財(cái)政分權(quán)、轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方政府投資行為

申 亮

(山東大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站,山東 濟(jì)南 250014)

一、引 言

我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革以后,地方政府和中央政府之間在保持著改革前行政隸屬關(guān)系的同時(shí),還具有了一定的財(cái)政契約關(guān)系。地方政府成為擁有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的政治組織,它可以在一定程度上擁有自己的財(cái)政收入并負(fù)擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任。這種財(cái)政分權(quán)改革提升了地方政府的財(cái)政激勵(lì)強(qiáng)度[1][2],促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3][4][5],從而使各個(gè)地方政府產(chǎn)生了強(qiáng)烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),中央政府對(duì)地方官員的考核、任命仍然具有絕對(duì)的權(quán)威,并通過(guò)設(shè)定就業(yè)、增長(zhǎng)和稅收等顯性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為地方政府官員晉升的標(biāo)準(zhǔn),又在一定程度上加劇了這一競(jìng)爭(zhēng)[6][7]。而這兩個(gè)方面轉(zhuǎn)化為地方政府的行為目標(biāo)卻是一致的,都體現(xiàn)為對(duì)GDP的競(jìng)爭(zhēng)[8]。

地方政府投資是地方政府推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要手段,也是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的主要方式。地方政府作為 “有限理性”的經(jīng)濟(jì)人,以追逐自身利益最大化為主要目標(biāo),其中既包括地方的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益,也包括政府官員的政治利益。這導(dǎo)致了地方政府投資行為的復(fù)雜性。金志云[9][10]、杜超[11]對(duì)地方政府的投資行為從博弈論的角度進(jìn)行了初步分析,本文運(yùn)用博弈論分析工具進(jìn)一步構(gòu)建中央政府和地方政府之間,以及地方政府之間的投資博弈模型,研究在財(cái)政分權(quán)、轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的背景下,地方政府的投資行為及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

二、模型說(shuō)明

假設(shè)在一個(gè)封閉式的經(jīng)濟(jì)體,整個(gè)經(jīng)濟(jì)由兩個(gè)地方政府組成。地方政府i(i=1,2)的核心目標(biāo)是促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),其主要手段是運(yùn)用地方政府投資。假設(shè)某產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)容量有限,在沒(méi)有其他投資主體參與的情況下,兩個(gè)地方政府對(duì)該產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資,設(shè)地方政府i的投資量為gi,則全社會(huì)投資總量為G(G=g1+g2)。很明顯,該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)容量就是該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求,任一地方政府的投資收益都會(huì)受到該產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)容量的限制。假設(shè)該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求函數(shù)為:

其中,Q為該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)容量,它通過(guò)全社會(huì)的總投資G來(lái)實(shí)現(xiàn);p為當(dāng)市場(chǎng)需求為Q時(shí)的產(chǎn)品價(jià)格。

假設(shè)地方政府1和地方政府2對(duì)該產(chǎn)業(yè)的投資可以完全相互替代。這樣,當(dāng)該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求量為Q時(shí),設(shè)單位投資產(chǎn)生的產(chǎn)量為k(k＞0),則地方政府i投資gi所產(chǎn)生的產(chǎn)量為kgi,全社會(huì)總投資G的產(chǎn)量為:

假設(shè),

此時(shí),全社會(huì)總投資所產(chǎn)生的產(chǎn)量正好為產(chǎn)品的市場(chǎng)需求量,該產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)均衡。

假設(shè)c(c＞0)為投資的單位成本,地方政府i投資gi所產(chǎn)生的收益為πi,則πi=kgip-cgi。聯(lián)立 (1-3)式,可得

假設(shè)全社會(huì)投資G所產(chǎn)生的收益為π,則有

下面我們分別從中央政府與地方政府之間,以及地方政府之間關(guān)于投資的博弈,來(lái)分析地方政府的投資行為。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制,在上述政府間投資博弈中,主要有兩種形式:一種是不考慮轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng),只考慮地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)的博弈;一種是既考慮轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng),又考慮地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的博弈。

