制度反腐與制度權(quán)威
——對(duì)提高制度執(zhí)行力的探討

蘇東霞

(中共牡丹區(qū)委黨校，山東 菏澤牡丹區(qū) 274000)

黨的十七屆五中全會(huì)報(bào)告中指出：“加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，深化黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律和嚴(yán)格管理，嚴(yán)格權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，加大查辦違紀(jì)違法案件工作力度。”加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，不僅要加強(qiáng)教育宣傳，建立完備的政黨學(xué)習(xí)制度，還要完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的反腐制度，更重要的是要建立完善的反腐制度體系以及完善的監(jiān)督制約機(jī)制，提高制度的執(zhí)行力度。因此反腐倡廉，教育是基礎(chǔ)，監(jiān)督是保證，推進(jìn)制度反腐，強(qiáng)化制度的權(quán)威則是反腐倡廉的關(guān)鍵。

一、加強(qiáng)教育宣傳，建立完備的政黨學(xué)習(xí)制度

胡錦濤總書(shū)記在十七屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，“反腐倡廉建設(shè)必須從教育抓起”。思想道德文化領(lǐng)域中的拜金主義和拜權(quán)主義是腐敗產(chǎn)生的重要思想誘因，對(duì)金錢與權(quán)力的追求是人趨利性的重要表現(xiàn)。在這種思想的誘導(dǎo)之下，一方面腐敗分子采取種種手段，把權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，并妄圖使其合法化;另一方面，一些不法商人通過(guò)“買官”——用資本收購(gòu)權(quán)力，再通過(guò)權(quán)力撈取更多資本。因而提高公共權(quán)力主體的精神修養(yǎng)，將正義感、良知感、榮譽(yù)感、忠誠(chéng)感、責(zé)任感的政治人格融入于公共權(quán)力主體的思想中，對(duì)提高公共權(quán)力主體增強(qiáng)對(duì)提高趨利心理的免疫力，進(jìn)而自覺(jué)抑制公共權(quán)力異化行為的發(fā)生起著不可替代的作用。

一般認(rèn)為，腐敗產(chǎn)生的原因有三：私心、權(quán)力和財(cái)富。社會(huì)主義初級(jí)階段，由于生產(chǎn)力水平的限制，人類社會(huì)還處于社會(huì)發(fā)展的第二形態(tài)，這一形態(tài)是以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨(dú)立性，因此權(quán)力、財(cái)富、私心還處于同一時(shí)代，由于公共權(quán)力還擔(dān)負(fù)著公共管理的職能，財(cái)富是社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，所以人們可以控制的只有人的私心。通過(guò)制度化的宣傳教育，提升領(lǐng)導(dǎo)的道德素養(yǎng)，控制人們的私欲，防止腐敗的產(chǎn)生是反腐倡廉，提高制度執(zhí)行力的思想保證。

建立健全黨的學(xué)習(xí)制度，提高黨員干部自身的道德修養(yǎng)是加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，提高制度執(zhí)行力的首要前提。《廉政準(zhǔn)則》第十條規(guī)定“各級(jí)黨委(黨組)要加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政方面的教育，將本準(zhǔn)則列為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容”。這不僅為黨員干部的理論培訓(xùn)提供了重要的內(nèi)容，而且為建立學(xué)習(xí)型政黨提供了制度保證，同時(shí)對(duì)于保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制也具有重要的促進(jìn)作用。

十七屆四中全會(huì)明確提出加強(qiáng)黨建必須建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，這是提高黨員干部自身道德修養(yǎng)的重要途徑。建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨必須建立健全學(xué)習(xí)制度，這是建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織的保證，否則將流于形式。學(xué)習(xí)制度的建設(shè)不僅要確保每一位黨員干部不斷進(jìn)行理論學(xué)習(xí)，而且要保證學(xué)有所得，確保學(xué)習(xí)的質(zhì)量。為此一要建立健全黨委中心組學(xué)習(xí)制度，二要建立領(lǐng)導(dǎo)干部在職自學(xué)制度，三要建立干部理論學(xué)習(xí)考核制度，四要認(rèn)真落實(shí)縣以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部定期脫產(chǎn)進(jìn)修和新進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員到黨校、行政學(xué)院和其他干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的規(guī)定，五要建立理論學(xué)習(xí)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，嚴(yán)格監(jiān)督檢查。只有這樣，黨員干部的自身道德修養(yǎng)才有可能提高，自覺(jué)遏制人性的趨利性，抑制權(quán)力異化，從而有效防治腐敗，加強(qiáng)制度的執(zhí)行。

