試析冷戰后日本對大湄公河次區域政府開發援助政策

馮東明

(北京大學 國際關系學院，北京 100871)

冷戰結束以來，大湄公河次區域(GMS)經濟合作有了較快的發展，而其中值得關注的是，日本在冷戰后十分重視與大湄公河次區域的經濟合作，對大湄公河次區域各國①提供了大量政府開發援助(ODA)。②雖然有的文獻已對日本在大湄公河次區域的政府開發援助政策進行了分析，但仔細閱讀我們不難發現，這些文獻主要有兩方面的傾向。一是往往集中于論述相關政策的內容、演變以及績效，而對日本政府開發援助政策的原因等深入思考和分析不多;二是在分析日本對大湄公河次區域實行政府開發援助政策的原因時，更多地是從日本謀求政治大國地位的動機進行分析的。一方面，欠缺了對原因的分析，文章的理論和現實意義可能會降低。另一方面，日本對大湄公河次區域的政府開發援助政策，不僅有日本本國經濟政治的考量，也有其在東亞地區合作的地位的考慮。因此，本文從東亞地區合作這一視角出發，通過簡述日本在冷戰后對大湄公河次區域政府開發援助政策的內容和演變，分析日本對其提供援助的原因，并談談自己的思考與見解，旨在對此問題有自己的補充與創造。

一、冷戰后日本對大湄公河次區域政府開發援助政策的演變

其實，在冷戰期間，日本也曾通過聯合國等渠道對柬埔寨、老撾、泰國等國家提供經濟援助。③而在冷戰結束后，伴隨著日本于1991年在政府開發援助中設立了“湄公河地區開發”項目，日本不斷更新對大湄公河次區域的政府開發援助政策，為其提供了大量經濟援助。

1993年1月，日本首相宮澤喜一在曼谷發表了題為《亞太新時代及日本與東盟的合作》的演說，強調“日本要與東盟合作援助柬老越三國，尤其是越南及柬埔寨更成為其重點援助對象國”。

1999年以來，日本對泰國、越南、老撾、柬埔寨分別制定了《國別援助計劃》。對于泰國，日本主要在縮小收入差距、人力資源培訓等領域提供援助;對于越南，日本主要對其電力和交通基礎設施、東西經濟走廊等建設提供援助;對于老撾，日本主要對其人力資源培訓和東西經濟走廊等建設提供援助;對于柬埔寨，日本的政府開發援助主要在開發調查、技術援助、基礎設施等方面。

2003年12月，在“日本——東盟特別首腦會議”召開之際，日本政府發布了《湄公河地區開發的新觀念》，提出了“三個愿景”、“三項擴充”和“三大支柱”。其中在政府開發援助方面指出，日本將在今后三年對大湄公河次區域提供大約15億美元的援助。[1]

2007年1月，日本政府更新了對大湄公河次區域的經濟政策，公布了《日本——湄公河地區伙伴關系計劃》，提出了“三個目標”、“三大支柱”和“三項新舉措”。強調擴大對大湄公河次區域五國的政府開發援助，將柬埔寨、老撾和越南作為今后3年經濟合作的重點對象國，并對柬老緬越四國提供4000萬美元的援助。[2]

2008年1月，首屆日本與大湄公河次區域五國外長會議在東京召開，日本提出對大湄公河次區域五國的政府開發援助方案，強調按照《日本——湄公河地區伙伴關系計劃》的精神擴大針對五國的ODA，向湄公河地區提供2000萬美元的援助，并把地跨柬老越三國的“開發三角地帶”列為提供無償援助的候選項目。[3]

2009年11月，在日本——湄公河次區域國家首次高峰會議上，日本首相鳩山承諾，在未來3年內日本將向大湄公河次區域五國提供55億美元的ODA援助，并加強與湄公河次區域五國的經濟合作，以維護該地區的穩定和發展。[4]

通過冷戰后日本對大湄公河次區域的政府開發援助政策的演變我們可以看出，日本對該次區域五國政府開發援助的資金數量總體上是很高的。而實際上，在20世紀90年代中期以來，日本對外ODA出現減少趨勢。例如，從2000年起，日本ODA連續4年負增長，在開發援助委員會成員所提供的ODA總額中所占的比重從2000年的25.2%下降到11.3%。[5]而與此相對應的是，20世紀90年代中期以來，日本對大湄公河次區域的ODA始終維持在較高水平。仍以2000至2004年為例，通過表1我們不難看出，日本在4年內對大湄公河次區域國家的政府開發援助在該國接受雙邊援助中占有較大比例，日本甚至成為這些國家的第一援助大國。因此，我們可以得出結論:日本在冷戰后為大湄公河次區域國家提供了大量的政府開發援助，而且日本在大湄公河次區域國家的政府開發援助是日本對發展中國家政府開發援助的重點和優先考慮的區域。

表1 2000至2004年日本對大湄公河次區域國家ODA占該國接受雙邊援助總額的比重[6]

