環(huán)保能正當(dāng)化車船稅調(diào)整嗎?
——兼論車船稅調(diào)整的法理問題

蔣 莉

(江蘇技術(shù)師范學(xué)院環(huán)境科學(xué)系，江蘇常州213001)

環(huán)保能正當(dāng)化車船稅調(diào)整嗎?
——兼論車船稅調(diào)整的法理問題

蔣 莉

(江蘇技術(shù)師范學(xué)院環(huán)境科學(xué)系，江蘇常州213001)

以環(huán)保名義進行車船稅調(diào)整存在內(nèi)在的缺陷，以排量為標(biāo)準(zhǔn)征收車船稅難脫重復(fù)征稅之嫌，環(huán)保難以正當(dāng)化車船稅調(diào)整。車船稅調(diào)整必須回應(yīng)汽車稅費負(fù)擔(dān)過重問題、立法程序合理性問題以及與國家鼓勵汽車消費政策相協(xié)調(diào)問題、征收的稅款用途及其監(jiān)督等問題。本次車船稅方案調(diào)整過程中出現(xiàn)的問題，以及公眾對之的質(zhì)疑，凸顯了中國法治國家建設(shè)進程中的一些深層次問題。

車船稅；低碳；節(jié)能減排；法治建設(shè)

2010年10月12日國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《中華人民共和國車船稅法(草案)》，根據(jù)草案，我國車船稅將分為7個梯度按照排量進行征收，排量在1.0升及以下的乘用車車船稅有所降低，1.0升以上各檔乘用車的車船稅都將不同程度提高，排量越大所繳車船稅越多。但是，自車船稅草案向社會公布之后，公眾對車船稅的“梯度征稅”草案變相加稅的質(zhì)疑不斷。據(jù)媒體報道，全國人大常委會討論車船稅草案時，各委員即對車船稅調(diào)整意見不一。新華社10月31日更發(fā)表文章針對該草案“是調(diào)節(jié)財富分配還是加稅”發(fā)出質(zhì)疑。緊接著，在11月1日和3日，新華社又連續(xù)尖銳指出，目前車船稅漲價是不合時宜的。眾所周知，汽車是重要的污染源，以崇高的環(huán)保名義對汽車征稅，似乎理所當(dāng)然，更何況節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟是當(dāng)前最時髦、強勢的話語，在環(huán)保強大的話語體系下，有關(guān)部門以環(huán)保為名調(diào)整車船稅似乎理由充分。但筆者認(rèn)為，稅收是國家的基礎(chǔ)，征稅涉及公民財產(chǎn)權(quán)保障，本次車船稅方案調(diào)整過程中出現(xiàn)的問題，以及公眾對之的質(zhì)疑，凸顯了中國社會主義法治國家建設(shè)進程中的一些深層次問題。

一、環(huán)保名義下的汽車負(fù)擔(dān)——征收排量稅難脫重復(fù)征稅之嫌

目前，規(guī)范我國車船稅征收的《車船稅暫行條例》是于2007年1月1日開始施行的，該暫行條例將原“車船使用牌照稅”和“車船使用稅”合并為車船稅，在稅目分類、稅額標(biāo)準(zhǔn)等方面進行適當(dāng)調(diào)整，并且隨交強險征繳。合并使得原來的車船使用行為稅變成了車船財產(chǎn)稅，從而呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的特征。草案車船稅調(diào)整的理由是：我國約20%的城市大氣污染嚴(yán)重，30%的重點城市空氣質(zhì)量達不到國家二級標(biāo)準(zhǔn)，其中機動車排放是這些城市大氣污染的主要來源。而目前的車船稅由于征收未與乘用車排量掛鉤，使得該稅種在引導(dǎo)節(jié)能減排方面的作用并不明顯，草案將征稅額與排量直接掛鉤，以期起到節(jié)能減排保護環(huán)境的作用。

環(huán)保是響亮的旗號，但對汽車環(huán)保問題而言，目前在銷售階段已經(jīng)征收了消費稅、車輛購置稅，這兩個稅種的征收即含有環(huán)保的作用，而在使用階段則有燃油稅，稅負(fù)和車輛使用完全相關(guān)，也完全和能耗、排放對應(yīng)。事實上，保護環(huán)境已成為政府從車主手中斂財?shù)摹昂戏ɑ钡睦碛伞1]目前車船稅的調(diào)整方案明顯不符合邏輯：