三、中央政府與地方政府之間的投資博弈

(一)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為唯一目標(biāo)時(shí)的模型

在這個(gè)博弈中,作為理性的 “經(jīng)濟(jì)人”,中央政府和地方政府都會(huì)從自身收益最大化出發(fā)來(lái)確定地方政府的投資量。

從中央政府的收益出發(fā),全社會(huì)的投資量G應(yīng)該實(shí)現(xiàn)社會(huì)收益最大化。根據(jù) (5)式,有

由?π/?G=0,得到中央政府希望的最優(yōu)投資量為G*,

但是,站在地方政府的角度,地方政府的投資要實(shí)現(xiàn)地方自身收益的最大化,即,

由 ?πi/?gi=0, 得

同理,對(duì)地方政府j有

聯(lián)立 (7-8)式,可得地方政府1與地方政府2在分散決策時(shí),全社會(huì)的投資量G′為,

比較中央政府與地方政府的決策,可得:

(二)加入政治競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)時(shí)的模型

下面我們?cè)倏紤]加入轄區(qū)間政治競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的情況。由于中央政府對(duì)地方政府官員的考核、任命有著絕對(duì)的權(quán)威,對(duì)地方政府而言,除了實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)外,地方政府官員還處于一個(gè)政治晉升博弈中,即努力實(shí)現(xiàn)中央政府的政績(jī)考核目標(biāo),而獲得政治晉升。現(xiàn)階段,中央政府考核地方官員政績(jī)的關(guān)鍵指標(biāo)主要是地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等顯性指標(biāo),這使得追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度成為地方政府官員目標(biāo)函數(shù)的重要組成部分。假設(shè)中央政府對(duì)兩個(gè)地方政府的考核主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)來(lái)進(jìn)行,經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)更好的地方官員將在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。每個(gè)地方政府的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)以yi表示,yi采用下式表示:

其中,πi表示地方政府投資所得到的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī),πi采用 (4)式計(jì)算;gi表示地方政府j的投資量;r表示地方政府j的投資對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的邊際影響,為簡(jiǎn)化問(wèn)題,我們假定|r|＜1。當(dāng)r≠0時(shí),表示地方政府i的投資行為對(duì)地區(qū)j有 “溢出效應(yīng)”。當(dāng)0＜r＜1,此 “溢出效應(yīng)” 為正,說(shuō)明地方政府i的投資行為有助于地區(qū)j的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);當(dāng)-1＜r＜0,此 “溢出效應(yīng)”為負(fù),說(shuō)明地方政府i的投資行為不利于地區(qū)j的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);當(dāng)r=0,“溢出效應(yīng)”不存在,說(shuō)明地方政府的投資行為對(duì)其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不產(chǎn)生影響。ei是一個(gè)隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

已知地方政府間政治競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則是:如果yi＞yj,那么官員i將得到晉升,假設(shè)獲得晉升給地方政府官員帶來(lái)的收益為v(v＞0),此時(shí)地方政府官員i的總收益為晉升收益和投資帶來(lái)的直接收益之和v+πi,而地方政府官員j不被提升,僅獲得收益為πj;如果yi＜yj,地方政府官員i將未被提拔,獲得收益僅為直接投資收益πi。則在加入政治競(jìng)爭(zhēng)的模型中,地方政府官員i的收益表示為:

其中,Prob(yi＞yj)表示yi＞yj的概率。

對(duì)地方政府官員i而言,要實(shí)現(xiàn)自身收益最大化,即

由 ?Ui/?gi=0 得,

同理,對(duì)地方政府官員j而言,也有,

聯(lián)立 (12-13)式可得,加入政治競(jìng)爭(zhēng)的模型中,地方政府官員為了達(dá)到提拔的目的,兩個(gè)地方政府各自決策所確定的最優(yōu)投資量總和為,

由函數(shù)的對(duì)稱(chēng)性,可知?Prob(yi＞yj)/?gi=?Prob(yj＞yi)/?gj,所以上式可寫(xiě)為,

比較 (6)、(9)、(14)式,可得:

這說(shuō)明,加入政治競(jìng)爭(zhēng)的晉升收益后,地方政府官員的投資激勵(lì)會(huì)加強(qiáng),地方政府的投資總量比只考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)要更大。

四、地方政府之間的投資博弈

(一)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為唯一目標(biāo)

在僅考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的模型中,地方政府之間的博弈分兩種模型:一種是分散決策模型,兩個(gè)地方政府以達(dá)到自身的收益最大化為目標(biāo),各自獨(dú)立決策;另一種是合作模型,兩個(gè)地方政府相互合作,共同決策最優(yōu)投資量,以期達(dá)到雙方收益之和最大化。下面我們對(duì)這兩種模型分別予以討論。

