建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

張祿，王海燕

（沈陽師范大學管理學院，沈陽110034）

建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

張祿，王海燕

（沈陽師范大學管理學院，沈陽110034）

最低生活保障制度在我國經(jīng)濟轉型和體制改革的過程中應運而生，它既是對傳統(tǒng)社會救濟制度的發(fā)展與補充，也成為我國當前以及今后較長時期內(nèi)進行扶貧減貧的制度保障。然而，隨著低保制度全面普及工作的開展，城鄉(xiāng)之間的制度差異日益凸顯，嚴重制約了該制度的保障效果。為此，要建立以完善農(nóng)村低保制度為重點的城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度；準確定位救助理念、強化管理制度；實行階梯模式救助和差異性資金籌集；建立專業(yè)化的管理崗位和人才隊伍，績效與監(jiān)管并重。

低保制度；社會救助；城鄉(xiāng)一體化

最低生活保障制度（以下簡稱“低保”）作為我國社會救助制度的核心項目和社會保障制度的“最后一道防線”，是政策制定者和專家學者較為關注的熱點問題。概括國內(nèi)學者的研究，主要聚焦在三個方面：一是從反貧困的角度論述了建立低保制度的迫切性與可行性，呼吁把農(nóng)村低保納入國家統(tǒng)籌視野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]楊宜勇等，2006[3]）；二是探索適合地方及城鄉(xiāng)特點的低保對象識別方法，目的在于為該制度的全面推進提供必要的技術儲備（張時飛，2007；[4]關信平，2006[5]）；三是從對貧困進行評估的視角探討了貧困階層生活狀況的改善策略（徐月賓等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。從學者的研究成果看，主要集中在低保制度建設的必要性、可行性及政策效果上，對經(jīng)濟發(fā)展不平衡的區(qū)域如何進行差異性救助的研究尚顯不足。本文通過對城鄉(xiāng)低保制度實施現(xiàn)狀的比較分析，探討如何實現(xiàn)地區(qū)差異性原則基礎之上的低保制度城鄉(xiāng)一體化。

一、我國城鄉(xiāng)低保的政策推移

（一）傳統(tǒng)社會救濟的替代產(chǎn)物

計劃經(jīng)濟時期，我國城市企事業(yè)單位職工享有普遍的“就業(yè)保障”，農(nóng)村由生產(chǎn)隊負責農(nóng)民的生老病死，社會大多數(shù)成員都能通過就業(yè)或勞動獲得相應的保障，余下的貧困群體有一大部分通過家庭和互助維持生存，再余下的僅是少數(shù)的無依無靠的邊緣群體，如“三無”人員、“五保戶”等，這些人群構成了傳統(tǒng)社會救濟的主要對象。然而，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變，以下崗失業(yè)人員為主體的城市新貧困群體大量涌現(xiàn)，企事業(yè)單位集體福利的保障功能也越來越弱，城市社會救助的任務明顯加重；在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)責任制取代了集體經(jīng)濟，農(nóng)民生活風險增大，“五保”制度也因缺乏資金保障面臨嚴重困境。在此背景下，亟須建立新的救助制度替代傳統(tǒng)的救濟制度，以緩解日益突出的貧困問題。于是，1993年，低保制度在上海首創(chuàng)，并拉開了中國城市社會救濟制度改革的序幕，其后，在民政部的推動下，各地紛紛開始試點探索。[8]這一地方性試驗與探索階段一直持續(xù)到1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》并開始從中央預算對城市低保進行投入為止。

（二）扶貧減貧的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發(fā)布和中央財政對絕大多數(shù)省份低保補助的下?lián)埽瑯酥局捅Ｖ贫鹊慕ㄔO結束了地方試點與探索階段，開始進入以中央為主導的嶄新時期。具體而言，這一時期的低保制度又可以劃分為兩個發(fā)展階段：第一階段是指從1999年到2006年，中央主導下以城市為核心的制度建設階段。在此期間，城市低保取得跨越式突破，保障對象和資金投入都大幅度增加，較短時間內(nèi)基本實現(xiàn)了“應保盡保”，并通過“分類施保”等措施逐步規(guī)范、完善與提高。同期的農(nóng)村低保卻成為被遺忘的角落，一度停滯甚至倒退，雖然2004年《中共中央、國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》重申“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”，但仍是地方各自為戰(zhàn)，中央既無政策也無資金支持。第二階段是指從2007年至今，中央主導下邁向城鄉(xiāng)一體的制度建設階段。隨著2007年《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的發(fā)布，全國性農(nóng)村低保制度確立并和城市低保制度一起，向著城鄉(xiāng)一體的方向不斷邁進。[9]這不僅對我國社會保障制度的完善和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，而且標志著國家開始重視全體公民的生存權，對維護和促進社會公正也意義重大。由表1可以看出當前我國城鄉(xiāng)低保制度的普及情況。

