培育新型農民群體的途徑與政策研究*

劉建瓊

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

新型農民是有文化、懂技術、會經營的農民，新型農民群體則是有文化、懂技術、會經營、有從事現代農業產業意愿的人們，具體包括留守農民、沒有固定生活來源的失地農民、返鄉創業農民、農村經紀人、各類型農合組織管理者、現代農莊投資者和經營者等。它們之間存在著內涵與外延、抽象與具體的關系。因此，由培育新型農民轉為培育新型農民群體，就是化抽象為具體、化復雜為簡單的過程，有助于簡化途徑、優化政策，從而推動此項事業進一步發展。

一、培育新型農民群體的有效途徑

根據實地調研以及其他地方的經驗總結，本文將當前新型農民群體的培育途徑概括為以下四個方面：

1．農村社區途徑

中國的農村社區由農業生產社區和農村生活社區組成，包括失地農民生活安置區。所謂社區是人們經過實踐逐漸建立起來的社會網絡和社會組織形式，是一個有著公共聯系的整體，公共資源則是構建社區公共性的載體和基礎，其中公共社會資源對于改善社會變遷的質量具有難以替代的重要作用，用好了可以激活公共自然資源和公共經濟資源，推動各類型資源的重組和有機整合，發揮公益性作用;如在缺乏自然資源和財政資源的中西部地區，通過激活公共社會資源后可以緩解甚至彌補經濟資源短缺狀況，走上發展之路。本課題組調查發現，在廣大中西部地區，凡注重發揮公共社會資源作用的地方，返鄉創業農民就多;返鄉農民創業開辦農業企業多的地區，現代農業發展就快。由此可見，農村社區是培育新型農民群體的原始載體，因而是培育新型農民群體的首要途徑或者說突破口。隨著農村公共產品供給的漸趨完善，農村社區途徑在培育新型農民群體上取得了不少成績，如通電通路通網、建立義務教育體制、開展農村職業教育和成人教育等。但農村社區途徑仍然存在以下問題，制約著新型農民群體的培育進程：

一是重義務教育輕成人教育。農村社區是義務教育和成人教育得以集中開展的場所。國家在農村社區教育體系中對義務教育的重視程度高于成人教育，這導致農村教育體系存在普教、職教和成教的不均衡發展問題，如在河南省調研的338名農民中，93．89% 的農民僅接受過全日制基礎教育，4．8%的農民接受過遠程教育，1．31% 的農民接受過技術培訓(栗瀅超，2010);這種情況在中西部農村具有廣泛性。個別地方政府雖也舉辦些臨時性的培訓講座，但缺乏對培訓對象的后續觀察、跟蹤，教育缺少針對性和系統化，在一定程度上削弱了新型農民的培訓力度和培訓效果，制約著新型農民的培育和農村科技隊伍的建設。二是重轉移培訓輕留守培訓。農村社區是轉移培訓和留守培訓得以分類開展的最佳場所。受城市化進程影響，一段時間以來農村教育主要體現為支援農民離開農村走向城市的教育，無論是農村職業學校還是各類農民工培訓主要是面向城市及為農村勞動力轉移服務，而缺少對留守本土的農民進行農業科技知識以及農業適用技術的培訓，致使一些地方尤其是中西部貧困地區農村優質勞動力過度轉移，留守勞動者大多文化水平較低，或者是缺乏從事農業生產準備的中學生。而有關調查顯示，留守農民迫切需要生產技能方面的培訓，在調查樣本中，81．15% 的農民希望農技人員到村里辦班講課，12．08%的農民希望到城里參加技術培訓，6．77%的農民希望能通過遠程教育獲得有關信息和技術(栗瀅超，2010)。三是重有形公共品供給輕無形公共品供給。當前，中國農村公共產品的供給不僅表現為總量上嚴重短缺(尤其是中西部地區)，而且還表現為供需結構失調。如在政績考核和經濟利益的驅動下，地方政府往往熱衷于一些見效快、易出成績的短期公共項目，即對上級考核的防洪設施建設、農村電網改造及交通道路建設等“有形”的公共產品積極實施，而對于提供農業科技推廣和應用以及農業發展的綜合規劃等“無形”的公共產品，則流于表面應付，其結果造成農村公共產品供需結構失調，與部分農村公共產品過剩現象相對照的是，農村義務教育和農民培訓投入都嚴重不足，甚至一些地方仍然存在拖欠農村義務教育學校老師工資情況，以至于義務教育質量難以提高。四是重政府提供公共服務方式輕私人提供方式。在發展準公共產品上，中西部貧困農村存在一個悖論現象：一方面是中央政府各部門和地方政府相關部門投入了大量公共資源，各種資源之間卻不能相互協調，導致資源浪費;另一方面是地方自然資源和經濟資源本來不足，而公共社會資源又往往被看作落后因素而不被重視。如本課題組在考察中發現，湖南長沙周邊一帶有鄉政府委托農民個人家中開辦圖書館的現象，雖然藏書不多，但也基本滿足社區內農民借閱需求，這一帶新型農民群體的成長相應較快;但中西部偏遠農村則少有鄉政府委托農民私人提供圖書館借閱服務的現象，這些社區農民文化生活極為缺乏，新型農民群體成長相應較慢。