二、完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的反腐制度

著名思想家卡爾·波普曾說(shuō)：“人們需要的與其說(shuō)是好的人，還不如說(shuō)是好的制度。”權(quán)力運(yùn)作的公正性不僅需要權(quán)力主體的道德素養(yǎng)高，更需要確保權(quán)力公正運(yùn)行的科學(xué)制度。什么是科學(xué)制度?制度的核心是組織體系，而組織體系的核心則是權(quán)力結(jié)構(gòu)。只有在權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)的基礎(chǔ)上建立的制度才能稱得上是科學(xué)制度。因此堅(jiān)持科學(xué)合理配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，完善制約監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力的正確行使是反腐倡廉制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

“權(quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗。”這是英國(guó)歷史學(xué)家洛德·艾克頓說(shuō)過(guò)的一句至理名言。目前我國(guó)的反腐制度不僅是粗放型經(jīng)營(yíng)，而且在執(zhí)行的過(guò)程中還存在許多局限性。造成這種現(xiàn)象的主要原因是權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)力過(guò)于集中。從現(xiàn)行黨委領(lǐng)導(dǎo)體制來(lái)看，地方各級(jí)黨委是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的中心，“三心”合一的領(lǐng)導(dǎo)體制雖有保證黨的路線、方針、政策的順暢執(zhí)行落實(shí)等諸多優(yōu)越性，但也不同程度地存在影響黨內(nèi)民主發(fā)展、黨內(nèi)有效監(jiān)督等方面的問(wèn)題。另一方面，從我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制來(lái)看，各地區(qū)和各部門的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)都是“金字塔”型的，“塔尖”領(lǐng)導(dǎo)手中握有較多的權(quán)力。少數(shù)腐敗分子利用其處于“塔尖”的地位，扭曲地支配著權(quán)力范圍內(nèi)的人力、物力、財(cái)力甚至包括人的精神世界，大搞權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等等，最終使公權(quán)異化，腐敗產(chǎn)生。這種絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。

為此，反腐倡廉制度創(chuàng)新，提高制度執(zhí)行力必從權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革入手，對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，保證權(quán)力運(yùn)行朝著制度化和法制化的軌道運(yùn)行。

《廉政準(zhǔn)則》的頒布實(shí)施是反腐倡廉制度建設(shè)的重要舉措，從對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)用入手，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都做了明確規(guī)定，連成了一條領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的高壓線，標(biāo)志反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)越織越密，反腐倡廉制度建設(shè)不斷加強(qiáng)。

三、加強(qiáng)制度聯(lián)系，建立完善的反腐制度體系

中國(guó)是世界上擁有與反腐敗相關(guān)的法律法規(guī)和各種規(guī)定最多的國(guó)家，其內(nèi)容涵蓋了黨紀(jì)、政紀(jì)直至刑事處罰，但腐敗久反不止，甚至有愈“腐”愈烈之勢(shì)。原江西省副省長(zhǎng)胡長(zhǎng)清曾經(jīng)打過(guò)一個(gè)比方，組織的管理和監(jiān)督對(duì)他而言，如同是“牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自由”。因此領(lǐng)導(dǎo)干部之所以會(huì)貪污腐敗，從根本上說(shuō)是由于在制度上和程序上存在制度不嚴(yán)密、權(quán)力過(guò)于集中、缺乏有效監(jiān)督等問(wèn)題而出現(xiàn)，造成反腐制度執(zhí)行乏力。因此反腐倡廉必須建立完善的反腐制度體系網(wǎng)絡(luò)，提高反腐制度執(zhí)行力，確立反腐制度的權(quán)威性，防止“漏洞”的出現(xiàn)。

制度建設(shè)不僅是以條款規(guī)章形式表現(xiàn)出來(lái)的制度，而且還包括這些條款能得以嚴(yán)格實(shí)行的組織體系。該體系需要具備三個(gè)元素：決策、執(zhí)行、監(jiān)督。只有具備這三個(gè)元素也就是三個(gè)子系統(tǒng)，才能保證制度這個(gè)母系統(tǒng)得以堅(jiān)決執(zhí)行。有效防治腐敗，必須加強(qiáng)各系統(tǒng)之間的聯(lián)系，使各反腐制度之間形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的組織體系，防治“欄貓”出籠，提高反腐效率。這要從以下三個(gè)方面入手：

