系統利益剖析城中村現象

呂 晶

隨著我國城市化進程的加速，城市經濟、人口和用地規模快速增長，在現代化建筑物背后，隱藏著一些與城市居住區截然不同的居住聚落——“城中村”，這些地區的長期存在，影響了城市基礎設施布局，城市整體規劃的實施，已經成為我國很多城市發展面臨的一個重大難題。

1 “城中村”的界定

對于城中村，目前已有很多界定，李培林教授認為:“城中村就是存在于城市與村落之間的混合社區”[1］。從房屋建筑角度界定:“城中村”是指在城市建成區內，在原農村居民點范圍內形成的與周邊城市環境構成鮮明反差的以原農村居民“一戶一棟”為基本特征的特殊居住區，也稱為“都市村莊”[2］。筆者認為，“城中村”是在快速推進城市化進程中，農村居民點被納入城市規劃范圍，但在戶籍、土地權屬、經濟組織和行政管理體制等方面仍然保留著農村模式的居住社區。

2 “城中村”產生的原因

城中村的產生原因有很多，為更全面、系統、科學地揭示城中村問題本質，筆者按照利益主體的標準，將城中村現象中涉及的利益劃分為村民利益、城市利益、社會利益和國家利益四個方面，探析“城中村”存在的本質(見圖1)。

圖1 城中村系統利益模型

利益就是對人們未來有好處的事物。對城中村中的一切問題都可以，而且應當從利益角度去分析[3］。

2.1 村民利益

城中村現象涉及的村民利益包括集體資產、宅基地、非正規經濟等多方面，村民利益的主要問題在于“土地”利益，而土地的價值會因城市的建設和發展而急劇變化，而且這種動態的基本趨勢是遞增的。在城市化的進程中，由于資金問題，一些地理位置較好的地段可能會先被征用，而剩下的土地在經過城市建設及先前土地的利用建設而變得積極，加上村民的認識水平提高，村民們會越來越懂得珍惜他們賴以生存的土地，在量化、替代和補償土地、宅基地等方面會遇到更大的問題，所以要征用剩下的土地必須花更大的價錢或代價，從而使得這部分土地成為城市發展中的一塊“雞肋”。村民利益見圖2。

圖2 村民利益

2.2 城市利益

“城中村”現象涉及的城市利益首先是城市形象。城中村的臟、亂、差等現象會影響城市整體環境、整體意象和美譽度等，并進而從無形資產的涵義上影響城市的各種利益[3］。

土地是城中村現象涉及的重要城市利益。土地是城市最大的資產，無論是經濟增長還是城市建設，最終都要落實到土地利用，而城市土地擴張的根本就是從村落中獲取土地，然后通過進一步規劃建設實現土地的增值，通過適度的土地出讓獲取建設的相當部分資本。如果城市獲取土地的資本越高，則對其而言獲得的利益就越小，反之亦然。

2.3 社會利益

“城中村”不僅為村民提供一個低成本的投入和產出空間，同時其低廉的房租、低成本的非正規經濟也為城市外來人口、城市暫住人口的部分群體提供了低成本的生存空間，尤其是來自于農村地區、教育層次較低、家庭條件一般的高等學校剛畢業的打工者。城中村成為他們的“蝸居”落腳地，為他們提供生存的可能，并通過對城市化進程交流發展，使自身經濟狀況改善和文化知識水平提升，快速地實現自身的發展;另一方面，這批人群為城市提供了源源不斷的各級各方面人才，為城市的發展與生存競爭提供充足的勞動力。從以上兩點可以看出，城中村對社會利益影響甚大，如果簡單地除去城中村，可能造成連鎖后果。

2.4 國家利益

“城中村”的蔓延，與我國“推進城市化”戰略密切相關。推進城市化戰略中，能夠對這個戰略的經濟目標產生最大效力的是借“城市化”的名義推行的“土地資本化”的過程。也就是說以城市化的合理性、必然性，使大批土地因其進入城市而真正成為經濟循環中的資本，從而一方面使整個經濟的總量或者說財富的總量迅速膨脹，另一方面，以土地資本的形式，或者土地“變現”后的資金實現國家對經濟投入，以投資的乘數效應進一步拉動經濟。另外，如果土地得以實現資本化，但是要靠很高的“補償”與村民交換，那么土地成為國家資本的目的將無法實現，或者，至少是不經濟的，而且對于社會整體而言是一種巨大的不公平。