1.分散決策模型。在分散決策模型中,如果兩個(gè)地方政府同時(shí)投資于某一產(chǎn)業(yè),由于假設(shè)其投資是可以完全替代的,即假設(shè)其投資環(huán)境等外部因素都一樣,此時(shí),地方政府取得的投資收益與它們的投資先后順序有關(guān)。如果兩個(gè)地方政府同時(shí)投資該產(chǎn)業(yè),雙方的決策就構(gòu)成了cournot博弈;如果一方搶先投資該產(chǎn)業(yè),另一方看到對(duì)方投資獲益以后跟著投資,雙方的決策就構(gòu)成了序貫理性的stackelberg博弈。

在cournot博弈模型中,根據(jù) (4)式,地方政府1與地方政府2的收益函數(shù)分別為,

在stackelberg博弈中,我們假設(shè)地方政府1搶先投資,地方政府2跟隨投資。我們采用逆向歸納法求解如下:

地方政府2的收益函數(shù)π2=kg2[a-bk(g1+g2)]-cg2,

由 ?π2/?g2=ka-k2bG-c-bk2g2=0 得到 ,

結(jié)論2:地方政府2對(duì)地方政府1的反應(yīng)函數(shù)為

由結(jié)論2可知,g2是g1的減函數(shù),這表明,在地方政府1搶先投資下,地方政府1的投資越大,地方政府2的投資就越小。在極端情況下,如果地方政府1的投資占據(jù)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)時(shí),出于自身利益的考慮,地方政府2就會(huì)選擇不投資。

將 (15)式代入地方政府1的收益函數(shù)π1=kg1[a-bk(g1+g2)]-cg1,可得

2.合作決策模型。在合作決策模型中,為了避免雙方惡性競(jìng)爭(zhēng),浪費(fèi)資源,兩個(gè)地方政府將合作決策,以實(shí)現(xiàn)雙方收益總量最大化。即要求

聯(lián)立 ?π/?g1=0, ?π/?g2=0,g1=g2可得結(jié)論 4。

3.模型比較

從 (Ⅰ)可看出,地方政府之間合作決策獲得的投資總收益最大,地方政府一方搶先投資的stackelberg博弈獲得的總收益最小。但是,對(duì)單個(gè)地方政府而言,搶先投資的一方獲得的收益最大,等同于合作決策時(shí)獲得收益,隨后投資一方獲得收益最小。

從 (Ⅱ)可看出,地方政府在stackelberg博弈中的投資總量最大,在合作博弈決策中的投資總量最小。對(duì)單個(gè)地方政府而言,采取搶先投資策略的地方政府所需投資量最大,合作決策中所需投資量最小。

可見(jiàn),地方政府采用合作決策時(shí),所需投資最小,取得的投資收益最大,是一種 “雙贏”的選擇。但是,現(xiàn)實(shí)中這種選擇卻很難出現(xiàn),反而經(jīng)常出現(xiàn)地方政府搶先投資,或者地方政府獨(dú)立決策而盲目投資、重復(fù)投資,不僅形成了大量的資源浪費(fèi),而且,取得的投資收益也并非最佳。顯然,這種現(xiàn)象單純從經(jīng)濟(jì)利益的角度是無(wú)法解釋的,我們必須從地方政府的第二種收益,即政治利益出發(fā)來(lái)作出合理解釋。

(二)加入政治競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)

政治競(jìng)爭(zhēng)的特征是只有有限的官員可以獲得提升,一人所得構(gòu)成另一人所失,因此博弈參與人面臨的是一個(gè)零和博弈。這種零和博弈決定了地方政府合作決策在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法實(shí)現(xiàn)。同時(shí),如果某一地方政府決策時(shí)不考慮另一方的決策,由此可能造成雙方收益均等,將不利于地方政府官員的政治晉升。因此,加入政治競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)后,地方政府會(huì)極力避免出現(xiàn)cournot博弈,雙方面臨的只能是stackelberg博弈。

由上述分析可知,考核地方政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效yi滿(mǎn)足 (10),即

假設(shè)隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)ei與ej相互獨(dú)立,服從分布F,則 (ei-ej)服從一個(gè)期望值為0的對(duì)稱(chēng)分布F,相應(yīng)的密度函數(shù)為f。根據(jù)政治競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則,地方政府i被晉升的概率為,

則地方政府官員i的收益可表示為:

對(duì)地方政府官員i而言,要實(shí)現(xiàn)自身收益最大化,即

由 ?Ui/?gi=0 得,

在均衡條件下,上述一階條件變?yōu)?