二、冷戰后日本對大湄公河次區域政府實行開發援助政策的原因

通過以上分析我們不難看出，冷戰后日本對大湄公河次區域國家提供了大量政府開發援助。那么，日本這一政策的原因是什么呢?以往的研究更多集中在日本謀求政治大國地位的考慮，認為是日本在爭取“聯合國入常”選票④等政治問題上為自己增加籌碼。筆者并不否認政治大國地位的考量是日本實行政府開發援助政策的重要因素之一，而是從日本在東亞地區合作的視角出發分析，認為日本通過對大湄公河次區域實行政府開發援助，與中國競爭，與東盟合作，以增強在大湄公河次區域乃至東亞地區合作中的影響力。

表2 2004至2007年中國與大湄公河次區域五國雙邊貿易與投資總額⑤

首先，日本對大湄公河次區域國家的政府開發援助政策是日本與中國在大湄公河次區域經濟合作中爭奪主導權的戰略需要。冷戰結束后，尤其是21世紀以來，中國與大湄公河次區域五國在貿易、投資、交通運輸、電力電信、人力資源等各領域合作取得了豐富成果。以貿易和投資為例，通過表2我們不難看出，2004至2007年間中國與大湄公河次區域各國雙邊貿易與投資增長迅速。另外，中國為大湄公河次區域國家提供了大量援助。之前中國政府已經為昆曼公路建設提供了資金援助，而在2008年舉行的第三屆大湄公河次區域領導人會議上，溫家寶總理表示中國將提供2000萬元無償援助對“泛亞鐵路”東線、柬埔寨境內缺失路段進行工程可行性研究。[7]由此可見，中國十分重視與大湄公河次區域各國的合作，并取得了豐富的成果。

對于中國與大湄公河次區域各國合作的發展，日本顯現出一定的憂慮，認為是中國意圖爭取大湄公河次區域合作的主導權，從而強調通過實行政府開發援助，與中國在大湄公河次區域合作中進行競爭。第一，日本國內出于對中國與大湄公河次區域合作的擔憂而主張加強對該次區域政府開發援助的事例“數見不鮮”。例如，曾主張對大湄公河次區域提供政府開發援助的前亞洲開發銀行局長森田德忠指出，日本今后要對怎樣對待在大湄公河次區域影響力不斷增強的中國這一問題給予重視，并通過提供政府開發援助，加強經濟合作，掌握在大湄公河次區域合作的主動權。[8]日本媒體也指出，昆明至曼谷的南北經濟走廊是中國南下東南亞的重要通道，但對日本的東南亞海上交通構成了威脅，并削弱了日本在東盟的地位。認為應通過政府開發援助，援建“東西走廊”，維護日本地區利益，并爭取在大湄公河次區域的主導權。[9]第二，日本通過對大湄公河次區域各國提供政府開發援助，其重要目的之一是與中國展開競爭，爭取在大湄公河次區域合作的主導權?？捎枰宰糇C的事件是在2008年1月召開的日本與湄公河五國外長會議上，日本承諾向湄公河地區提供2000萬美元無償援助，以建設貫通大湄公河次區域五國的“東西走廊”物流網。[10]這實際上是與中國倡導的昆明至曼谷的“南北經濟走廊”形成了對立。

因此，由以上分析我們可以看出，日本對大湄公河次區域的政府開發援助有與在該區域影響力日益增強的中國爭奪大湄公河次區域合作主導權的考慮。

其次，日本通過對大湄公河次區域的政府開發援助，加強與東盟的合作，以增強在東亞地區合作中的影響力。由于東亞地區特殊的中日關系、中日與他國的實力差距以及東盟“大國平衡戰略”等因素的影響，東盟在東亞地區合作的初級階段更多地發揮主導作用，扮演了“小國導大國”的角色，而東亞地區合作也更多的以中國與東盟、日本與東盟等雙邊合作展開，東盟成為了東亞地區合作的“網絡節點”。冷戰結束后，日本十分重視發展與東盟的關系，2001至2005年，日本首相小泉7次出訪東盟，與東盟領導人進行了8次會晤。日本與東盟現已形成了日本東盟首腦會議、日本東盟部長級會議、“10+1”合作框架等運行機制。

值得注意的是，伴隨著老撾、越南和柬埔寨等相繼加入東盟，大湄公河次區域已成為東盟經濟政治實力的重要組成部分。2007年，大湄公河次區域五國擁有約211億人口，GDP約1024109億美元，國土面積19317平方公里，其經濟政治實力逐漸增強。對此，2008年日本首相福田康夫在日本與大湄公河次區域五國外長會議上表示，大湄公河次區域是東盟的重要力量，日本十分重視湄公河流域地區，日本將繼續通過政府開發援助促進大湄公河次區域國家的經濟增長。[11]因此，日本對大湄公河次區域的政府開發援助，有借此加強與東盟的合作，增強日本在東亞地區影響力的考慮。

綜合以上兩方面的分析，我們可以得出結論:日本在大湄公河次區域的政府開發援助，從東亞地區合作的視角看，是日本基于與中國競爭，與東盟合作，以爭取大湄公河次區域合作主導權和增強在東亞地區合作中影響力的考慮。