首先要建立完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

腐敗是領(lǐng)導(dǎo)干部在私心的驅(qū)使下，運(yùn)用手中的權(quán)力為自己謀取財(cái)富的表現(xiàn)。因此反腐倡廉必須從官員的財(cái)產(chǎn)入手，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是對(duì)官員有關(guān)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記、公布的制度，是科學(xué)反腐制度體系的核心內(nèi)容，建立起有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)制，將國(guó)家公職人員的家庭財(cái)產(chǎn)置于人民群眾和國(guó)家法律制度的監(jiān)督之下，從而能夠有效地遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2010年的《政府工作報(bào)告》再次著重指出：要把反腐倡廉建設(shè)擺在重要位置，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部要堅(jiān)決執(zhí)行中央關(guān)于報(bào)告?zhèn)€人經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)，包括收入、住房、投資，以及配偶子女從業(yè)等重大事項(xiàng)的規(guī)定，并自覺(jué)接受紀(jì)檢部門的監(jiān)督。近日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳也印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。這大大促進(jìn)了財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的出籠。

在國(guó)外，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被稱為“陽(yáng)光法案”或“終端反腐”，許多國(guó)家都已建立了比較完備的制度。早在1989年就有全國(guó)人大代表提出制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的立法建議，1994年八屆全國(guó)人大常委會(huì)曾將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，1995年我國(guó)就已經(jīng)在一些地區(qū)試點(diǎn)推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但是由于公民信用保障系統(tǒng)不健全、腐敗資金和非法收入轉(zhuǎn)移到他人名下或者外逃等各方面的原因，20多年過(guò)去了這一制度仍像蝸牛一樣在泥潭中前行，只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)。

根據(jù)國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的經(jīng)驗(yàn)，建立完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1．申報(bào)主體：誰(shuí)應(yīng)申報(bào)。只有明確了主體，財(cái)產(chǎn)申報(bào)才有可能全面進(jìn)行。

2．申報(bào)范圍：申報(bào)什么。明確了申報(bào)范圍就可以防止某些人瞞報(bào)漏報(bào)。

3．申報(bào)對(duì)象：向誰(shuí)申報(bào)。申報(bào)對(duì)象明確與否直接關(guān)系著財(cái)產(chǎn)申報(bào)的執(zhí)行力度。

4．申報(bào)過(guò)程：怎么申報(bào)。這是財(cái)產(chǎn)申報(bào)的關(guān)鍵。有人認(rèn)為，做好財(cái)產(chǎn)申報(bào)過(guò)程一定要處理好三個(gè)環(huán)節(jié)：申報(bào)、審查、追究。只有做好這三個(gè)環(huán)節(jié)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)才有可能得到認(rèn)真執(zhí)行，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才能夠真正成為反腐倡廉的核心內(nèi)容，從根本上解決反腐倡廉的問(wèn)題。

其次，建立完備的責(zé)任追究制度。

美國(guó)研究發(fā)展中國(guó)家腐敗問(wèn)題的專家羅伯特·克利特加德用一個(gè)等式說(shuō)明腐敗產(chǎn)生的條件：腐敗=壟斷權(quán)+自由裁量權(quán)一責(zé)任制。在相互協(xié)調(diào)和配合的制度當(dāng)中，責(zé)任制度至關(guān)重要。

腐敗之所以為某些公職人員所選擇，主要是因?yàn)檫@是一種有利可圖、有機(jī)可乘、風(fēng)險(xiǎn)很小的達(dá)成個(gè)人利益最大化的行為方式，即在腐敗者眼里利益大于責(zé)任。防病勝于治病，懲治和預(yù)防腐敗體系的最大特點(diǎn)是懲防并舉，只有建立完備的責(zé)任追究制度，加大對(duì)腐敗者的懲治力度，才可以使腐敗者明白權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，利益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，使領(lǐng)導(dǎo)干部不想貪、不敢貪。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)，對(duì)問(wèn)責(zé)的原則、適用情形、問(wèn)責(zé)方式等做了詳盡的規(guī)定。中國(guó)在問(wèn)責(zé)問(wèn)題上最重要、最緊迫的是防止法律責(zé)任與政治責(zé)任之間的混淆，防止被問(wèn)責(zé)官員以主動(dòng)甩掉“烏紗帽”的方式來(lái)逃避牢獄之災(zāi)。對(duì)此《規(guī)定》第四條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問(wèn)責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分;涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。”這就非常清晰地界定了問(wèn)責(zé)的責(zé)任范圍，明確區(qū)分了政治責(zé)任和法律責(zé)任。但是由于我國(guó)法律對(duì)于權(quán)力犯罪即腐敗的懲處力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于西方以及我國(guó)歷代的封建王朝，再加上目前我國(guó)問(wèn)責(zé)制的制度很不完善，尤其是在問(wèn)責(zé)主體、客體和程序以及責(zé)任范圍等問(wèn)題的設(shè)計(jì)上，都還存在進(jìn)一步完善的空間。“有責(zé)必問(wèn)”的實(shí)施并不徹底，責(zé)任者應(yīng)該追究到哪一層次不明確，問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大等，致使“問(wèn)而不責(zé)”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。因此完善問(wèn)責(zé)制要求問(wèn)責(zé)中要“一追到底”，特別是對(duì)被問(wèn)責(zé)者的復(fù)出，應(yīng)該建立嚴(yán)格的審查制度和必要的程序，推進(jìn)問(wèn)責(zé)的法制化和制度化，使問(wèn)責(zé)制充分發(fā)揮反腐倡廉的作用，這是制度反腐體系建立的必然要求。

