新形勢下政府信任建設問題研究

劉 藝，高 偉

(1．中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006;2．長沙市人民政府，湖南 長沙 410013)

公民對政府的信任是政權合法性的基礎，也是政體正常運轉的重要保障。近年來，我國在政治、經濟體制加快改革，社會加速轉型的過程中，社會管理和公共服務職能的轉換相對滯后，經濟、社會發展不平衡加劇，一定程度上損害了民眾對政府的信任，個別地方甚至出現了政府“信任危機”。在此背景下，重視和研究政府信任問題，探尋政府信任建設的有效途徑，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

一、政府信任的內涵及其意義

政府信任作為一個獨立的概念引入學術研究，最先始于20世紀50－60年代的西方。那么什么叫“政府信任”呢?南開大學周恩來政府管理學院博士生李硯忠認為：“‘政府信任’是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度。換句話說，政府信任是公眾預期并相信政府官員與政府機構會殫精竭慮地實踐其義務與責任，以提供民眾所必需的服務、福祉與生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治領導者所領導并在健全的政治制度下高效率運行。”［1］因此，“政府信任”可以理解為是社會公眾對政府的認可程度和滿意度，是公眾根據自己對政府行政能力和行為規范的認可程度而對政府賦予相應的信任。

政府信任是政權合法性的基礎，也是政體正常運轉的重要保障。孔子便是這一觀點的推崇者。《論語》有這樣一段話：“子貢問政。子曰：‘足食，足兵，民信之矣。’子貢曰：‘必不得已而去，于斯三者何先?’曰‘去兵。’子貢曰：‘必不得已而去，于斯二者何先?’曰：‘去食。自古皆有死，民無信不立。”這段話鮮明地表明了孔子的態度，認為民眾的信任是執政者最重要的根基。良好的政府信任有助于增強社會成員的凝聚力，降低社會運行的成本，提高社會運行的效率;而失去信任的政府則會大大增加其行政成本，導致民眾的抵制甚至拋棄。正如古羅馬執政官塔西佗說：當政府不受歡迎時，好的政策和壞的政策都會被人民責難。

二、當前政府信任下滑的原因分析

當前民眾對政府的信任下滑，既有其發生的一般原因，又在不同的社會和社會發展的不同階段上具有特殊的發生機理。

復旦大學教授浦興祖認為：“建國60年來我國政治信任的動態發展表明，政治信任是一種流動資源，隨著經濟、社會的變化以及政治環境的變遷而呈現波動性發展。當前，民眾對黨和政府的信任度依然很高，只是跟改革開放以前相比有所下降，這可能是由轉型期利益分配不公、官員腐敗等原因造成的。”李硯忠認為：“政府信任或不信任的最根本的原因在于，民眾對政府的期望與認知的相對剝奪感和失落感。”［2］筆者認為，造成公眾有這樣的“剝奪感”和“失落感”，主要有以下三個原因：

1．部分黨政干部喪失理想信念

理想是精神的支柱，信仰是行為的源頭。我國在反封建反帝國主義的斗爭歷程中，在共產黨的領導下，尋找到了適合中國發展的社會主義道路，共產主義也成為我黨及我國人民的共同信仰。但是，隨著我國社會經濟的快速發展和社會主義市場經濟體制的建立，逐步出現了利益主體多元化、社會組織形式多樣化、社會生活方式多樣化，這些現象都在潛移默化地改變著人們的思想觀念、思維方式、行為方式、價值取向。一部分人在這種潛移默化的變化中漸漸喪失了理想信念，變得唯利是圖、見利忘義。這既存在于一部分普通群眾中，也存在于一部分黨政干部中。理想信念的動搖往往是最危險的動搖。理想和信念出了問題，就會導致行為違規、失信。列寧曾說：“對于社會主義思想體系的任何輕視和任何脫離，都意味著資產階級思想體系的加強”。有些貪官們私下里談論，共產主義在中國不可能實現，只不過是欺騙老百姓的口號。當他們被繩之以法后，常常會總結說“放松了人生觀、世界觀的改造，理想信念動搖”，這雖被人們譏諷為空話、套話，但從另一個層面說明：正是理想和信念的動搖，才造成某些黨政干部官德失范、行為放縱。

2．沒有體現民本思想的行政行為時有發生

科學發展觀的核心是以人為本，各級政府都要執政為民。當前，部分黨政干部民本思想淡漠，官僚作風十足，嚴重損害群眾對地方政府的信任。據相關調查，79%的被調查者認為“黨員領導干部作風是直接影響黨群關系的因素”，69%的被調查者認為“干部作風差、官僚主義、形式主義嚴重是影響黨群干群關系的最主要問題”［3］。有的地方政府領導不按科學發展觀的要求辦事，在制定政策時隨意性很大，憑經驗辦事，拍腦袋決策，個人主義盛行，政策朝令夕改，老百姓無所適從，給群眾和國家財產帶來不應有的損失。有的地方政府領導為追求政績，經常不顧實際情況，大搞形象工程，勞民傷財，民怨難平，嚴重損害黨群干群關系。有的地方政府領導以局部利益或個人利益為重，在執行中央政策過程中，利大快執行，利小慢執行，無利或損利就消極對待甚至拒不執行，或通過抵制、歪曲、變通、截留、附加等手法搞“上有政策，下有對策”。有的地方政府人浮于事，效能低下，少數干部在其位不謀其政，對群眾呼聲不聞不問，對群眾疾苦無動于衷，對群眾要求漠然視之，工作方法簡單粗暴，動不動就“抓起來再說”，導致干群對立，激化干群矛盾，引發民眾怨憤。