1.以排量為依據(jù)對汽車征收固定的車船稅不盡合理。眾所周知，作為一項基本的常識，車輛排量大并不等于其對環(huán)境的污染就大，汽車對環(huán)境的污染大小，還要看其使用狀況，節(jié)能減排的導(dǎo)向作用，實際上應(yīng)該通過燃油消費稅調(diào)節(jié)，車多跑、多排放就要多交稅。正基于此，2009年燃油稅改革的時候已經(jīng)將環(huán)保因素考慮在內(nèi)了。節(jié)能減排的任務(wù)燃油稅足以承擔(dān)，如果在車船稅的環(huán)節(jié)再以“節(jié)能減排”為名進行所謂的“梯度征收”，很顯然是重復(fù)征稅。

2.與車船稅的財產(chǎn)稅定位不符。目前，我國車船稅的定位是財產(chǎn)稅。所謂財產(chǎn)稅，就是對財產(chǎn)本身所征收的一種稅。作為一種財產(chǎn)稅，車船稅理應(yīng)從財產(chǎn)關(guān)系角度進行立法。而財產(chǎn)稅征收，其標(biāo)準(zhǔn)要么按照其價格征收，要么按照數(shù)量征收。現(xiàn)行車船稅調(diào)整方案以排量來征收，一方面不符合財產(chǎn)稅的基本法理；另一方面，車船稅作為財產(chǎn)稅，計稅的依據(jù)應(yīng)該按照評估價值，逐年遞減，對同一輛車始終以同一稅率、同一稅基征稅明顯不科學(xué)。事實上，目前車船稅的定位，自身內(nèi)在邏輯即存在矛盾：調(diào)節(jié)貧富，已經(jīng)有財產(chǎn)稅性質(zhì)的車輛購置稅，而推進節(jié)能減排，已有使用稅性質(zhì)的燃油稅，以環(huán)保名義來提高車船稅，其內(nèi)在邏輯是混亂的。對此，學(xué)者尖銳地指出，“在設(shè)立一個新的稅種的時候，我們總是能找出很多的理由予以佐證其必要性，但事實上，每一個稅本身承擔(dān)不起那么多的政策期待。比如，車船稅這么一個小小的稅種，既要讓它承擔(dān)調(diào)節(jié)收入分配的功能，又要讓它為節(jié)能減排做貢獻，還要它與國際接軌，而其真正作為財產(chǎn)稅的本來政策目的，卻被人遺忘。”[2]“在保有環(huán)節(jié)征收車船稅，試圖既體現(xiàn)財產(chǎn)稅性質(zhì)，又體現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，結(jié)果是既不能和財產(chǎn)稅契合，有難以和節(jié)能減排對應(yīng)。”[3]

引導(dǎo)節(jié)能減排，構(gòu)建低碳社會是每個人都應(yīng)擔(dān)負(fù)起的社會責(zé)任，但是倘若這樣一個宏偉目標(biāo)淪為政府部門變相漲價的理由，無疑是一件令人遺憾的事。當(dāng)前，在福布斯納稅人痛苦指數(shù)榜上，中國納稅人的負(fù)擔(dān)連年名列前茅。隨著汽車社會來臨，汽車事實上已成為我國政府增加收入、與民爭利的一大“抓手”，車主所繳稅費負(fù)擔(dān)非常沉重。資料顯示，日本、英國、法國、德國等國家的汽車稅收為5至6種，而中國汽車稅費達20多種，有的地方多達40多種。車輛購置階段所繳稅費占車價的比重，高達30%至35%。在車輛使用階段，數(shù)不清的稅費讓汽車變成了“唐僧肉”。筆者認(rèn)為，在目前汽車稅費負(fù)擔(dān)沉重，汽車稅費邏輯混亂的情況下，再對汽車征收排量稅實難逃脫重復(fù)征稅之嫌。調(diào)整車船稅的前提應(yīng)當(dāng)是：一方面必須對當(dāng)前以環(huán)保名義征收或包含環(huán)保內(nèi)容在內(nèi)的各稅種進行系統(tǒng)的整合，以合并稅種、簡化稅收。從汽車發(fā)達國家的經(jīng)驗看，車船稅被合并到燃油稅中更為合理；另一方面，必須對車船稅進行明確的定位，厘清車船稅內(nèi)含的邏輯。

