農民工的社會救助：需求、認知與意愿
——以武漢市為例

徐增陽 付守芳

（華中師范大學 管理學院，湖北 武漢 430079）

農民工的社會救助：需求、認知與意愿
——以武漢市為例

徐增陽 付守芳

（華中師范大學 管理學院，湖北 武漢 430079）

調查表明，農民工遭遇社會風險的機率高，而自身抵御社會風險的能力弱，且城市社會保險參保率低，因此對社會救助有著較強的需求，主要集中在失業救助、醫療救助和住房救助上。同時，農民工整體對社會救助的認知度較低，向政府尋求社會救助的意愿更低。因此，應當盡快將農民工納入城市社會救助范圍。在制定農民工社會救助政策時，應該先建立專項救助制度，再適時將其納入城市最低生活保障，并應當簡化申請審批程序。與此同時，應當強化政策宣傳，提高農民工對社會救助的認知程度。

農民工；社會風險；社會救助；救助制度

目前我國外出務工的農民工已達1．5億，其中絕大多數流入了城市。農民工在城市經常面臨著找不到工作、失業、財物丟失、傷病等社會風險，卻因為流動而難以得到家鄉原有的地緣、親緣等社會支持系統的幫助，因此對社會救助有著現實的迫切需求。但是除了珠海、溫州等極少數城市外，現有的城市社會救助政策并沒有覆蓋這一龐大的群體。這就導致一些農民工在無法維持最低生活水平時不能得到國家的及時救助，從而衍生了一系列的社會問題，嚴重影響了社會的和諧與穩定。因此，制定覆蓋農民工的社會救助政策就顯得尤為必要。

為了了解農民工的社會救助需求、認知與意愿，從而為制定農民工社會救助政策提供相應的事實依據，筆者在有關部門的支持下在武漢市就農民工社會救助問題進行了問卷調查，①本文就是對此次調查問卷進行的初步分析。

一、調查方法和樣本特征

（一）調查方法

由于調查對象的流動性大，總體變動不居，此次調查采用多階段復合抽樣方法：第一階段，從武漢市農民工比較多的7個主城區隨機抽取3個區——硚口區、漢陽區、洪山區。然后依據2000年全國人口普查中三個區的流動人口比例分配各個區的樣本數；第二階段，從3個區中各隨機抽取3個街道，每個街道分配該區1／3的樣本數；第三階段，在抽中的街道中按照行業進行配額抽樣：制造業25%，建筑業25%，住宿和餐飲業10%，批發和零售業10%，居民服務和其他服務業10%，其他行業20%。調查采用問卷和半訪談相結合的方式，對固定崗位上就業的農民工直接深入企業或者職工宿舍進行調查，對靈活就業的農民工采取街道社區攔截調查、入戶調查和滾雪球的調查方式。調查總樣本數為541，其中有效樣本數為533。

（二）樣本的基本情況

統計結果表明，農民工以青壯年為主，18—35歲的農民工占總數的45．9%；文化程度以初中居多，呈紡錘型分布，大專以上文化程度只占2．4%；超過70%的人已婚；他們大多外出務工多年，外出務工3年以下的只有23%，外出務工10年以上的高達43%，其中在武漢市工作3年以上的占57．3%。而且他們幾乎都是常年在外工作，50．7%的農民工不再從事農業勞動，42%的農民工只是偶爾（如農忙時）回老家從事農業勞動。

二、農民工的社會救助需求

（一）農民工的工作生活狀況

1．工作狀況

調查表明，武漢市農民工務工或者經商的最主要原因還是“掙錢”（61．3%），其次是“尋求發展機遇”（20．5%），排在第三位的是“子女能夠接受更好的教育”（8．1%）。農民工獲得當前工作的最主要渠道是“無人幫助，自己找”，占51．9%；由親朋好友介紹的占40．8%；而通過中介機構找工作的只占1．1%；通過政府部門提供幫助找工作的僅占0．2%。這說明在獲得當前工作的過程中，自身努力和地緣、親緣關系的幫助發揮了主要作用，而城市勞務市場特別是以農民工為主要服務對象的就業市場發育嚴重不足。由于在外務工時間長，加之勞動合同簽訂率不高，許多農民工頻繁變動工作，本次調查中超過三成的人變動過三次或以上的工作，工作狀態極不穩定。農民工工作變動的頻繁也表明他們是對市場最敏感的就業群體，他們已經習慣了被解雇或離職。②這種狀況顯然不利于他們抵御城市工作生活中的各種社會風險。