2．合作組織途徑

入世后，中國農業生產面臨著分散的小農戶經營與農業專業化、標準化乃至國際化的矛盾，根本的解決辦法是提高農民的組織化程度，提高農業的組織化程度，加強農村合作經濟組織建設，發展合作經濟。這正巧是培育新型農民群體的任務之一。當今世界，凡是受市場經濟支配的國家，都存在農民合作組織，且已經成為農村社會經濟發展中不可替代的重要力量。國外經驗證明，發展各類合作經濟組織是新型農民群體的重要載體，也是培育新型農民群體的重要途徑。農業比較發達的國家，農民組織也較為成熟。首先以法國為例：目前，法國有3500個各類農業合作社，常年雇用員工15萬人，總營業額將近670億歐元;全國40．6萬個農業經營戶中，90%都是合作社成員。再以美國為例，2005年美國的合作社2896個，社員257．1萬人，遠遠超過美國農民數量213萬;可見美國農民幾乎全部參加了農業合作社，有的甚至參加了多個合作社。國外農業合作社的啟示是：發達國家的農民都是以合作經濟組織為載體進入國內外市場的，農村合作經濟組織的發展程度，已成為衡量農業現代化水平的重要標志。

近年來，中國農村合作經濟組織得到了較快發展，數量上有一定程度的增長，具體表現在種類上，已有社區合作組織、專業合作經濟組織、供銷合作社和農村信用合作社等四種形式，截至2010年，在工商部門登記的合作社34．3萬家，比2009年底增長39%;入社農戶2800萬左右，約占全國農戶總數的11%;產業領域不斷拓展，其中種植業占了40．4%，畜牧業占了30．9%;帶動力明顯增強，如在帶動農業標準化生產方面，目前全國有4萬多家合作社實施了農產品生產質量安全標準;服務能力在不斷增強，合作社的業務活動內容從過去信息服務拓展到農資供應、農技推廣、土肥植保、加工、儲藏和銷售服務等等。但合作組織途徑仍存在以下問題，制約著新型農民群體的培育進程：

一是自發性且惠及農戶范圍有限。當前中國所有農戶已至少可以分為三種類別，即專業農戶、半工半耕兼業農戶和純農業戶，農村專業合作社只惠及專業農戶，對其他兩種類別農戶沒有覆蓋，從而對農民教育的帶動力及農業組織化程度的作用力發揮不夠。二是產業間不均衡發展。中國多數農村經濟合作組織是以一種農產品為紐帶為農民提供服務，經營服務內設有很強專業性，從而組織規模及培訓內容具有局限性，一般局限于某一區域內的某一產業，比如種植業中的蔬菜、水果、花卉等經濟作物，養殖業中的家禽和水產品等;而與以糧食為代表的基礎性、戰略性農產品相關的農村專業合作經濟組織及其相關培訓卻發展緩慢。三是區域間不均衡發展。東部地區農村經濟合作組織的發展起步較早，如江蘇省在20世紀80年代初期就有了一些以協會的形式存在的農村經濟合作組織，2004－2008年投入扶持資金11500萬支持農民專業合作經濟組織從事農產品銷售、貯藏和加工;而西部地區農村經濟合作組織則起步較晚，以甘肅省為例，2003年起才開始大力發展農村經濟合作組織，2004－2008年只有1400萬元資金扶持了172個農民專業合作經濟組織。上述作為使東西部新型農民群體的培育進程存在很大差異。四是跨區域跨行業較大功能合作組織尚未出現。比如當前新農村建設中確立了以農民為主體的合作組織，但由于法律和制度供給不足，農民專業合作社沒安排相應的金融制度，而農村資金互助社沒有安排經濟合作制度，人為地將兩者相分離，這不僅制約了合作生產和合作金融的相互支持發展，同時更增加了合作組織發展的制度障礙。根本原因在于經營管理人才匱乏。近年來，農村中的優秀人才嚴重流失，留守在農村中的人群(尤其是中西部農村)幾乎沒有接受各種技術和知識培訓的機會，即使有個別優秀人才留在農村，也大都在忙于發家致富，對組織農民沒有興趣;在農村，有能力組織的人不愿意去組織，而愿意組織的人卻沒有能力去組織。這說明政府在培育新型農民群體的制度安排上存在欠缺。

