城鄉結合部土地利用初探

王 璐

在國家不斷加大城市化進程的政策推動下，作為城市向農村的過渡帶的城鄉結合部也進入大發展的全盛時期。城鄉結合部，也稱城鄉邊緣帶、城鄉交錯帶，是指位于城市與鄉村之間，以土地的城市和鄉村利用方式相混合為典型特征，人口和社會特征具有城鄉過渡性質的一個獨特地域。城鄉結合部是一種新興的地域單元，使原有的城鄉二元形態轉化為三元形態，即由城市及農村轉化為城市、城鄉結合部及農村。城鄉結合部既靠城市，又連農村，地理位置優越，交通便利，政策靈活，是城鄉經濟社會發展的重要區域和城市擴張的先鋒陣地，這就決定了城鄉結合部必然成為城鄉用地矛盾問題最為頻發的地區。

1 城鄉結合部土地利用現狀與特征

1.1 城鄉結合部土地利用現狀

城鄉結合部伴隨著城市用地規模不斷膨脹而發展迅速，由于其處在一個城市土地與農村土地兼而有之，并作為紐帶連接著城市與農村經濟文化生活的顯要位置，城鄉結合部在土地利用過程中產生的矛盾成為制約其發展的主要因素。其二元制土地制度造成一部分地區成為管理的真空地帶，而另一部分地區又普遍存在交叉管理等問題。由此引發的眾多土地利用濫占濫用、規劃失控、管理混亂、黑市交易、污染嚴重、生態惡化等等現象非常嚴重。

1.2 城鄉結合部土地利用特征

1.2.1 用地空間分布交錯共生

城鄉結合部是在城市與農村地域結構基礎上在特定條件下產生的，其土地利用的性質、空間結構和景觀風貌等方面表現為從城市向農村的過渡，用地形態大多呈現出城市型用地與農村型用地交錯混雜的局面。

1.2.2 土地利用類型多樣、結構復雜

城市化的不斷加快，使得城鄉結合部土地用途的水平梯度變化大，城市不斷向外膨脹，原有的農業用地不斷變成非農業用地，出現商貿集鎮、商業服務、工礦企業等帶有許多鮮明城市特征的用地類型;另外，城鄉結合部在一定程度上保有農村土地利用的形態，如種植經濟作物的耕地、溫室大棚、果園、養殖場等，同時，因其特殊的區位，還存在如花卉基地等提高土地經濟產值的用地類型，城市特征的住宅社區、高端別墅區、大學城等也分布于此，從而使得該區域土地利用類型多樣，結構復雜。

1.2.3 土地用途動態變化頻繁

城市化的加速使城鄉結合部區域不斷向農村地區延伸，在不斷追求土地收益的思想作用下，土地利用在空間和用途上表現出明顯的動態特征，城鄉結合部各用地類型變化劇烈，土地用途變化十分普遍。

1.2.4 土地價格呈不斷攀升趨勢

城鄉結合部以其優越的地理位置，便捷的交通道路，較為完善的公用基礎設施、生活配套設施吸引著大量的房地產投資者。城鄉結合部不僅可以攝取城市的各種前沿信息，充分利用城市的先進技術，同時又可以利用農村廉價的勞動力資源，因此，土地價格必然保持一種持續攀升的趨勢。

2 城鄉結合部土地利用的問題及產生的原因

2.1 城鄉結合部土地利用存在的問題

2.1.1 土地市場管理力度薄弱，秩序混亂

各種非法占地現象普遍存在在城鄉結合部的土地市場上，造成土地的地下交易市場猖獗。政府只能通過征用的方式將城鄉結合部的集體土地轉為國有，村集體僅擁有土地的使用權，未實現真正意義上的統管體制，造成土地市場秩序混亂，管理部門難以發揮作用。

2.1.2 土地濫占濫用，浪費嚴重

鄉村空間長期以來受到城市膨脹的擠壓，農用土地不斷被城市化或者向城市用地過渡，使得城鄉結合部土地在布局上用地類型相互交叉、相互影響。如新建多層住宅小區與農村院落居民點相鄰，生活設施與養殖場混雜，商業用地被夾在工業企業園區之中等，城鄉建設極不協調，更為嚴重的是造成土地資源利用過程中的浪費。