2．收支狀況

從收入來看，近2／3的調查對象月均收入在1000元以上。15．9%的人月均收入甚至超過2000元，基本達到了2008年武漢市城鎮單位在崗職工2369．3元的月均工資水平。低于800元的占15．1%，也就是說調查對象中月均收入低于武漢市2008年最低工資標準700元／月的應該不超過15%。500元以下的只占4．9%，顯然低于武漢市主城區當前300元的最低生活保障線的就更少了。

從支出來看，與家人一起居住的農民工最主要的開支項目依次是住房（28．7%）、衣食（27．3%）和子女教育（24．2%），獨自在武漢務工或者經商的農民工開支最大的項目依次為衣食（48．6%）、住房（16．6%）、人情開支（11．2%），這說明農民工的收入主要用于個人和家庭的基本生活開支。將兩者進行對比，不難看出與家人在城市共同生活的農民工在住房上有更多的需要，所以住房支出也更大；同時又增加了子女教育這一主要支出項目，這對于農民工家庭來說也是一筆不小的費用。

表1 農民工主要開支情況（最多選兩項）

從節余情況看，獨自外出的農民工比舉家外出的農民工狀況好。前者中有超過50%的人每月能夠節余601元以上，而后者中則不超過40%。前者中每月基本不剩錢的有21．1%，后者則高出8．7個百分點。總體來看，將近25%的農民工每個月除去各種開銷之后都基本沒有節余。

從收入角度看農民工似乎并不貧困，但是從實際消費角度看，情況截然相反。按照2004年農民工消費支出指標測算，農民工貧困發生率高達52．3%，就是說，按照實際生活水平衡量，有超過一半的農民工低于貧困標準。③我們的調查也反映出類似的問題。如果單從收入的角度看，農民工的收入水平并不算低，85%以上的人收入在最低工資標準之上。但是由于維持住房、衣食等日常開支具有一定的剛性，很難做到調整性消減，因此農民工，特別是舉家外出的農民工自我抵御社會風險的能力并不高。尤其是近四分之一的農民工是“月光族”，基本沒有自我抵御社會風險的能力。

3．參加社會保險的狀況

對自我抵御社會風險能力比較弱的農民工來說，參加社會保險的意義更為重大。但是調查表明，除農村合作醫療外，其他險種的農民工參保率都很低。具體說來，參加工傷保險的有67人，商業保險15人，生育保險26人，失業保險的36人，城市醫療保險的44人，農村合作醫療的391人，城市養老保險的35人，農村養老保險的22人，分別占被調 查 農 民 工 的 12．6%、2．8%、4．9%、6．8%、8．3%、73．4%、6．6%、4．1%。農民工在城市工作生活面臨著比城市居民更加嚴峻的職業風險和生活風險，而城市社會保險的缺位則無形中放大了這些風險。此外，由于農民工的流動性較強，當他們遇到一些突發的、臨時性的困難，他們在農村參加的社會保險也是遠水難解近渴。

上述分析表明，農民工抵抗社會風險機制嚴重匱乏：一方面由于農民工工作狀態不穩定，基本生活支出剛性較強，使得農民工傳統“家庭式”的保障機制在面臨現代社會風險沖擊時難以承受；另一方面由于參保率低，農民工不能通過社會保險機制來有效抵御這些風險。一旦遭遇失業、傷病等問題，許多農民工的基本生活都難以保障。