3．現代農莊途徑

中國的現代農莊就是當前農業產業化進程中的龍頭企業，它以農產品的加工和流通為主業，開發農業多種功能，向農業的廣度和深度進軍，促進農業產業鏈條的延伸;其組織結構大多為股份制公司或股份制企業。現代農莊的一個本質特征就是對農戶經濟的帶動力，帶動農戶可以有多種形式，如建立優質農產品生產基地、與農戶訂立購銷合同、向農戶提供技術指導、組織農戶進行規模化標準化生產以及開發旅游業等。正是從這個意義上說，扶持現代農莊就是扶持農民，就是培育新型農民群體。如“十一五”期間，中國現代農莊為帶動基地留守農戶的生產資料資金投入達到300多億元，培訓資金投入達到45億元，提高了農民應用新技術和新工藝的能力。但現代農莊途徑仍存在以下問題，制約著新型農民群體的培育進程：

一是現代農莊總體規模偏小，裝備水平低且利潤少。截至2009年底，全國各類龍頭企業年銷售收入500萬元以上的近6萬家，過億元的只占到13．3%，這意味著中國90%以上的現代農莊年銷售收入低于億元，處于分散的小規模經營，達到百億元以上的更是屈指可數。經營規模小，一方面致使現代農莊裝備水平低，90%以上是80年代的設備水平，15%左右大概處于90年代的水平，只有少數企業達到現在比較先進的水平，除了國家重點龍頭企業外，中國現代農莊普遍缺乏研發機構和技術檢驗檢測設備設施，科研人員較少，科研投入占銷售收入的比重遠遠低于國際平均水平;另一方面致使低水平重復建設，對農民技術要求不高，大多數現代農莊都是以農產品的粗加工為主，開發新產品的能力比較弱，產品附加值比較低，據測算，價值1元的初級農產品經加工處理后，在美國可增值3．7元，日本為2．2元，中國只有0．3元，較低的利潤水平使得企業更不愿出資培訓農民，反過來進一步阻礙了現代農莊的發展。二是現代農莊覆蓋率低，區域發展不平衡。一方面是與發達國家相比覆蓋率低，目前全國各類現代農莊近9萬家，帶動農戶1億多戶，占全國農戶總數的58%左右，而發達國家中的美國、日本、荷蘭等國則早已超過80%;另一方面是與先發展地區相比覆蓋率低，本課題組在考察湖南省現代農莊發展狀況時發現，在省會城市和市級城市周邊集聚了較多的現代農莊，而在偏遠農村區域，現代農莊發展進程趕不上農村耕地撂荒速度，與當地領導交談后得知，根本原因在于缺乏經營管理現代農莊的人才。三是現代農莊缺乏自主的營銷網絡，控制力不強。因為缺乏完善暢通的營銷網絡和先進的倉儲物流體系，缺少售后服務，缺少必要的檢驗檢測設備，缺乏品牌效應，沒有自己的專賣店，就只能依賴大型零售商，從而受制于人。如一些大型零售商可以通過設置超市進場費、要求通過各種食品安全認證等，提高農民參與市場競爭的成本和門檻，并將大多數小規模、低技術、低素質的農民及其所在的農莊排斥在市場競爭的大門之外;甚至通過擴大國外農產品銷售等方式，擠占中國農民及其農莊參與市場競爭的空間(姜長云，2010)。

4．社會機構途徑

經上述分析不難發現，三大載體途徑無法解決其他三類農民群體的培育問題，即農合組織和現代農莊中的經營管理人才、農村后備骨干人才和最貧困留守農民群體。因此，培育新型農民群體的途徑一定還要借助社會的力量，走社會機構途徑，跳出農村去配置資源，以解決農村問題。社會機構包括營利性機構和非營利性機構兩種類別，一方面通過營利性教研機構培育新型農民群體中的技術推廣與管理人才，彌補農村經濟合作組織和現代農莊中經營人才的不足，如當前一些地方出現的以大學為依托的農業科技推廣機構;另一方面通過非營利性中介機構無償提供資金技術以援助和培訓偏遠貧困農村中的留守農民，如湖南省委黨校中青班近幾年舉辦的“駐村入戶”活動，或者通過非營利性教育機構培育青年農民以發展現代農業的后備力量，如湖南農業大學與長沙市科學技術局聯合開展的“長沙市百村百名大學生培養計劃”項目。