正如文貫中所說:如果真想加速城市化，則應該允許貧民窟的存在，甚至允許在一段時期內有所擴大，以大大降低城市化的成本，從而大大加速中國的城市化進程，使中國最大限度地從城市化的積聚效應中獲益[4］。這里的貧民窟實際上就是所謂的“城中村”。

3 合理解決“城中村”問題探索

要徹底解決城中村問題，就是要將“城中村”融于城市之中，這其中必然涉及土地所有制、集體資產經營管理、農民身份轉換、農民社會保障、農民住宅建設等諸多問題，解決這些矛盾使城中村融合于城市中，要融合就要統籌處理好農民利益、集體利益、城市利益和國家利益四者之間的矛盾。

針對城中村問題與困境，從平衡利益關系入手，通過挖掘城中村的有利條件，對城中村提出如下改造思路。

3.1 城中村改造的模式

1)政府主導模式，政府是改造的主體，由政府投入大部分資金進行改造，政府負責村民的安置補償。

2)由政府和房地產開發商進行改造的市場改造模式，開發商在政策范圍內負責村民的安置補償，并按照改造方案進行開發，政府給開發商提供一定的優惠政策并在其中起監督、規劃的作用。

3)由村集體經濟組織或村民自行改造模式，改造資金由村集體經濟組織和村民自行解決，政府在稅收、貸款和基礎設施建設等方面提供優惠或協助。

3.2 統一建設、成片改造，有計劃地逐步推進

為避免再次出現分散建設，杜絕改造單位“把肉吃了，留下骨頭”式的零星插建，城中村改造須根據城市規劃的統一要求，由城中村集體經濟組織或開發商統一建設、成片改造。而且，為保證成片改造得以真正落實，應確定城中村改造的最小用地規模。同時，城中村事關農民經濟出路、外來人口住房以及社會安定，城中村改造不可能一蹴而就，而應在規劃的指引下有計劃地逐步推進。改造項目應納入全市統一的土地開發供應計劃，避免造成土地供應失控，沖擊房地產市場。

3.3 土地徹底國有化，完全消除改造的產權障礙

由于土地產權關系不清帶來的嚴重問題，城中村改造首先需要解決土地產權的遺留問題，需對城中村土地實行徹底的國有化改造。具體操作時，應本著尊重歷史和現實的態度，在不嚴重違反規劃的前提下，依據有關法律法規，通過將應補地價款與征地補償費相抵的方式，對土地征用日前違法用地及房屋予以確認產權，補辦征地手續，使城中村土地成為真正意義上的有償、有限期使用的可進入商品房市場的國有土地。

3.4 房地產權調換與貨幣補償相結合

一般來說，房屋拆遷補償有房地產權調換(實物補償)和貨幣補償兩種方式。實行貨幣補償與房地產權調換相結合的方式，并規定補償給業主的房地產每戶不得超過一定面積，超出部分一律實行貨幣補償(或采用入股分配紅利的方式)，以免改造項目的容積率過高，對城市整體環境以及市政公共設施構成壓力。

3.5 設立改造專項資金，扶持市政配套建設

市政配套落后是城中村的普遍問題，完善市政配套是城中村改造的基本目標之一。為扶持城中村改造，政府可設立城中村改造專項資金，將改造過程中收取的罰款、地價等收益全部納入基金。該資金實行專款專用，主要用于完善城中村的市政配套設施和對改造各村進行宏觀調控。對于改造中已完成大配套的城中村，可通過返還等方式予以獎勵;對于未完成大配套的，從改造基金中撥款，由政府組織有關建設單位完成;對于未完成小區配套的，由政府組織完成配套設施建設，按實際發生的費用向改造單位收取配套費，并將其納入改造基金。

[1]李培林.巨變:村落的終結——都市里的村莊研究[J］.中國社會科學，2002(1):20-22.

[2]劉 吉，張 沛.城中村問題分析與對策研究[J］.西安建筑科技大學學報，2003(9):28-32.

[3]沈 磊.無限與平衡——快速城市化時期的城市規劃[M］.北京:中國工業出版社，2007.

[4]文貫中.“城市化”無法避免“貧民窟”[J］.企業文化，2002(6):5-10.

[5]高毅存.城市規劃與城市化[M］.北京:中國工業出版社，2004.

[6]許學強，嚇嘉安，林 琳.全球化下的中國城市發展與規劃教育[M］.北京:中國工業出版社，2006.

[7]陳 湛.城市化進程中的城中村問題研究[M］.昆明:云南大學出版社，2009.

[8]潘聰林，韋亞平.“城中村”研究評述及規劃政策建議[J］.城市規劃，2009(2):50-52.