再次，建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制。

權(quán)力自產(chǎn)生之日起就存在被異化可能，但權(quán)力異化成為現(xiàn)實(shí)一方面與管理主體的二重性密不可分，同時(shí)更為根本的原因則是制度的不完善，特別是監(jiān)督機(jī)制還不夠健全，這是造成權(quán)力異化的重要客觀原因。為防止權(quán)力的缺失和濫用，產(chǎn)生腐敗，必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)用過(guò)程的監(jiān)管。監(jiān)管的關(guān)鍵是建立健全對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制，這一機(jī)制的建立要從兩個(gè)方面入手：一靠民主，二靠法制，二者缺一不可。加強(qiáng)法制對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。

從形式上看，我們的監(jiān)督機(jī)制是很完備的，人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督(紀(jì)委)、行政監(jiān)督(監(jiān)察、審計(jì))、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，還有法律監(jiān)督等。但是由于“三心”合一的領(lǐng)導(dǎo)體制以及“塔尖”式的管理體制使得監(jiān)督有時(shí)候形同虛設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。推行反腐倡廉制度創(chuàng)新，必須建立健全對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮各方面的監(jiān)督作用，使監(jiān)督落到實(shí)處，這是反腐倡廉的關(guān)鍵。為此要注意以下幾點(diǎn)：

1．完善監(jiān)督程序，規(guī)范監(jiān)督工作。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為有向國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”但是目前很多舉報(bào)得不到有效回應(yīng)，甚至經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)批后回到被舉報(bào)單位，出現(xiàn)被舉報(bào)人拿著舉報(bào)信找舉報(bào)人談話的尷尬局面，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因就在于沒(méi)有完善的監(jiān)督程序。當(dāng)掌握公共權(quán)力的人損害公共利益的時(shí)候，舉報(bào)人應(yīng)該向誰(shuí)舉報(bào)，由誰(shuí)來(lái)處理，通過(guò)怎樣的程序來(lái)處理這些舉報(bào)材料等都沒(méi)有明確的程序依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)80%的舉報(bào)者都受到了不同程度的打擊報(bào)復(fù)，為確保公民監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，出臺(tái)《檢舉法》、《檢舉人保護(hù)法》已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。這也是香港以及西方一些國(guó)家反腐取得顯著成效的經(jīng)驗(yàn)之談。因此完善監(jiān)督程序，規(guī)范監(jiān)督工作是反腐倡廉的重要措施。

2．運(yùn)用各種途徑，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，消除監(jiān)督盲區(qū)。近年來(lái)，隨著公民政治參與的意識(shí)不斷增強(qiáng)民主監(jiān)督的新形式新方法不斷出現(xiàn)，如監(jiān)督聽(tīng)證、民主評(píng)議、網(wǎng)上評(píng)議政府等。隨著政治體制改革的深入，政府應(yīng)該向公民提供更多更有效的途徑，更好地實(shí)現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)，有效防治“三心”合一帶來(lái)的弊端，以及防治“塔尖”權(quán)力的缺失和濫用。

3．賦予監(jiān)督切實(shí)的權(quán)力，因?yàn)椤耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”，監(jiān)督必須以權(quán)力、權(quán)力配置為基礎(chǔ)，否則監(jiān)督將會(huì)流于形式，不能對(duì)腐敗形成有效地制約。

4．監(jiān)督必須民主，使廣大人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法行使監(jiān)督權(quán)利。民主是社會(huì)主義的生命。毛澤東在《窯中對(duì)》曾說(shuō)過(guò)：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出這個(gè)周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”發(fā)揮人民民主對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，切實(shí)保障廣大人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使人民能夠有效地監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)行，才可以最大限度的防治權(quán)力的異化。