一方面從營利性教研機構來看，主要表現為以大學為依托的農業科技推廣機構的出現，如西北農林科技大學等。當前中國一些地方大學充分借鑒了美國大學合作農業推廣體系的成功經驗，加強與地方政府、基層農技部門、涉農企業、農村經濟合作組織和示范戶的廣泛合作，對培育新型農民群體起到很好的促進作用。國內外的做法及經驗都證明，社會營利性教研機構是促進農業發展和培育新型農民群體的有效的重要的途徑之一。在此不妨借鑒美國“三位一體”農業教育及推廣體系。該體系有三個特點：一是由州農學院同時承擔教育、研究和推廣三項任務，使三者結合在一起，互相促進，并切實為農業生產服務;二是每年的研究推廣計劃由基層向上申請，推廣站提供的服務應盡量滿足農業生產的需要;三是推廣經費由聯邦、州和縣共同負擔。美國農業科學研究的經費充足，它主要來自公共和私人(公司)兩大系統，二者互相補充，前者側重于基礎研究和應用研究，后者側重于新產品開發和應用研究。

另一方面從非營利性機構來看，主要表現為“駐村入戶”活動和“百村百名大學生培養計劃”項目等。如湖南省委黨校中青班學員自2009年以來連續地深入貧困農村開展“駐村入戶”活動，采取“三進、三同、三個一”的方式體驗農村生活與扶持農村建設，事實證明，這項活動非常有助于貧困農村培育新型農民群體的工作，因為在為農戶解決困難時，學員們能帶去一定的資金、項目和技術，有了這些資源，農民可以在邊干邊學中轉化為新型農民，以39期常寧組為例，學員們為特困村資助20萬元建起一座榨油坊，幫助農民由初級農產品銷售向農產品加工轉化，直接促進了當地的新型農民群體培育進程。又如由長沙市委組織部、市科技局、市農辦和湖南農業大學聯合組織實施的“長沙市百村百名大學生”培養計劃項目，在全市100個市級新農村建設示范村中挑選100名具有高中畢業文化和三年以上務工務農經歷的青年，將他們培養成為“留得住、用得上”的新型農民。兩年期的培訓經費由長沙市科技局負責，學員們每年在湖南農業大學脫產學習4個月，系統接受專業知識培訓。自該項目實施以來，學員們共轉化水稻、蔬菜、水果、養殖等農業新技術、新成果和新品種40多項，有些學員帶領家鄉父老走上了合作養殖、共同致富的道路，有些學員被村委推選為“遠程教育蔬菜種植”學用典型，極大地促進了當地新型農民群體的培育工作。

二、培育新型農民群體的政策措施

第一，對農村社區實施普惠政策，讓農民充分享受到教育、健康、娛樂等“準公共產品”的全民社會化服務。一方面由中央政府、省市級政府、村級組織三方共同承擔介于純公共產品和純私人產品之間的公共程度較高的準公共產品的供給，如村級道路建設、農村醫療保障責任、廣大農民基本養老問題等;另一方面利用民間資本為農民提供公共程度較低的準公共產品，如村級小型水庫、養老院、非義務教育階段的學校等。作為政府來講，應該積極的引導、鼓勵農村具備經濟實力的先富起來的人為本村捐資提供部分公共產品;也可以制定優惠政策鼓勵民間資本在農村地區投資提供這類準公共產品。不過，政府要明確界定產權，維護供給者的利益，在考慮消費者的實際承受能力的前提下，對私人供給的一些收取一定費用的公共產品的價格進行合理確定，做到既要兼顧效率，又要保證公平(賈妍，2007)。