3．少數黨政領導干部從政不廉

對社會大眾來說，行政官員代表政府的形象，因此，官員能否堅持廉潔從政，是政府能否贏得公眾信任的關鍵因素之一。早在上世紀90年代，就有相關部門調查過公眾對腐敗現象的態度。結果顯示，57．4%的人對之痛心疾首，34．5%的人比較痛恨，只有3．6%的人持無所謂的態度。［4］可見，政府信任度的高低與廉政建設關系密切。一些地方政府與公眾信任關系之所以惡化，與當地某些部門及領導肆意利用手中職權謀取部門利益和個人私利是分不開的。如，有的政府部門隨意介入經濟活動 ，與民爭利，巧奪民利，任意侵犯經營者的合法權利，而且在實施此類侵犯群眾利益行為時還常以改革為名義，由此導致群眾對真正的改革舉措不理解、不支持。有的領導干部置國家和群眾利益于不顧，處事不公、分配資源厚此薄彼，批條子、下指令，利用手中權力為少數人謀利，為自己撈好處。有的領導干部在干部任用過程中無視組織原則與程序，視權力為商品，或暗中交易，或明碼出售，買官賣官跑官要官現象時有發生。更有甚者，有的領導經不住黑惡勢力的腐蝕拉攏，甘愿為其充當保護傘，導致個別地區的部分農村基層政權和基層組織出現黑惡化，造成了惡劣的影響，削弱了執政黨在群眾中的威信。

三、加強政府信任建設的對策和建議

1．堅持以人為本，加大富民惠民力度

孟子在論述執政者取信于民時就提出了保民、愛民與富民的主張，在他看來，只有老百姓富裕了，并教給他們孝悌忠信，才可以取信于民。胡錦濤總書記在出席第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議開幕式致辭中提到“包容性增長”。這一新概念，包含了“讓更多的人享受全球化成果、讓弱勢群體得到保護、在經濟增長過程中保持平衡”等深意。國家“十二五”規劃綱要與此前的規劃也有本質區別，從過去追求“國強”到現在強調“民富”。各級政府要提高在公眾心目中的信任度，必須切實強化富民的舉措，提高富民的水平，通過不斷推動發展，為群眾創造更多的現實利益，不斷滿足群眾日益增長的物質文化需求，使群眾在改革中不斷獲得實惠。在富民的同時，各級政府要更多地傾聽群眾最關心什么，最需要什么，最大程度滿足不同層次群眾的合理訴求，努力實現群眾和政府績效的完美結合，維護社會公平正義，才能真正的取信于民。

2．深化政務公開，保障公眾知情權、監督權

老百姓對政府不信任，很大程度上都是由于政務公開度不夠、透明度不夠而引發的。因此，打造陽光政府既是建設和諧社會的必然要求，也是進一步密切執政者與群眾關系的迫切需要。要打造陽光政府，首先就要擴大政務公開的范圍。政府的一切行為和財務活動都應向社會公開，公開權力范圍、辦事程序，接受群眾監督。構建政務公開保障體系，使政務公開制度化、規范化，促使政府切實轉變職能，實現從“管理型”向“服務型”、“高效型”政府的轉變，建設有限政府、透明政府。其次要打造責任政府。人民給予政府權力，就是給予政府為人民服務的責任。政府必須以高度負責的態度，不斷滿足媒體和公眾的心理期待，作出承諾不食言，遇到難事不退縮，出現問題不推諉。再次，要加強權力監督。防止權力濫用的最好方式便是加強監督。政府作出的重大行政決策結果、制定的規范性文件以及其他行政決策的信息，應在政府公報、門戶網站、報紙等有關媒體統一公布，接受社會各界的監督。

3．完善法律制度，規范和約束政府行政行為

既然信任本身是一種不可靠、不確定的關系，那么就需要法律和制度來約束。華東師范大學副教授郝宇青認為：中國傳統的制度設計理念建立在人性善之基礎上，其假設是“政府和官員是崇高正確的”。南京理工大學副教授程倩認為：“后工業社會所需要建立起來的信任關系應當是一種新型的信任關系，不同于契約型的信任關系，更不同于習俗型的信任關系，而是一種合作的信任關系。”［5］建設和諧社會和人民滿意的服務型政府，必須建立在堅實的政府信任關系的基礎上，不是假設的，也不是契約型的。建立這種新型的政府信任關系，一方面要建立行政行為失信懲罰機制、責任追究和賠償制度，對政府信用缺失者采取相應的懲罰措施和手段，并按《國家賠償法》規定，對公務員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，依法予以行政補償。另一方面，要建立起完善的個人信用檔案登記機制特別是政府部門人員信用檔案，根據其信用狀況，制定相應的警示、處罰辦法和機制，并將其作為對干部選拔任用的依據之一。