二、環(huán)保之名難以正當(dāng)化車船稅調(diào)整

車船稅改革打的是環(huán)保的旗號，并與當(dāng)前整個社會“低碳”、“節(jié)能減排”的形勢相契合，改革初衷是通過經(jīng)濟手段來“抑大揚小”。但是，通過冷靜的、理性的分析，可以發(fā)現(xiàn)改革后的車船稅難以起到這樣的作用。

1.車船稅選擇以排量為切入口作為征稅標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。目前，渦輪增壓、可變進氣等技術(shù)已經(jīng)在汽車發(fā)動機上廣泛運用，汽車的節(jié)能減排與排量之間的必然關(guān)聯(lián)性已大大降低。從節(jié)能減排的技術(shù)方面分析，現(xiàn)在的豪華車型在發(fā)動機、尾氣過濾等方面使用了大量的新技術(shù)，比如在渦輪增壓、混合動力等技術(shù)的支持下，排量較大的汽車完全可以擁有和小排量汽車相媲美的燃油經(jīng)濟性。因此，簡單地以排量為標(biāo)準(zhǔn)征稅不僅不能起到應(yīng)有的引導(dǎo)作用，而且不利于企業(yè)推廣應(yīng)用新技術(shù)。

2.車船稅調(diào)整不會減少汽車使用率。首先，車船稅改革，未將數(shù)量龐大的大排量公務(wù)用車列入征收范圍；其次，當(dāng)前隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，汽車正從原來的“奢侈品”演變?yōu)椤氨匦杵贰保嚧愓{(diào)高，能買得起豪華車的一族，對稅負(fù)和價格的敏感度不高，根本不會在乎增加的車船稅，故很難通過車船稅的增加來降低他們對大排量車的“剛性需求”。而使用中小排量汽車的人往往對此敏感度很高，但即使如此，對一般的有車一族來說，也很難因此而放棄汽車，至于小排量車的車主一般也不會因車船稅降低而增加使用率。這意味著，調(diào)整車船稅并不能從根本上減少用車量，實現(xiàn)節(jié)能減排因此也就無從談起。

3.車船稅調(diào)整方案將使車船稅事實上演變?yōu)椤败囶^稅”。當(dāng)前，我國車市主流車型皆為1.6排量左右的中型車，被稱為“黃金排量”，1.0—1.6升排量車型是市場的銷售主力，在總銷量中的比例超過六成。至于1.0升以下車型品種則很少，而且技術(shù)含量偏低，很多車型事實上并不環(huán)保，在整個乘用車銷量中所占比例很小，只有5%左右的份額。因此，真正能從車船稅改革草案“排量在1.0升及以下的乘用車稅負(fù)減輕”中受益的只是極少數(shù)人，絕大多數(shù)私家車主的車船稅稅負(fù)將因此上升。

一個基本的常識是,汽車的排量小并不等于排放小，汽車排放大小還與使用的情況有關(guān)。西方發(fā)達國家也非常重視汽車環(huán)保問題，但都沒有采取固定稅額，而主要通過燃油稅來實現(xiàn)“多開多交、少開少交”的調(diào)節(jié)功能。車船稅作為一種保有環(huán)節(jié)年度征收的財產(chǎn)稅，特別是調(diào)整方案確立的“車頭稅”的本質(zhì)，決定了其在引導(dǎo)消費，以期實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保的潛力非常有限。事實上，兩年前取消養(yǎng)路費后，車船稅上漲了一倍，并隨交強險一并征繳，有關(guān)方面即稱這次調(diào)整“發(fā)揮了籌集財政收入、調(diào)節(jié)收入分配和一定程度上的調(diào)控車船使用的作用”。筆者認(rèn)為，此次車船稅調(diào)整，所謂的“抑大揚小”、節(jié)能減排僅僅只是冠冕堂皇的理由，最多只是次要的目的，增加政府稅收才是主要目的。

三、車船稅調(diào)整方案難以回應(yīng)公眾的合理性質(zhì)疑

近年來，我國納稅人負(fù)擔(dān)沉重，很多稅費和公共服務(wù)不斷上漲，而且政府每次加稅或漲價均有動聽的理由，例如漲電價稱為“增進節(jié)能意識”，漲油價叫做“與國際接軌”，推出燃油稅稱符合“國際慣例”，這次車船稅調(diào)整則是以環(huán)保、節(jié)能減排的名義等等。但是，仔細(xì)地分析，卻發(fā)現(xiàn)其中往往存在著諸多問題。此次車船稅調(diào)整，即在事實上難以回應(yīng)公眾的以下質(zhì)疑：