三、冷戰后日本對大湄公河次區域政府開發援助的啟示與思考

日本在東亞地區合作中面臨著諸多困境:從歷史來看，日本是殖民國家，對東亞其他國家進行了侵略和殖民;從國內經濟政治看，日本市場狹小，進口率低，且國內政局不穩，領導人更替較為頻繁，導致其他國家與其合作意愿降低;從世界經濟政治地位來看，日本是發達國家，東亞廣大發展中國家與日本有較大的經濟差距，且日本將政治大國作為重要目標，并帶有軍國主義的傾向，給東亞其他國家增添了擔憂。面對著日本在東亞地區合作的諸多困難，我們有所疑問:日本能成為東亞地區合作的主導者嗎?日本應該怎樣增強其在東亞地區合作中的影響力和號召力?

其實，日本對大湄公河次區域的政府開發援助是日本增強其在東亞地區合作中影響力和號召力的有效途徑之一。地區合作的重要前提之一就是各國之間的“互補性”:各國通過地區合作，互通有無。東亞廣大發展中國家經濟起步晚，發展潛力有待挖掘，需要發達國家的資金、技術支持，因而日本的資金和技術是東亞其他國家與其合作的重要“著眼點”。因此，日本通過對大湄公河次區域提供政府開發援助，為其提供大量的資金支持，對于日本在東亞地區合作中增強影響力和號召力具有重要意義。而面臨著日本在東亞地區合作中的困境，對東亞發展中國家提供資金和技術支持，應該作為日本政府在東亞地區合作問題上著重考慮的方向和途徑。

[注釋]

① 需要說明的一點是，大湄公河次區域涉及流域內的國家主要有中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南。但是，出于日本對中國的相關政策與對其他五國的相關政策并不相同，以及本文的研究角度的考慮，本文在敘述日本對大湄公河次區域的政府開發援助政策時，指的均是日本對緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南的援助，并不論及對中國的援助.

② 根據開發援助委員會(DAC)的定義，政府開發援助(ODA)需滿足三個條件:(1)是由政府或政府的實施機構向發展中國家或國際機構提供的資金;(2)以促進發展中國家的經濟開發和提高福利水平為目的;(3)贈與成分在25%以上。(開發援助委員會是指20世紀60年代由西方發達國家組成的國際性援助組織，英文為Development Assistance Committee，簡稱為DAC).

③ 這突出地表現在日本于1958至1964年對柬埔寨、老撾、泰國和越南4國成立的“湄公河下游調查協調委員會“提供了3.6億日元的經濟援助，其援助金額僅次于美國、加拿大和法國，排名第4位。Japan ECAFE Association，Achinvements in the Mekong Project，Japan ECAFE Information，No.413，July 1965，p.19.

④ 在2008年日本與大湄公河次區域五國的外長會議上，日本承諾向大湄公河次區域提供2000萬美元無償援助，而受援國需要對日本作出政治承諾。在首席外長會議主席聲明中，大湄公河次區域各國表示支持日本成為安理會常任理事國。參見日本外務省官方網站:www.mofa.go.jp.

⑤ 資料來源:2008年中國參與大湄公河次區域合作國家報告，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008－03/28/content_7871673.htm，2008年3月28日.

[1]Theministry of foreign affairs of Japan.New Concept of Mekong Region Development[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/region/asean/year2003/summit/mekong_1.htm，l December，2003.

[2]日本外務省.日本——湄公河地區伙伴關系計劃[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_clv/pdfs/mekong_pp.pdf，2007 －01.

[3]日本外務省.日本——湄公外長會議結果概要[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_mekong/0801_kg.html，2008－01－17.

[4]日本共同通信社.日本將向湄公河流域五國提供5000億日元 ODA[EB/OL].http://china.kyodo.co.jp/modules/fsStory/index. php? sel _ lang =schinese＆storyid=75438，2009 －11 －06.

[5]張季風.日本經濟概論[M].北京:中國社會科學出版社，2009.397.

[6]日本外務省.政府開發援助白皮書[Z].2000－2005.

[7]商務部亞洲司.加強互利合作，促進共同繁榮——中國參與大湄公河次區域合作概述[J].中國經貿，2008，(6):3.

[8]李光輝，裘葉艇.日本擔心湄公河歸中國經濟圈，15億美元爭奪主導權[N].國際先驅導報，2004－04－20.

[9]重新構筑東南亞外交，2000萬美元援助湄公河東西走廊[N].產經新聞(日本)，2008－01－01.

[10]日本援助湄公河東西走廊2000萬美元，對抗中國“南進”[N].產經新聞(日本)，2008－01－01.

[11]Ministry of Foreign Affairs of Japan.Tokyo Declaration of the First Meeting between the Heads of the Governments of Japan and the Mekong region countries－ Establishment of a New PartnershipfortheCommonFlourishingFuture[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/region/asia－paci/mekong/summit0911/declaration.Html，November 7，2008.