可以看出，由初期救濟政策的替代措施發(fā)展成為后來扶貧減貧的制度保障，低保制度由城市擴展到農(nóng)村，使狹隘的、不穩(wěn)定的道義性救助發(fā)展成為廣覆蓋的、穩(wěn)定的制度性救助，有其明顯的進步實效。但是，隨著我國城市化進程的加快和社會轉型的深化，現(xiàn)行制度在若干環(huán)節(jié)顯得力不從心，尤其是城鄉(xiāng)低保的制度失衡問題突出，要想實現(xiàn)該制度的可持續(xù)發(fā)展，必須要盡快解決相應問題，并促成制度的城鄉(xiāng)一體化。

表1 截至2010年第三季度我國城鄉(xiāng)低保制度普及情況

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的比較分析

我國的社會結構、政治及經(jīng)濟制度的失衡導致了低保制度的城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)。這種非均衡的社會救助模式不但難以發(fā)揮其應有的保障功能，反而進一步加劇了二元社會的惡性循環(huán)，對經(jīng)濟和社會發(fā)展極為不利。其主要表現(xiàn)為：

（一）救助理念與政策執(zhí)行問題

1.救助理念欠妥當。長期以來，我國社會保障資金投入重城市輕農(nóng)村。城市低保受以城市工業(yè)發(fā)展為中心的經(jīng)濟指導思想的影響，得到了更多的關注和較多的資源分配，而農(nóng)村低保受制于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村生產(chǎn)方式及生產(chǎn)關系的影響，沒有得到足夠重視。尤其是一些地方領導在多出政績觀念的影響下，認為農(nóng)村低保沒有城市低保緊迫，農(nóng)村居民的風險承受力比城市居民強，工作重心應投注在城市而非農(nóng)村，因而對農(nóng)村貧困人口的救助理念施舍重于脫貧。

2.政策落實顯乏力。在低保資格審查過程中，甄別低保對象需要經(jīng)過嚴格的申請、調(diào)查、評議、公示和審批的程序。政府作為政策制定者和執(zhí)行者往往處于家庭收入信息獲取的劣勢一方，對申請者的真實收入難以把握。因此，一個可能的結果是，該保的和不該保的都進入了保障體系，或者都沒有進入保障體系。另外，由于農(nóng)民收入大部分表現(xiàn)為非貨幣的形式（如農(nóng)產(chǎn)品銷售收入），農(nóng)民工進城務工取得的收入也比較隱蔽、不太穩(wěn)定，在低保對象的確定過程中，難免會產(chǎn)生道德風險，很難實現(xiàn)收入審查的完整性和準確性。

（二）救助標準與資金配套問題

1.城鄉(xiāng)救助水平有差異。受歷史與現(xiàn)實諸多因素影響，城鄉(xiāng)低保標準存在適當差距是正常的，但是，目前即便把農(nóng)村支出水平低于城市的客觀因素考慮在內(nèi)，低保標準城鄉(xiāng)差距依然不小。例如，2009年城市低保開支是農(nóng)村的1.2倍，低保標準約是農(nóng)村的2.3倍，人均補差約是農(nóng)村的2.6倍，農(nóng)村低保的給付水平明顯低于城市（參見表2）。另外，在實物救助和日常生活服務方面，城鄉(xiāng)之間也有顯著差異，這主要因為城市配套設施相對完善，低保管理部門的審查和執(zhí)行工作相對容易，發(fā)放和實施工作省時省力，而農(nóng)村地區(qū)受到客觀環(huán)境和各方面條件的制約，低保水平在實際工作層面上又降低了一個層次。

2.財政援助厚城薄農(nóng)。2009年，全國城市低保人數(shù)是2348萬，全年各級財政共投入低保資金461億元，其中中央財政投入323億元；農(nóng)村低保人數(shù)是4759萬，全年各級財政共投入低保資金345億元，其中中央財政投入216億元（參見表2），城市財政資源明顯好于農(nóng)村。農(nóng)村低保資金的籌集實行市、縣、鄉(xiāng)三級財政合理負擔，但在實際配套過程中，受農(nóng)村稅費改革的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍吃緊，無力承擔較大的配套資金，而越是貧困地區(qū)，財政配套就越難以落實，資金不足嚴重制約了農(nóng)村低保工作的順利推進。