（二）農民工的社會救助需求

農民工遭遇社會風險的機率高，而自身抵御社會風險的能力弱，社會保險參保率低，這就決定著他們對社會救助有著迫切的需要。本次調查發現“農民工目前最擔心的問題”依次是生病（23%）、子女上學（16．2%）、失業（14．4%）和吃穿住等基本生活困難（13%）等。（詳見表2）接下來，我們將從失業、醫療、住房和教育四個方面對農民工的社會救助需求進行考察。

表2 農民工目前最擔心的問題（最多選三項）

1．失業救助需求

盡管許多農民工從事的是城市居民不愿從事的臟、苦、險、累的工作，但是由于職業門檻低、競爭充分，受經濟周期影響大等原因，也經常面臨失去工作的風險。調查中，14．6%的被調查對象將“失業”列為自己目前第一擔心的問題。在調查的樣本中有41．8%的人曾經有過失業的經歷，其中失業4個月以上的占37%。失業期間，城市居民可以通過失業保險或補助渡過難關，但是農民工沒有任何制度性的保障。在失業期間66．3%的農民工靠以前的積蓄來維持生活，而沒有一個人靠失業保險或失業補助維持生活。

調查還顯示，37．8%的農民工外出期間有過“沒有找到工作，同時又把帶的錢用光”的經歷。值得注意的是，有人認為農民工在城市里生活無著落時會回到農村，但是我們的調查顯示，如果外出期間發生“沒有找到工作，同時又把帶的錢用光”的情況，只有34．9%的農民工明確選擇回到家鄉，而明確回答不回家鄉的則有40．4%。

2．醫療救助需求

由于工作和生活環境差、工作危險度高、就業流動性大，農民工具有比一般農民和城市工人更強烈的醫療保障需求。從調查的情況看，如果外出期間生病，44．3%的農民工選擇了自己到藥店買藥，19．9%的農民工到街頭的小醫院、私人診所進行檢查、治療，13．3%的能拖則拖，不到萬不得已不去醫院，只有18．1%的人立即到正規醫院檢查治療。曾經有住院經歷的農民工（28．1%）中，74．8%的農民工個人或家庭要承擔所有治療的費用；46．7%的人感覺住院的費用特別貴，43．8%的人感覺比較貴。在收入水平的嚴格約束下，高昂的醫療費用和醫療保險的缺失阻止了許多農民工進入正規醫療機構進行治療，往往使小病拖成大病，陷入因病致貧的惡性循環。

因此，醫療問題成為農民工最擔心的問題。如表2所示在農民工最擔心的問題中，“生病”在“第一擔心的問題”、“第二擔心的問題”、“第三擔心的問題”中比例中都是最高，分別占19．5%、25．9%、25．9%。然而89．4%的農民工沒有采取任何措施來防止生病后付不起醫療費。雖然農民工參加新型農村合作醫療的比例較高，但是由于統籌層次低或政策宣傳不到位等因素，不能有效化解農民工的醫療風險，因此醫療救助對于農民工顯得格外重要。

3．住房救助需求

“住有所居”是農民工進城后必然面對和解決的基本生活需求。調查顯示，私人出租房（51．7%）、單位宿舍（18．9%）和工棚（14%）是農民工住房的主渠道。出乎意料的是，農民工對目前的住房條件滿意度并不低，其中21．9%的農民工對居住條件感到滿意，五成的人認為居住條件一般，不滿意和很不滿意的共占25．3%。其中居住在私人出租房的不滿意度最高，因為這些出租房大多位于城中村，設施簡陋、安全衛生條件差，但租金相對農民工的收入來說并不便宜，每月的房租少則百元，多則六七百元，成為農民工的一大項開支，特別是對于舉家外出的農民工家庭而言房租是最大的支出項目。