1.實質(zhì)合理性問題。隨著汽車社會的來臨，一些部門將汽車行業(yè)視作增加收入、與民爭利的領(lǐng)域。目前我國的汽車稅負(fù)水平名列世界第二，僅低于日本。5%的汽車消費稅、17%的增值稅、10%的車輛購置稅，此外還有車船稅、燃油消費稅、教育附加費、年審費、牌照費、養(yǎng)路費、過路費……2009年開征燃油稅時，雖然有關(guān)部門宣稱，將取消公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費，但由于后五項收費并不常見，取消這五項收費對絕大部分車主并無影響。事實上，燃油稅開征后，養(yǎng)路費并未完全免除，車船稅增加了，高速過路費甚至國道費等還在繼續(xù)征收。面對目前道路交通狀況惡化和嚴(yán)重的排放污染，人們有理由質(zhì)疑，汽車到底應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)多少稅？

2.形式合理性問題。據(jù)悉，此次車船稅法草案征求了30個中央部委、10個地方政府、6個相關(guān)行業(yè)和企業(yè)的意見。但是，調(diào)整車船稅牽涉到國內(nèi)數(shù)千萬車主的直接利益，這筆錢并非政府補貼，亦非廠商支付，而是消費者買車后每年定期交納的。政府在作出利益機制調(diào)整時，必須全面聽取利益相關(guān)方的意見，這是自然正義原則的基本要求。“有關(guān)部門”作為車船稅總體調(diào)高后的獲益方，起草車船稅調(diào)整草案，本身即難脫借立法之機擴大部門利益的“部門立法”之嫌，更何況“有關(guān)部門”除了征求專家和廠商的意見外，并未征求與車船稅調(diào)整最大的利益相關(guān)群體——廣大車主的意見。筆者認(rèn)為，車船稅調(diào)整涉及到眾多人的切身利益，只有在整個立法程序中進行更充分的博弈才能在政府、社會、公眾之間實現(xiàn)利益平衡。這樣做，不僅是“開門立法”的需要，也是發(fā)揚社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，保障公眾話語權(quán)、參與權(quán)的需要。

3.與其它政策銜接問題。近年來，主管部門對于節(jié)能環(huán)保小排量汽車的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一直沒有清晰的界定。但是，自2009年以來，為鼓勵消費者購置排氣量在1.6升及以下的小排量乘用車，國家對購買1.6升及以下的車輛實行購置稅減免，以刺激小排量汽車的生產(chǎn)和消費。2009年對1.6升及以下小排量車實施了車購稅減半征收，2010年繼續(xù)給予一定優(yōu)惠，減征四分之一，雖然減免力度有所減小，但政策導(dǎo)向性的作用卻仍不容忽視。事實上，車輛購置稅減免政策的實施，確實促進了這一排量區(qū)間車型銷量大漲。筆者認(rèn)為，政府減免1.6升及以下汽車的購置稅，即意味著政府默認(rèn)1.6升以下的車均屬小排量車，可以受到鼓勵。但現(xiàn)在車船稅卻改頭換面，將標(biāo)準(zhǔn)提升到1.0升，這樣做的結(jié)果，一方面有違國家產(chǎn)業(yè)政策，與減免車輛購置稅鼓勵小排量汽車消費的政策無疑是自相矛盾的，另一方面還破壞了眾多為優(yōu)惠的車輛購置稅所吸引而買車的消費者的信賴?yán)妫@部分消費者將因此而大幅度增加車船稅的負(fù)擔(dān)。這種先鼓勵后限制的做法，被學(xué)者葉檀稱為“有釣魚式收稅之嫌”。[4]

4.公平問題。如果人們認(rèn)為現(xiàn)實稅制存在著偷漏稅或避稅的現(xiàn)象，納稅人的信心就會下降，很可能會千方百計地逃稅以至抗稅。這次車船稅調(diào)整方案，公平問題非常突出：（1）如前所述，由于技術(shù)的以及使用頻率的原因，以排量作為計稅依據(jù)難以客觀公正；（2）車船稅只對社會車輛征收，將引發(fā)新的不公，為什么社會車輛需要節(jié)能減排，而政府、軍隊等部門大量的2.0甚至4.0以上排量的豪華公務(wù)車卻不需要？如果要真正達到節(jié)能減排效應(yīng)，首先就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制公車的數(shù)量與級別；（3）一些地方實施車輛尾號限行，以北京為例，私家車主每年平均要少開50多天，但限行天數(shù)車船稅的減免絲毫沒有在草案中體現(xiàn)。人們有理由質(zhì)疑：為何北京奧運期間單雙號限行的車船稅就能退還車主，長期化、制度化的尾號限行車船稅反而就不能退還了呢？

