紀檢監察學校，對紀檢人員的業務知識進行系統培訓，使其全面掌握現代化的辦案技術和手段。

其次，要充分發揮媒體的監督作用。通過立法保障媒體對于公共權力運行的監督權，把那些“亞腐敗”的現象曝光于世。在全球網絡互聯的新時代，網絡在創建廉潔政府中的作用尤其突出，網絡媒體的作用可見一斑。媒體不光要把眼光盯在那些已經打倒的“死老虎”身上，也要大膽監督那些進行“亞腐敗”的公務員。

再次，要發揮人民群眾的監督。我國的民間組織在公共事務中發言的力度和影響力顯然還有待加強，人民群眾的監督總是處于零散的、自發的、被動的、無奈的狀態。但是群眾的眼睛是雪亮的，一些“亞腐敗”問題，群眾是有所察覺的，如果及早聽取群眾的意見，就可以更早發現和懲治“亞腐敗”問題。要使民眾發揮監督作用，應建立健全民意表達機制，其一是新聞媒體的傳達作用；其二是允許民間建立反腐敗組織，來配合幫助黨和政府的反腐敗工作；其三是采取民意調查的方法，對干部予以監督。同時還要充分發揮網民的監督，中國近3億的網民力量顯示的是最廉價的監督，相關部門應該引導網民理性監督。

總之，我們要通過廉政文化的建設，使公務員從思想上對“亞腐敗”行為有清醒的認識，使其不想進行“亞腐敗”；通過增加制度供給，實行公務員財產申報制度、政府信息公開制度等制度方面的建設，完善制度，使公務員沒有鉆制度漏洞的機會，也就沒有了尋租空間。同時，加大各種監督，構建綜合監督體系，加強反腐敗制度的執行力，加大懲處力度，提高公務員的“亞腐敗”違法成本，使其不敢貪。只有這樣，才能真正有效遏制“亞腐敗”現象。

注 釋：

①潘國松：《“亞腐敗”現象的成因、危害及預防初探》，管理觀察，2008年版10期。

[1]司馬龍.警惕“亞腐敗”[J].半月刊(政府法制),2004,(10).

[2]胡鞍鋼.隱性腐敗更應關注[J].當代經濟,2001,(6).

[3]程延.警惕亞腐敗嬗變成社會之癌[J].特別關注,2005,(7).

[4]師榮耀.公共部門隱性腐敗的成因與對策[J].國家行政學院學報, 2003,(1).

[5]姚桓,鄒慶國.加強反腐倡廉建設 提高黨的執政能力[J].理論學刊, 2010,(1).

[6]張國安.“亞腐敗”:不可小視其危害[J].黨政干部論壇,2006,(8).

[7]丁燕飛.試論我國公務員福利制度下的隱性腐敗[J].遼寧行政學院學報,2010,(3).

[8]梁勝.職務消費隱性腐敗的黑洞[J].黨政干部學刊,2007,(8).

[9]時永國,顧碧云.“亞腐敗”現象的思想根源及其文化誘因[J].黨政干部文摘,2006,(7).

[10]約翰·羅爾斯.何懷宏,等譯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社, 2003.

[11]喬瑾.科學發展觀視野下實現社會公平的途徑探析[J].北京化工大學學報(社會科學版),2008(4).

[12]鄧小平.鄧小平文選.第三卷[M].北京:人民出版社,1993.

[13]唐麗娜.我國基層公務員“亞腐敗”問題及其防治對策[C].上海:上海交通大學國際與公共事務學院,2010.

[14]不畏艱難揚正氣不辱使命執法紀60年反腐敗綜述[EB/OL].東方網,2009,(9).

[15]陳雷雷.論當前中國的腐敗問題與制度反腐[J].經濟研究導刊,2010, (1).

[16]林怡.亞腐敗成因及預防途徑[J].才智,2008,(10).

[17]翟園園.亞腐敗及其監控[J].中國商界,2010,(7).

[18]曾維和.我國公務員“亞腐敗”治理的倫理視點[J].中共福建省委黨校學報,2008,(8).