農民工內部已經出現了分化，各個亞群體對住房救助需求的層次不盡相同。從行業分化的角度看，通過對“行業”和“對居住條件的滿意程度”的相關性分析可以得出兩者顯著相關。由表3可以看出其他行業（交通運輸、廢品回收行業等）、建筑業的農民工對自己的居住條件最不滿意。從收入分化的角度看，農民工群體中的高收入群體，例如在漢正街（武漢市著名的小商品批發市場）經商的農民工對住房的需求不僅僅限于租賃住房，而是希望可以在武漢市購買住房，但是一方面高昂的商品房價讓他們望而卻步，另一方面又沒有資格購買經濟適用房，導致這一部分市民化能力最強的農民工無法通過購房實現安居樂業。

表3 行業和住房滿意程度相關分析

4．教育救助需求

調查顯示，17．8%的農民工將學齡階段（中小學或幼兒園）的子女帶入城市一起生活，其中97．8%的農民工子女正在上學。就讀公辦學校的占近60%，民辦學校的有35%。這說明當前農民工子女入學的情況比較好，基本做到了“應讀盡讀”和以公辦學校為主。農民工子女在城市接受教育存在的主要問題有：上學費用高（59．5%）、所在學校教育質量不高（23．8%）和學校離家太遠（10．7%）。

調查中我們還了解到，因為國家規定農民工子女上學不用交納借讀費，因此一些公立學校也就沒有了招收農民工子女的動力，在一定程度上使其入學更加困難。同時一些變相收費項目，如捐資助學費卻出現了。農民工為了讓自己的孩子到好學校讀書，寧愿“自愿”繳納這些費用擠進公辦學校。值得注意的是，在調查中，有農民工反映子女在高中階段的支出比較大，又不能像大學階段那樣申請助學貸款，因此給家庭造成的負擔比較重。從調查的總體情況看，國家已出臺的關懷農民工子女教育的政策措施已初見成效，農民工的子女在義務教育階段基本不存在上不了學的問題，因此相對而言，農民工對教育救助的需求較弱。

三、農民工的社會救助認知

但是，現代社會救助是以尊重受助者自主權為前提的，采取主動申請，自愿受助的方式，即先是由受助者提出申請，然后政府再給予救助。顯然，農民工對社會救助的了解和掌握對其是否提出救助申請有著直接的影響。

從調查的情況看，農民工整體對社會救助的認知度較低，超過一半的農民工沒有聽說過社會救助，對其全然不知。在問到“是否聽說過社會救助”時，50．9%的人回答“沒有”。即便是聽說過社會救助的農民工對社會救助的認知也是參差不齊，存在著認知渠道單一，對社會救助的具體含義不清楚等問題。

1．農民工了解社會救助的渠道主要是通過電視、報紙廣播等媒體。在聽說過社會救助的49．1%的人中，通過“電視、報紙、廣播等媒體”渠道了解的高達74．8%。通過“政府告知”和“居住社區干部的宣傳”渠道了解的不到4%。

2．農民工對社會救助中政府責任的認同度很高。社會救助通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付制度。④調查中，在聽說過社會救助的人中，79．9%的人不同意“社會救助就是指社會對陷入生活困境的人員的幫助，與政府無關”的說法，而同意“社會救助是政府的一項責任”的則有82．9%。不僅如此，71．5%的人不同意“農民工戶口不在城市，因此在生活困難的時候，城市政府可以不提供救助”說法。（詳見表4）可見，社會救助中的政府責任得到了農民工的高度認同，他們甚至認為城市政府也應該超越戶籍的限制，為他們提供救助。

3．農民工對自身擁有社會救助的權利認知度較高。社會救助是對社會保險無法保障，或保障后家庭收入仍然低于最低生活標準的貧困群體的一種“兜底”保障。社會救助的宗旨決定了社會救助對象具有全民性。我國憲法第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。因此，社會救助是公民的一項基本權利，農民工也不例外。在聽說過社會救助的農民工中，66．5%的人同意“只要符合條件，每一個社會成員都可以申請社會救助”的說法。（詳見表4）

4．農民工對社會救助的具體含義模糊不清。我國社會救助體系通常由最低生活保障、醫療救助、住房救助、失業救助、災害救助、教育救助、司法救助等子系統構成。但是在調查中，聽說過社會救助的農民工中有超過一半的人將社會救助混同于最低生活保障，只有21．8%的人不同意“社會救助就是最低生活保障的說法。”（詳見表4）