表2 2007-2009年城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展狀況

（三）規(guī)范救助與專業(yè)管理問題

1.法律法規(guī)缺失。當前，城鄉(xiāng)低保管理除了以國務院出臺的綱領性文件作為指導外，地方的政策執(zhí)行主要依據(jù)市、區(qū)出臺的文件、通知、規(guī)定等，這些實施細則往往帶有政策制定者的主觀判斷和標準制定的隨意性問題，多從有利于管理的角度出發(fā)，而不是從有利于向貧困者提供應有的基本生活保障出發(fā)，從而無形之中對部分貧困者的利益造成了損害。

2.專業(yè)管理失范。（1）專業(yè)化管理欠缺。基層低保工作多由民政部門臨時聘用公益崗位人員，這類人員一般缺少專業(yè)訓練，缺乏對制度的深入了解，加上電子信息管理條件不完備,上級主管部門掌握的是統(tǒng)計報表的數(shù)據(jù)，而缺乏低保對象的第一手材料，當有救助需求的人員不符合條件時，利益訴求與政策把關的矛盾凸現(xiàn)，工作難以進行。（2）檔案、信息管理不盡完備。街道及社區(qū)的低保檔案重于上級領導檢查，輕于準確記錄和及時分類保存管理，日常審核或者調(diào)查時資料短缺，不僅影響了低保工作的質量，也不能真正實現(xiàn)低保對象的動態(tài)管理。（3）農(nóng)村基層低保工作缺乏獨立的管理機構。村一級沒有單設機構和專業(yè)管理人員，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏專業(yè)性也沒有高效率，制約了低保制度的實施效果。（4）考核、檢討機制不健全。低保工作者業(yè)績考核尚未實現(xiàn)工作效率與績效管理的有效掛鉤，低保工作人員基本處于只進不出、只升不降的狀態(tài)。

三、建立城鄉(xiāng)一體化低保制度的路徑選擇

城鄉(xiāng)“分割”的低保發(fā)展模式，在實踐中矛盾凸顯。究其原因，很大程度上是由于中國國情和政府財力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落實過程中的管理漏洞等原因，如何切實有效地予以修正，彰顯公平與效率原則，意義重大。對此，筆者嘗試探討建立城鄉(xiāng)一體化低保制度。具體而言，應從以下三個方面展開：

（一）救助理念的定位與制度化管理

1.轉變救助理念。更正“農(nóng)村貧困問題不如城市貧困問題緊迫”、“農(nóng)民對貧困有更強承受力”的錯誤觀念，要認識到，社會和政府救助貧困者，并不是向窮人施恩，而是為了維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟良性發(fā)展和構建和諧社會。當前國民經(jīng)濟整體發(fā)展較快，城鄉(xiāng)貧富差距、農(nóng)民貧困問題已經(jīng)變得相當緊迫，相關政府部門決不能繼續(xù)重城市輕農(nóng)村，也不能還停留在低保標準只需維持基本生活的觀念上，而應著力保障城鄉(xiāng)低保對象都能夠有尊嚴地生活，使低保制度在城鄉(xiāng)之間彰顯平等施政、公平保障的救助理念。

2.加快立法進度。國家應盡快出臺《社會救助法》，明確中央和地方政府在低保管理過程中的具體責任、低保標準的計算方式、低保對象的認定程序、低保經(jīng)費來源與救助方式等,明確提高低保制度的統(tǒng)籌層次,明確中央政府補貼各省農(nóng)村低保的比例及依據(jù)。同時,還要盡快通過立法解決低保邊緣群體的救助問題,增強制度發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）階梯式救助和差異性資金籌集

1.合理制定低保標準。政府同相關領域專家共同確立低保資格的認定原則，設置與物價指數(shù)掛鉤的動態(tài)補貼機制，以使低保標準的劃定更加合理。我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平存在地域間的不平衡，各地低保標準應該因地制宜，先在全國統(tǒng)一建立階梯式救助標準，再按地區(qū)經(jīng)濟狀況分類劃分并確定具體的救助標準。在設計低保政策調(diào)整機制和自然增長機制時，也應該考慮走城鄉(xiāng)一體化道路，并逐步縮小城鄉(xiāng)低保標準的實際差距。

2.多元籌集低保資金。首先，要優(yōu)化財政支出結構，加大省級以上財政轉移支付的力度。中央財政不僅要傾斜于貧困地區(qū)，還要及早安排農(nóng)村低保專項補貼，省級財政提供專項資金，市、縣提供資金配套,形成多級財政資金保障。其次，具體落實資金籌措渠道多元化的政策，通過社會捐贈、舉辦慈善事業(yè)、發(fā)行福利彩票等方式籌措資金,通過證券市場運作機制使資金保值增值。再次，盡早實現(xiàn)資金籌措由征費方式向征稅方式的轉變，為建立低保基金做好資金儲備。最后，中央、省、市級專項資金以及市（縣、區(qū)）的配套資金應采取預期撥付、年終結算的制度，以便最大限度地保證低保金發(fā)放的足額、按時、到位。

