退休養老保險制度雙軌制及其改革

王忠文

退休養老保險制度雙軌制及其改革

王忠文

面對退休養老保險的雙軌制或者三規制的不合理性，改革是完全必要的。

王忠文 天津社會科學院城市經濟研究所研究員

2011年兩會召開之前，有關民意調查顯示，老百姓最關注及最不滿意的首要事項是退休制度的不平等，也就是退休養老保險制度方面的雙軌制，企業的退休養老金與機關、事業單位的差距太大。實際上，機關事業單位養老保險制度改革是我國養老保險制度改革的重要內容，但也將是激蕩人心和阻礙重重的改革。

和現行城鎮企業職工的退休養老保險辦法不同，機關事業單位退休人員養老的退休金由國家統包，列入財政預算，以其工作年限和本人工資額為主要依據。不少地方自收自支的事業單位已經紛紛按照企業方式進行管理，加入了企業職工養老保險體系。但大部分由財政撥款的事業單位比如高校、醫院和科研單位等，仍按原有模式運行，這在退休養老保險制度改革方面就形成雙軌制。這種雙軌制事實上是三軌制，因為實行公務員陽光工資改革以后，事業單位人員的在職工資和退休金與公務員相比又出現差距。這種現象如果長期持續下去，是不利于建設和諧社會的。

正是基于消除這種不平等現象的主觀愿望，我國開始啟動機關、事業單位的退休養老保險制度改革。早在1992年，原人事部就曾下發《人事部關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點。但最終由于各地試點改革步調不一，沒有形成統一的改革方案，改革可以說是有始無終。

2008年兩會之后，溫家寶總理主持召開國務院常務會議原則通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。2009年1月，國家人力資源社會保障部正式下發《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，將在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市做改革試點。這次事業單位退休養老保險制度改革的重要內容是將事業單位養老保險與企業辦法趨于一致。改革方案公開后，立即引發社會輿論質疑。廣州、上海等地還出現高校大齡教師提前退休的恐慌風潮。整個2010年各試點省市基本沒有出臺具體方案，或者雖已出臺試點方案但基本沒有推行。這項改革基本可以說是以無果而終。

出現這種局面結果，既出人意料又在意料之中。面對退休養老保險的雙軌制或者三規制的不合理性，改革是完全必要的，改革設計的總體思路也是正確的，之所以出現這樣的結果，我們認為主要有兩個原因。

首先，退休養老保險的雙軌制形成的直接后果是企業退休職工收入與機關事業單位相比存有很大差距，而且，這種差距繼續呈現擴大趨勢。雖然近年來國內連續上調企業退休人員基本養老金，但最新數據表明全國人均月養老金仍只有1500元左右，遠遠低于機關事業單位的水平。改革試點方案的原則是將機關、事業單位的基本養老保險與企業目前推行的養老保險制度趨于一致，前提應該是大幅提高企業退休職工收入基礎上再進行改革。因為如果沒有這一前提步驟，一旦按照企業養老金的計發辦法進行發放，事業單位職工養老金待遇肯定會下降。這不僅會造成社會心理恐慌，也是各地試點改革難以推行的重要原因之一。

其次是對方案的公平性產生疑問，即改革的設計者—公務員群體未能成為改革的對象。這是質疑這個方案不合理性的重要原因，未將機關公務人員的退休養老保險改革列入改革范疇，就極易給人造成一種印象：黨政官員可以不在改革之列。實際，改革設計者的當初愿望可能是好的：待取得一定實踐經驗之后再行推開。但是，改革設計者忽略了這一重要事實：我國的事業單位可以說是聚集了中國的知識精英，對我國的經濟發展和改革開放作出卓越貢獻。我國事業單位人員平均受教育程度與企業員工相比要高很多，但是仍有人認為目前他們的工資水平和退休工資水平遠低于壟斷行業的國企員工，也低于所在地區的公務員。

回顧事業單位養老保險制度改革過程，我們可以總結其中經驗教訓：在當初國家實行“退休職工雙軌制”時，企業與機關事業單位之間的職工收入與退休金還不存在較大差距。如果讓企業職工退休金在當時與財政負擔的事業單位公平性看齊，無疑是抓住了解決養老金不公問題的要害。剩下的公務員養老金改革只要與此適度拉平就是問題的最佳解決方案。失去這個機會，后續改革應該謹慎推行。

應該承認，機關事業單位的退休養老保險制度改革是大勢所趨。國家決心推動機關、事業單位養老保險制度改革，其中一個重要考慮是財政負擔問題。近年來事業單位職工工資上漲很快，事業單位人員數量很大，各級財政不堪重負。

面臨這種形勢，進行改革是完全必要的。但是應該依據什么樣的指導原則進行改革還是值得研究的。我們認為，總的精神應該是一定要做到不折騰。機關事業單位的養老金制度需要改革，但是如何照顧社會公平，兼顧各方利益，兼顧當前和長遠穩定發展并與各項改革配套協調，有關部門必須慎之又慎。我們希望這樣關乎國計民生、公民切身利益的改革事項能夠提交人民代表大會進行討論、辯論之后再如期進行。