5.征收稅款的用途及其監(jiān)督問題。在現(xiàn)代法治社會，政府征稅的目的和前提是向公眾提供公共福利，因此，稅不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更體現(xiàn)了政治和政府道德，稅收必須真正地“用之于民”。作為納稅人，對所繳納的稅款派何用場應(yīng)擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，各級政府及其職能部門必須做到財務(wù)信息公開透明，惟如此才能打消納稅人的疑慮，做到自覺、自愿納稅。但遺憾的是，這次車船稅調(diào)整，政府無法打消納稅人關(guān)于稅款用途及其監(jiān)督的疑慮。

四、結(jié)語

現(xiàn)代法治社會，稅收的基礎(chǔ)必須是“同意”，它基于人民與政府之間平等的契約而產(chǎn)生，納稅人支付出去的是稅，“買”回來的是政府所提供的公共物品與服務(wù)。可見，稅是公民拿自己財產(chǎn)中的一部分為政府所提供的服務(wù)付出的“傭金”，其所反映的是個人與政府（國家）之間的自愿等價交換關(guān)系。因此，現(xiàn)代法治國家無不奉行“無代表無稅”，稅收由納稅人決定，任何稅的征收或調(diào)整，必須回應(yīng)納稅人的種種質(zhì)疑。人類歷史的經(jīng)驗以及政治學(xué)的常識無不告訴我們，政府權(quán)力天生具有擴張的傾向，政府征稅權(quán)如果不受限制，將最終難逃治亂循環(huán)、王朝更替的“威權(quán)主義與黃宗羲定律”宿命。[5]雖然車船稅在我國財稅體制中是一個小稅種，即使新方案最終通過，每年將因此增加的30億元稅款在我國稅收結(jié)構(gòu)中，所占比例亦甚小。但是，這次車船稅的調(diào)整過程，以及社會各界對車船稅調(diào)整的紛紛質(zhì)疑，卻凸顯了中國民主、法治建設(shè)進程中一些深層次的問題。筆者認(rèn)為，政府如果能正視社會公眾對車船稅調(diào)整的質(zhì)疑，抓住機會及時厘清稅收的邏輯，建立以科學(xué)合理的稅收種類及與國民承受能力相適應(yīng)的稅收負(fù)擔(dān)為基礎(chǔ)的稅收法律制度，或許可以成為推進我國財稅法治乃至整個社會法治建設(shè)的一個契機。

征稅必須合理、合法，必須符合程序正義，當(dāng)前，我國“十二五”規(guī)劃建議將經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型、民生問題放在首位，在全球經(jīng)濟依然低迷、降低稅負(fù)成為國際潮流的背景下，在物價上漲、居民生活成本壓力與日俱增的現(xiàn)實情況下，政府要做的應(yīng)該是減稅退稅以刺激經(jīng)濟、緩解民困，無論以何名義加稅均須慎重，以免引起合法性資源的流失。

[1]蔣莉，杜學(xué)文.我國開征環(huán)境稅之靜思[J].理論與改革，2010，(4).

[2]馬光遠.車船稅：一個加稅主義者的自白[DB/OL].http://blog.caijing.com.cn/expert_article-151268-12627.shtml.

[3]王長勇.取消車船稅有何不可?[DB/OL].http://finance.fivip.com/comment/201011/03-3164977.html.

[4]葉檀.車船稅有釣魚式稅收之嫌，無法實現(xiàn)節(jié)能[DB/OL].http://finance.icxo.com/htmlnews/2010/11/08/1423082_0.htm.

[5]秦暉.并稅式改革與“黃宗羲定律”[J].農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理，2002，（3）.

D922.220.4

A

1002-7408（2011）04-0101-03

教育部人文社科青年項目（09YJC820047）及江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目（09SJB820007）研究成果。

蔣莉（1973-），女，江蘇徐州人，碩士，副教授，主要從事環(huán)境法研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]