（三）績效監(jiān)管并重與專業(yè)化管理

1.專業(yè)化的管理崗位和專業(yè)隊伍建設。低保工作不妨從高校的社會保障、社會工作專業(yè)吸收專業(yè)人才，充實到低保工作管理崗位。同時，對在崗的工作人員加強業(yè)務培訓，提升其救助管理的理念，使這些工作人員能夠向低收入群體提供高水平的服務，真正擁有為貧困者服務的愛心和耐心。此外，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立專門負責低保工作的管理機構和專業(yè)的低保工作人員，以便定期走訪和隨時向村民提供服務，改變過去由村干部兼管低保工作的低效狀態(tài)。

2.績效與監(jiān)管并重。一方面，建立標準統(tǒng)一和靈活掌控的資格審查、就業(yè)登記和勞動合同監(jiān)管制度，將貧困人口的綜合信息作為申請低保時的審核依據(jù)，為低保人員建立誠信檔案，規(guī)避騙保行為，切實做到“應保盡保，應出盡出”；另一方面，落實責任追究制度，使低保工作者的考核與個人獎懲掛鉤，將民政部門內(nèi)部的行政監(jiān)督和外部的群眾監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督結合起來，保證低保工作更加透明的同時，也使公平與效率原則得到彰顯。

四、結語

我國現(xiàn)行低保制度在城鄉(xiāng)之間的分割分治，不僅不利于資源的整合，更不利于制度本身公平目標的實現(xiàn)，低保制度的城鄉(xiāng)一體化已是形勢所需。實現(xiàn)這一目標，需要在尊重我國城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實基礎上，使制度保有適應城鄉(xiāng)民情的靈活性，由對城鄉(xiāng)受助者設置適當差別的待遇標準逐步過渡到給予所有城鄉(xiāng)貧困人口平等受助的權利。而在一體化制度走向定型的過程中，完善農(nóng)村低保制度理應成為重中之重：首先，要合理轉變“重城市輕農(nóng)村”的救助理念，并盡快出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助法規(guī)；其次，要因地制宜制定低保標準和通過多元化渠道籌集資金，并建立城鄉(xiāng)一體的動態(tài)補貼和自然增長機制；再次，要加強專業(yè)管理崗位與專業(yè)人才隊伍建設，彌補農(nóng)村低保工作的崗位空缺與人員空白；最后，還需要進一步在城鄉(xiāng)低保對象的識別以及細分、救助金的管理與發(fā)放、工作人員的培訓與監(jiān)管、人員綜合信息的共享等方面做出統(tǒng)一規(guī)范。在此基礎上，理順低保制度與其他專項救助制度的關系，讓低保制度在城市逐漸發(fā)揮出一定的就業(yè)激勵作用，在農(nóng)村則與扶貧開發(fā)等其他反貧困政策更有效地銜接，最終，通過低保制度的城鄉(xiāng)一體化帶動整個社會救助體系的城鄉(xiāng)一體化。

[1]王思斌.轉型中的中國社會救助制度之發(fā)展[J].文史哲，2007，（1）.

[2]洪大用.當?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向[J].經(jīng)濟社會體制比較，2005，(3).

[3]楊宜勇，張英，顧嚴.構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障體系[J].中國人口科學，2006，（6）.

[4]張時飛.農(nóng)村低保對象≠農(nóng)村絕對貧困人口[J].中國社會保障,2007，（5）.

[5]關信平.論我國農(nóng)村社會救助制度的目標、原則及模式選擇[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2006，（6）.

[6]徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉變[J].中國社會科學，2007，（3）.

[7]王祖祥，范傳強，何耀.中國農(nóng)村貧困評估研究[J].管理世界，2006，(3).

[8]陳佳貴，王延中.社會保障綠皮書——中國社會保障發(fā)展報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：70.

[9]張浩淼.轉型期中國最低生活保障制度發(fā)展研究[M].上海：上海交通大學出版社，2010：140、162.

D632.1

A

1002-7408（2011）04-0010-03

國家社科基金項目“農(nóng)村最低生活保障制度的推進政策”（08SHB067）的階段性成果。

張祿（1989-），男，山西五寨人，沈陽師范大學管理學院社會保障專業(yè)碩士研究生；王海燕（1962-），女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學管理學院教授、碩士研究生導師，日本北海道大學社會工程專業(yè)博士畢業(yè)，主要從事社會福利、社會救助研究。

[責任編輯：宇輝]