2.1.3 生態環境持續惡化，污染嚴重

城鄉結合部內一、二、三產業兼而有之，但因其缺乏統一的管理與產業規劃，產業發展呈現出雜亂無章的特征。同時在開發利用土地的過程中，由于投資者往往單純注重當前的投資回報，對該區域的整體規劃與布局從未進行過專業的設計評價，導致基礎設施建設趕不上整體開發，綠地系統不足，工業廢料、生活垃圾等無法妥善處置，進而引發區域污染加重，大氣環境、生態環境、水資源、土地資源日趨惡化，破壞嚴重，土地質量不斷下降。

2.2 問題產生的根源分析

通過以上我們對城鄉結合部土地利用矛盾與根源的分析，可以得出城市化快速推進而帶來城市用地向農業用地的不斷擴張是問題產生的直接原因。管理體系與區域規劃跟不上城市化建設快速發展的步伐。然而，這種現象和矛盾的更深層次的原因是我國城鄉管理呈現出分裂的二元體制。這種二元體制致使土地規劃滯后，土地產權歸屬界定困難，土地流轉條件復雜且審批嚴格，土地管理失控，造成土地利用不合理和土地違法使用現象頻發，影響了社會的和諧與穩定，阻礙城鄉一體化的進程。另外，城鄉結合部土地利用法律法規缺乏，法律漏洞，無法可依，執法不嚴，監管滯后等問題也是造成城鄉結合部土地利用矛盾重重的根源。

3 城鄉結合部土地優化配置與利用對策

3.1 加強城鄉規劃，依法執行規劃

城鄉結合部是最有必要加強規劃而又最難進行規劃的地區。由于其管理體制復雜，容易造成管理部門的相互推諉或交叉管理，因此各級政府部門要在明確其職責的基礎上依法嚴格按照規劃內容對城市的盲目擴展加以管理與限制，同時對城鄉結合部鄉村居民點的合理規劃也要不斷加強，對于超標用地的居民點要強行拆遷。

3.2 集約利用土地，實現土地利用的可持續性

土地的集約利用是對土地資源的一種節約模式，是指在合理利用的基礎上，通過增加土地單位面積投入，不斷挖掘土地潛力，逐步提高土地的使用效率和經濟效益。土地的集約利用一方面要求城鄉結合部土地在空間上設置得當、利用合理，以達到社會經濟效益、生態環境效益的最大化和最優化;另一方面還要求遵循土地報酬遞減規律，限制對土地的盲目投入、過度開發而引起用地結構失衡，土地利用率降低。

3.3 控制人口流量，嚴格保護耕地

人口聚集與城鄉二元戶籍制度的關系密不可分，針對城鄉結合部因人口急劇增長而帶來的土地超載問題，應采取得力措施，運用行政管理、經濟控制和法律監管等手段，加強對郊區流動人口的集中管理;其次，在城鄉結合部建設用地的利用上，要嚴格城市建設用地總量控制，執行土地利用總體規劃，科學圈定城市建設用地規模，避免盲目擴張，鼓勵高效利用現有建設用地。

3.4 加強生態建設，改善土地生態環境

提高城鄉結合部乃至整個城市的生態環境質量要作為城鄉工作的重中之重。提高生態環境要以資源的可持續發展為目標，以創造良好的人居環境為宗旨，把生態建設放到更加突出的位置，走開發建設與生態建設相統一、發展定位與生態容量相協調的城鄉一體化道路。要依法嚴格履行禁止在基本農田保護區、自然保護區等進行不符合規定的開發建設活動。同時大力倡導“循環經濟”，采用先進的科技方法對城市垃圾進行處理并循環利用，在減少污染的同時也為城鄉結合部創造了可觀的經濟價值。

通過分析城鄉結合部土地利用的現狀特征，找到優化其利用結構的對策，對整頓和規范土地市場經濟秩序，提高土地可持續利用效率以及保護環境，促進城鄉社會發展一體化方面具有重要的意義。

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