第二，對現代農莊實施扶持政策，以吸引更多優質人力資本發展現代農業。一方面從國家政策來看，在稅收方面盡量向龍頭企業提供稅收優惠，降低企業產品成本，提高贏利水平;銀行等金融機構可考慮對龍頭企業實行不同于其它企業的優惠利率，優先支持龍頭企業的技術改造和新產品開發活動;資本市場上可以優先支持龍頭企業上市融資;進出口方面由商務部會同農業部向中國進出口銀行推薦一批出口型企業，給予重點扶持等。另一方面從地方扶持來看，一要積極培育龍頭企業集群，形成在國內外有重要影響的產業園區，充分發揮產業園區的輻射帶動作用，形成以農產品加工業為核心的農、工、科、貿為一體的新型產業基地，推動傳統農業向現代農業轉變、傳統農民向新型農民轉變;二要積極引導龍頭企業與科研院所及高校進行聯合協作，借鑒美國大學合作農業推廣體系，將現代科技成果迅速轉化為現實生產力，提高龍頭企業的產業化水平;三要搞好龍頭企業所在地區的基礎設施建設并塑造好軟環境，提高吸引力;四要積極引進先發展地區現代農莊經營模式和投資資本以帶動貧困偏遠農村的現代農莊經營管理人才的培育工作。

第三，對農民合作組織實施激勵政策，培養壯大合作社的實力。一是加大《農民專業合作社法》的宣傳力度;二是培育典型，發揮典型的示范帶動作用;三是建立激勵機制，對發展農民專業合作社成績突出的單位和個人給予獎勵。各級政府可以在產業基礎良好、農戶經營專業化及市場化程度較高的地方開展試點，普及合作經濟知識，增強農民參與合作的興趣和信心;尤其是中西部地區要通過舉辦培訓班以及研究論壇等多種形式培養合作經濟的骨干、中堅力量和農村合作經濟經營管理人才，并在此基礎上，總結出能適于推廣農村合作組織健康發展的具體做法。同時，發揮社會非營利性機構作用，更多地促進東中西部地區農民合作組織的協同發展，以縮小東西部差距。

第四，對新生代農民實施獎勵政策，培養中堅農戶。調查資料顯示，目前我國農業第一線勞動力年齡偏大，知識結構單一，缺乏實用技術和一技之長：接受運用農業新科學、新技術的能力差：市場意識薄弱，與市場經濟發展不相適應。借鑒日本、韓國的做法和經驗，我國應將培養中堅農戶作為培育新型農民群體的重要舉措。選拔那些能開展規模化生產和具有創業能力的新生代農民，通過政策引導、信息服務、創業資金扶持和技術培訓，培養農村致富帶頭人和建設新農村的中堅力量，如“長沙市百村百名大學生”培養方式有推廣意義;此外，還要吸引青年人務農，制定對農村青年勞動力專門的扶持政策，如國家對青年農民可適當提高補貼標準：國家財政建立專門的青年農民創業基金，對具備一定專業知識的青年從事種植業養殖業，投資達到一定規模，由創業基金給予一次性的投資補助：加強對青年農民的技術培訓，對農業職業技術學校的學生畢業回鄉務農，由財政安排相應的資金償還其助學貸款等(夏莉艷，2010)。

第五，對貧困留守農民實施特惠政策，通過非營利社會機構幫助留守農民尤其是留守婦女向其他涉農產業轉移。據《湖北省萬名農村留守婦女狀況調查報告》(2009)：勞務經濟的發展使農村家庭和社會形態由“男耕女織”轉向“女耕男工”，調查顯示，貧困地區留守婦女占實際從事農業生產勞動力的比重達60%以上，她們勞動強度大，但享有的資源極為匱乏，不能充分獲得教育培訓、醫療衛生、社會救濟等基本公共服務，生產生活困難很大，制約了新型農民群體的培育進程。為此，需要整合社會資源，尤其要充分發揮各類非營利社會機構的作用，如涉農部門努力提高農業生產機械化程度，減輕留守農民尤其是留守婦女的農業生產勞動強度;婦委會等部門舉辦留守婦女技能技術培訓班，提高留守婦女依靠科技或手藝增收致富的能力;文化等部門在留守農民尤其是留守婦女比較集中的地區開展豐富多彩的文化娛樂活動，豐富其業余文化生活;各級黨校部門推廣“駐村入戶”活動，幫助留守農民尤其是留守婦女解決其向其他涉農產業轉移過程中的實際困難等。

［1］栗瀅超．河南省新型農民培育面臨的問題與對策［J］．河南農業大學學報，2010，(2)．

［2］陳國勝，黃武剛等．新形勢下新型農民培育途徑研究——以溫州市為例［J］．現代農業科技，2008，(12)．

［3］姜長云．“十二五”期間中國農業發展面臨的制約與挑戰［EB/OL］．中國發展觀察網，2010－01－20．

［4］農業部農村經濟研究中心課題組．農業產業化龍頭企業發展與社會責任［J］．研究報告，2010，(11)．

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［6］魏威，穆久順．美國農業合作社與我國新型農民專業合作社比較及啟示［EB/OL］．中國農經信息網，2010－07－02．

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