從 (16)式可看出,gi是關(guān)于r的減函數(shù)。這表明,在地方政府政治競(jìng)爭(zhēng)博弈模型中,r越小意味著地方政府的投資激勵(lì)越大。即某一地方政府投資決策對(duì)其他地區(qū)存在消極 (積極)影響,即-1＜r＜0(0＜r＜1),這種影響將會(huì)加強(qiáng) (削弱)該地區(qū)的投資激勵(lì)。這是因?yàn)?政治競(jìng)爭(zhēng)讓參與人關(guān)心的只是自己與競(jìng)爭(zhēng)者的相對(duì)位次,在公平競(jìng)爭(zhēng)中獲勝固然可以增加自己的優(yōu)勢(shì),給對(duì)手制造障礙、減少對(duì)手的收益也可以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此,地方政府更愿意實(shí)施分散決策,對(duì)可能形成“雙贏”的合作決策則激勵(lì)不足。換句話(huà)說(shuō),政治競(jìng)爭(zhēng)博弈是排斥地區(qū)間合作的。

五、結(jié)論與政策建議

綜上,本文運(yùn)用博弈論工具分析了我國(guó)地方政府的投資行為,研究表明:在財(cái)政分權(quán)改革下,地方政府為追求自身利益最大化,具有很強(qiáng)的投資沖動(dòng),投資規(guī)模超過(guò)中央政府希望的最優(yōu)投資規(guī)模,尤其是在當(dāng)前依然是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)的地方官員政績(jī)考核體系下,這一投資沖動(dòng)更加突出。而且,經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)激勵(lì)愈強(qiáng),地方政府投資愈加偏離中央政府的最優(yōu)投資規(guī)模。不僅如此,地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步推動(dòng)地方政府投資規(guī)模的擴(kuò)大,加上政績(jī)考核的激勵(lì),地方政府之間不僅難以形成區(qū)域間合作,而且為了得到政治晉升,形成了一輪又一輪的投資競(jìng)爭(zhēng),造成了資源浪費(fèi)的同時(shí),也影響了全社會(huì)的發(fā)展質(zhì)量。

2011年是我國(guó) “十二五”計(jì)劃的開(kāi)局之年,又逢地方政府干部集中換屆峰值期,從已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)來(lái)看,各地方政府制定的 “十二五”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)年均目標(biāo)大多超過(guò)10%,遠(yuǎn)勝中央政府制定的7%的平均增長(zhǎng)目標(biāo)。考慮到地方政府設(shè)定預(yù)期目標(biāo)多留有余地,實(shí)際增速可能會(huì)更高。如果沒(méi)有有效措施 “減壓”,地方政府投資沖動(dòng)助推下的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱可能造成“十二五”期間最大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

因此,完善我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制和改革以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為中心的政績(jī)考核體系,以此來(lái)矯正地方政府投資行為成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政治改革中一項(xiàng)迫切的任務(wù)。

(一)完善我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制,確定合理的地方政府激勵(lì)機(jī)制

1.合理劃分政府間收支責(zé)任。相比取得的財(cái)政收入,中國(guó)地方政府承擔(dān)了過(guò)多的財(cái)政支出責(zé)任。應(yīng)科學(xué)劃分政府間財(cái)權(quán)和事權(quán),完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,增強(qiáng)地方政府的服務(wù)功能,減弱地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力。

2.健全地方財(cái)政民主,增強(qiáng)財(cái)政透明度。創(chuàng)造條件讓公眾能夠監(jiān)督政府,讓公眾能通過(guò)有途徑表達(dá)所需要的公共產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量以及種類(lèi),促使地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)公眾的不同偏好,提供最有效率、也最能滿(mǎn)足居民需求的公共產(chǎn)品組合。通過(guò)增強(qiáng)地方政府的財(cái)政透明度,規(guī)范地方政府的經(jīng)濟(jì)行為,減少預(yù)算的隨意性。

(二)建立 “以人為本”的政績(jī)考核體系

在地方官員的政績(jī)考核體系中,不僅要反映一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量,而且要把經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào),社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,公平正義和人民生活的改善反映到體系中,引導(dǎo)政府把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到民生改善上來(lái)。完善官員的責(zé)任追究制度,加入官員任期穩(wěn)定性要求。在考核方式、考核程序、考核方法、考核結(jié)果上要增強(qiáng)透明度,加大群眾滿(mǎn)意度在考核評(píng)價(jià)中的比重,促進(jìn)政府工作效率的提升。

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