表4 以下關于社會救助的說法，您是否同意

四、農民工的社會救助意愿

是不是農民工有社會救助的需求，就一定愿意向政府求助呢？為了測試農民工社會救助的意愿，我們調查了他們在城市工作生活期間遭遇生活困難時求助的情況。調查顯示，農民工極少向政府和社區、工會婦聯等與政府關系密切的正式組織求助，家人、親朋和老鄉是其主要求助對象。排在農民工求助對象前3位的依次是：家人（37．5%）、親朋老鄉（35．6%）、同事（10．6%），只有2．3%的農民工會向城市或家鄉的政府、居（村）委會尋求幫助。這說明農民工有困難時主要向地緣、親緣等初級社會關系尋求幫助。從實際情況看，農民工遇到困難時也主要是得到地緣、親緣等初級社會關系的幫助，只有10人得到過當地和家鄉政府部門的幫助。為了進一步了解的農民工的社會救助意愿，我們又追問“當外出期間，沒找到工作，同時又把帶的錢花光了的時候，您是否會向城市政府或居委會請求幫助”，對此高達91．4%的人的答案是否定的。

那么，為什么農民工不愿意找政府尋求社會救助呢？從調查的情況看，主要有以下原因：

一是農民工初級社會關系網絡具有很強的互助功能，對政府的社會救助有替代作用。為了應對城市生活的各種不確定性，農民工進城后往往以個人為中心構建類似“差序格局”的社會互助關系網絡。關系網的最內層是家人和親戚等親緣關系，其次是老鄉和朋友等地緣關系，然后是同事老板等業緣關系，而最外層才是政府機構等正式機構。在這一格局下，一方面初級社會關系提供的幫助具有成本低、響應快等特點，另一方面社會救助本來就是“對自我救助的幫助”⑤，也就是說在社會成員通過自身努力無法解決生存困境的時候由政府予以救助。因此，當農民工有能力依靠自我救助解決其基本生存困境的時候，一般不會申請社會救助。

二是農民工社會救助政策認知度低。本研究假設農民工申請社會救助的意愿受其社會救助認知的影響，認知度低，申請救助的意愿也低。通過相關性分析表明“外出期間，如果您沒找到工作，同時又當把帶的錢用光的時候，您是否會向城市政府或居委會請求幫助？”與“您是否聽說過社會救助？”呈顯著正相關，較低的社會救助認知度影響了農民工申請社會救助的意愿：在沒有聽過社會救助的人中只有5．6%的人表示遇到沒有錢又找不到工作的情況在會向城市政府或居委會救助，而在聽說過社會救助的人這一數字則為11．8%。而進一步地追問得知，農民工之所以在當外出期間，沒找到工作，同時又把帶的錢花光了的時候，不會向城市政府或居委會請求幫助的主要原因是：不知道他們能夠提供這方面的幫助（23．8%）；戶口不在城市，申請也得不到幫助（21．9%）；不知道如何申請（17．2%）。（詳見圖1）這三個因素的實質都是緣于對有關政策的不了解，其實當前武漢市民政部門和工會都可以為此類情況的農民工提供救助，但是農民工基本都不知道。

圖1 為什么不向城市政府或者居委會請求幫助

三是農民工申領社會救助的成本高。為了保證“應保盡保”并且避免養懶漢的現象，社會救助必須有一整套嚴格的法定工作程序來確定申請救助的公民的生活狀況是否已經陷入難以為繼的困境。這一整套工作程序一般被稱為“家庭經濟情況調查”，其基本程序為：個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批準。對農民工而言，申請救助需要相關證件和證明，有些證件和證明還需要回家鄉辦理，即使辦理齊全還不能確定最終是否能夠得到救助，因此利弊權衡后他們寧愿放棄政府救助。在解釋“為什么不向城市政府或者居委會請求幫助”時，有8．86%的人就選擇了“申請過程很麻煩”。