最后，要加強(qiáng)程序性制度建設(shè)。

雖然我國(guó)監(jiān)督制度從形式看是完善的，從內(nèi)容看是豐富的，但卻嚴(yán)重存在“有制難依、有制不依、執(zhí)制不嚴(yán)、違制不究”的不良現(xiàn)象，制度的權(quán)威性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，出現(xiàn)這種局面的重要原因之一，在于反腐倡廉制度建設(shè)中程序性制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，造成監(jiān)督制度執(zhí)行不力，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。監(jiān)督制度的權(quán)威性發(fā)揮必須是實(shí)體性制度和程序性制度的統(tǒng)一。如果只有實(shí)體性制度，而沒(méi)有相配套的程序性制度，一旦有人違反了制度，由誰(shuí)來(lái)管，通過(guò)怎樣的程序來(lái)管，如何立案、調(diào)查、審理等沒(méi)有做出明確的規(guī)定以作為執(zhí)行制度的依據(jù)，勢(shì)必會(huì)造成反腐制度形同虛設(shè)。因此，在當(dāng)前抓緊建立健全與實(shí)體性制度相配套的程序性制度，確保反腐制度能得到有力的貫徹執(zhí)行是反腐倡廉的關(guān)鍵點(diǎn)。

在加強(qiáng)程序性制度建設(shè)時(shí)，要注意做到：一要進(jìn)一步健全黨內(nèi)民主程序，包括民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等程序，以推進(jìn)黨內(nèi)民主的制度化、程序化、規(guī)范化;二要進(jìn)一步健全行政程序，以確保行政過(guò)程的公正、透明、廉潔;如將政務(wù)公開(kāi)由工作要求變?yōu)閺?qiáng)制性的法定義務(wù)，將知情權(quán)確定為公民的基本權(quán)利;三要進(jìn)一步健全有關(guān)重大事項(xiàng)的決策、操作和監(jiān)督程序，以增強(qiáng)制度的剛性和抗干擾能力;四要進(jìn)一步健全反腐倡廉的領(lǐng)導(dǎo)程序和工作程序，以實(shí)現(xiàn)反腐倡廉領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制的制度化和程序化。只有完善的程序性制度建設(shè)，反腐制度的執(zhí)行才會(huì)有制度保證，反腐倡廉才能落到實(shí)處。

“天下之事不難于立法，而難于法之必行”，制度權(quán)威性確立的關(guān)鍵是制度的執(zhí)行是否到位。任何一項(xiàng)反腐倡廉制度在制定以后，能否確立起它的威性并得到有效的實(shí)施，有一個(gè)極為重要的問(wèn)題就是強(qiáng)化制度監(jiān)督和加強(qiáng)“違制懲罰”，這是提高制度權(quán)威性和有效性的重要保證和必然要求。鄧小平曾指出：“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”，“不管誰(shuí)犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”胡錦濤總書(shū)記在中紀(jì)委十七屆五中全會(huì)上也明確指出：“絕不能讓任何腐敗分子逃脫黨紀(jì)國(guó)法懲處”，“我們要以更加堅(jiān)定的信心、更加堅(jiān)決的態(tài)度、更加有力的措施、更加扎實(shí)的工作，堅(jiān)定不移把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)推向前進(jìn)。”這四個(gè)“更加”，尤其是“更加堅(jiān)決的態(tài)度”，不僅堅(jiān)定了全黨和全國(guó)人民對(duì)反腐倡廉建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的信心，也讓全黨和全國(guó)人民看到了中央堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的決心。然而，在反腐倡廉工作中，由于監(jiān)督不得力、查處不及時(shí)、懲治不嚴(yán)厲等各種因素的存在，使得制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性并未真正得以確立，也就無(wú)法真正體現(xiàn)制度在反腐倡廉中的預(yù)防和保證作用。因此，我們要注重對(duì)提高制度執(zhí)行力的分析和研究，加強(qiáng)對(duì)制度貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督和檢查，把制度的貫徹落實(shí)作為制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)來(lái)抓。

總之，加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，推進(jìn)反腐制度創(chuàng)新，不僅要提高權(quán)力主體的道德素養(yǎng)，更重要的是要建立科學(xué)的反腐制度體系，強(qiáng)化制度的權(quán)威。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，要以建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系各項(xiàng)制度為重點(diǎn)，以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心，以提高制度執(zhí)行力為抓手，加強(qiáng)整體規(guī)劃，抓緊重點(diǎn)突破，逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實(shí)提高制度執(zhí)行力、增強(qiáng)制度實(shí)效。