4．強力反腐倡廉，樹立良好的官風、政風

治國必先治吏。自古至今，官員的言行都對社會公眾產生不可估量的導向作用，官風正則民風正，官德毀則民德降。中國自古有“以吏為師”的傳統，如果官員以權謀私，貪贓枉法，這種負面的示范作用無疑會被不斷放大。2010年2月27日，溫家寶總理在線與網民的座談讓4億網民念念不忘。總理在回答網民時說：“前幾天，新華網做了一個統計，說在網民中最為關注的問題是反腐敗。我深深思考了一下，為什么在應對金融危機這樣重要的時候，而群眾卻十分關注反腐敗?我以為，經濟發展、社會公平和政府廉潔是支撐一個社會穩定的三個頂梁柱。而在這三者當中，政府廉潔尤為重要。因為只有一個廉潔的政府、得到人民信任的政府才能夠一心一意促進經濟發展，才能夠采取各種措施實現社會公正。”作為身負一方民望的政府官員，肩負“開民智、啟民德”的責任，職位越高，百姓期望越大。各級黨政領導干部要牢記總理教誨，嚴格遵守黨風廉政建設的各項制度，筑牢反腐倡廉的牢固防線，自覺抵制各種不正之風，塑造清廉有為的形象，才能贏得老百姓的信任。

5．加強政府公關，塑造政府正面形象

政府公共關系是政府在特定的環境中，利用傳播溝通的手段，協調公共關系，樹立政府形象的一種行政管理行為。建設良好政府信任關系，必須加強和改善政府公關工作，通過良好的政府公關，架起政府與社會公眾之間的橋梁，使政府與公眾緊密地聯系起來。及時組織新聞發布，通過新聞媒體向公眾提供權威的官方信息，避免信息傳播失真、失控，加強政府與媒體的互動，讓廣大群眾知道政府在想什么、干什么，增進政府與公眾的溝通。要及時、主動公布政府出臺的重要規章、重大方針政策及執行情況，發布轄區內重大自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發事件的處置措施，不給謠言傳播的空間。試行網絡新聞發言人制度，通過網絡及時、主動、準確地發布權威信息，正確引導網絡輿論。建立新聞媒體反映問題的調查處理機制，對新聞媒體反映的重大問題、群眾普遍關心的熱點問題，迅速組織相關部門開展調查，在第一時間將事件真相以新聞發布會等形式予以公布，塑造政府良好形象。

6．營造良好氛圍，在全社會廣泛培育誠信文化

加強政府信任建設僅靠法律規范的制約還不夠，最根本的是要在社會上培育一種自上而下的誠信文化和誠信品質。首先，要強化公務員的理想信念。堅定共產主義信仰，切實加強思想道德、職業道德建設，強化關心公共利益、增強公共責任、熱心公益事業的高尚道德意識， 建立與社會主義榮辱觀相符合、與社會主義核心價值體系相一致、與社會主義市場經濟相適應的職業道德體系。其次，要強化公務員的信用意識。切實轉變行政理念，使全體公務員認識到政府的權力都是人民賦予的，必須在合法的范圍內以合法的方式行使，錯誤行使權力必須承擔責任。再次，要強化榜樣的示范作用。榜樣的力量是無窮的，它比任何說服教育的作用都明顯。要將誠信政府建設方面的好壞事例通過社會輿論擺在人們面前，讓人們去鑒別假惡丑，褒揚真善美。第四，要把強化誠信意識作為建立社會主義市場經濟發展的道德體系的主要內容，大力整頓和規范市場經濟秩序。從上海“樓脆脆”事件到“假冒五常大米”事件，再到“金浩茶油”事件，揭露出我國市場經濟秩序亟待規范，暴露出國內少數企業不遵守信用而釀成悲劇。懲戒失信行為是建立信任體系的保障，要充分利用行政、報紙、電視、網絡、社會輿論等各種手段廣泛進行誠信宣傳和教育，營造一種誠信氛圍，把不講誠信、不講法律、不講道德的丑惡現象從市場上清除出去，使誠實、守信的企業和個人實現雙贏，讓背信棄義者付出高額成本，沒有容身之地。

［1］［2］李硯忠，政府信任的理論解讀［J］．中共天津市委黨校學報，2007，(3) ．

［3］中組部黨建所課題組．新時期黨群關系調研報告［J］．當代世界與社會主義，2005，(1)．

［4］雷振揚．論政府與公眾關系預警［J］．中南民族學院學報(哲社版)．1997，(4) ．

［5］程倩．轉型期對合作型政府信任關系的訴求——從服務型政府建設到和諧社會的構建［J］．探索，2007，(1)．