四是農民工和城市政府的關系并不融洽。當前城市政府對農民工的管理往往與社會治安、綜合治理聯系在一起，而對農民工的公共服務往往缺位，對維護農民工的合法權益重視不夠。這種管理方式很容易引起農民工的反感，惡化兩者的關系。調查表明，農民工對所在城市政府的總體評價并不高，回答“比較滿意”和“非常滿意”的只有22．1%。在回答“一般”的57．6%的人中，許多人其實對城市政府并不滿意，但不愿意直接給出否定性評價。在調查中我們也遇到過這樣的案例，一些陷入困境的農民工到政府有關部門救助時經常遭到工作人員的拒絕或者敷衍，進而使農民工對城市政府機關形成了不作為的印象，這也會強化其依靠家人、親戚朋友等初級網絡關系幫助的潛意識。

五、結論及其政策含義

筆者在武漢市的調查表明：一是農民工大多數是農村的“精英”，年輕力壯且具有一定的文化水平，只要能找到工作，在正常的情況下，都能維持基本的生活，但是部分農民工幾乎沒有節余，屬于“月光族”，自身沒有抵御社會風險的能力。二是農民工在城市面臨許多社會風險，尤其是失業和疾病風險，但是其城市社會保險參保率低，參加的新農合等保險由于制度設計上存在不足，致使絕大多數農民工無法通過社會保險分散和抵御這些風險。三是農民工對社會救助需求強烈，主要集中在失業救助、醫療救助、住房救助上。四是農民工對社會救助的認知度很低，超過一半的人甚至沒有聽說過社會救助。即便是聽說過社會救助的農民工對社會救助的認知也是參差不齊，存在著認知渠道單一，對社會救助的具體含義不清楚等問題。五是農民工平時遇到困難時主要尋求地緣、親緣等初級社會關系的幫助，極少找政府（包括村、居委會），其社會救助意愿較低。

從上述調查結論出發，筆者認為：一是盡快將農民工納入城市社會救助范圍。使其在依靠自身努力難以維持基本生活的時候，和城市職工一樣能夠得到城市政府的及時救助，從而避免其因為生活無著而引發的各類社會問題。二是在制定農民工社會救助政策時，應該堅持“先專項，后低保”的原則，即優先建立農民工失業、醫療、住房和教育等專項社會救助制度，特別是失業和醫療救助制度，再適時將農民工納入城市最低生活保障。三是在制定農民工社會救助政策時，應當簡化申請審批程序，方便救助對象。農民工流動性大、工作不穩定，社會救助主要是解決其臨時性、急迫性的困難，如果社會救助申請審批的時間過長，則錯過發揮作用的最佳時機。四是制定農民工社會救助政策后，應當強化宣傳，提高農民工對社會救助的認知程度。在農民工集中的地方如工地、廠區等利用報紙、廣播、電視、網絡等多種渠道，進行宣傳講解，把社會救助的范圍、對象、申請審批程序和申報所需材料等作為宣傳重點，提高農民工對救助的認知程度。

注釋

①參與課題調研的還有華中師范大學管理學院研究生黃麗華、潘夢、郭生紡、王慧、何坤玲、盧倩、古琴、劉吉仙、劉亞孔等，在此一并致謝。

②鄭功成、黃黎若蓮等：《中國農民工問題與社會保護》，北京：人民出版社2007年版，第39頁。

③李善同等：《農民工在城市的就業、收入與公共服務—城市貧困的視角》，《東亞論文》2008年第64期。

④王衛平、郭強：《社會救助學》，北京：群言出版社，2007年版，第27頁。

⑤魯思來：《全球社會政策的興起：以社會救助制度為例》，《社會保障研究》2009年第1期。

責任編輯王敬堯

2010-11-11

武漢市社會科學

“武漢市農民工社會救助問題研究”（whsk10074）；華中師范大學中央高校基本科研業務費項目“進城農民工基本公共服務調查研究——以社會分化為視角”（CCNU09A04011）