農村集體經濟審計的調研思考

陳建萍 朱朝暉 陸勁松

農村集體經濟審計的調研思考

陳建萍 朱朝暉 陸勁松

“三農”問題始終牽系著我國經濟和社會發展的全局。黨的十六屆五中全會把建設社會主義新農村提高到了“我國現代化進程中的重大歷史任務”的戰略高度。這一目標的實現需要一系列制度保障，其中審計監督就是一支重要力量。農村集體經濟審計，通過各級農村集體經濟審計機構和人員依據國家有關法律、法規和規章的規定，運用審計的方法，按照規定的程序，對農村集體經濟組織的財務收支及其有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審查，并評價其經濟責任，對審查結果做出公正結論，是提高農村經濟效益、維護農村經濟秩序的有效保障。

一、現有農村集體經濟審計模式分析

（一）現行的基本審計模式：農村集體經濟審計站審計模式

目前農村集體經濟審計模式是依據1992年農業部頒布的《農村合作經濟內部審計暫行規定》建立的農業部門主管下的農村審計站審計模式。在這種模式下，對農村村級集體經濟組織的具體審計工作由鄉鎮經管站承擔，鄉鎮經管站在完成日常經管工作的同時，每年要安排一些對村級集體經濟組織的審計任務，審計人員通常不設專職，一般由經管人員兼任；或者設立審計站，但與經管站合署辦公；或者在經管站內下設審計站，安排專人從事審計工作。農村集體經濟審計站對村雙委實行審計監督作用，但村賬鎮管的實施使得農村經管站成為審計的另一客體。

現行的基于農村審計站的審計模式是農村集體經濟審計發展過程中必須經歷的階段，在一定的歷史背景下對規范和促進鄉村集體經濟的發展起到積極作用。但是，現行農村集體經濟存在審計性質模糊、定位不準，似乎即不屬于社會審計，也不同于政府審計和內部審計；其法律依據大都是根據國家有關規定，結合各省實際由各省制定的，屬于地方性規章，權威性不夠，可操作性不強；評價標準體系同樣不完善等問題。

（二）現行的輔助審計模式：委托CPA審計模式

出于對農經審計站審計模式的質疑，在一些地方出現委托社會注冊會計師進行農村集體經濟審計，這是農村財務公開民主理財得以實現的另外一種途徑和有益嘗試。目前的普遍做法是由村委委托會計事務所對以前年度的財務情況進行審計。但是，村委組織嚴重的內部人控制現象，使得其對CPA審計有規避傾向；缺乏相應的審計標準；社會公眾對CPA期望過高，而責任追究制度不健全等因素，使得這種模式在農村集體經濟這一特殊的領域里也有很大的不適應。

二、現有農村集體經濟審計模式實施現狀的問卷調查

為了進一步了解現行農村審計模式的實施情況，研究者于2010年8月在浙江省組織了一次問卷調查活動，主體范圍在溫州。調查采用訪問式問卷調查，為保證調查的真實性和效果，以最熟悉最了解農村集體經濟審計制度和實施情況的農村審計人員和村長村書記及監督小組成員，對兩組調查的內容有所區分。本次調查共發放兩類問卷合計200份，回收有效調查問卷152份，其中農村審計人員30份，其他的為122份（其中村長村支書100人，監督小組成員22人），問卷有效回收率76%。

（一）農村集體經濟審計現狀及效果

問卷首先調查了現有的審計模式實施現狀及其效果，主要是針對村長、村支書和監督小組成員進行的調查。出乎意外的是，作為一村之首的村長或村支書以及村監督小組成員中，居然有64%甚至不了解農村集體經濟審計；45%的被調查者在任期內沒有接受過審計檢查，而53%的被調查者在任期內只接受過1次審計檢查。對于現有農村集體經濟的審計力度和效果，73%的被調查者認為審計力度不大，只有3%認為審計力度很大；37%認為目前審計的效果一般或者不大，只有10%認為審計效果很好。而從對農村審計人員的調查看，86%的農村審計人員認為農村集體經濟審計的獨立性受到影響；認為審計結果執行很好的只有14%，較好的也僅達到28%。

（二）農村集體經濟審計人員素質分析

農村集體經濟審計中審計隊伍的素質不高，是影響農村集體經濟審計效果的直接原因。從調查結果看，村長、村支書和監督小組成員中一半以上（53%）認為，審計效果不佳的原因在于審計人員業務水平問題。但是，從被調查農村審計人員的學歷構成來看，10人（32%）為本科畢業生，14人（48%）為大專生，其余為高中生，總體而言，被調查的農村審計人員的學歷水平并不太低。但是，遺憾的是，他們之中很多人沒有接受過正規的專業教育，缺少系統的會計、審計、法律等專業知識，而且往往是從鄉鎮財政或結算中心抽調的，部分還存在同時兼顧兩方業務的情況，其業務可能更側重于鄉鎮財務或村級財務結算等業務。所以，只有28%的審計人員認為自己的知識和經驗在審計工作中適應自如，38%的人員認為馬馬虎虎可以對付，34%的人員認為自己缺乏相應的知識和經驗，在審計工作中力不從心。由于缺乏專業性，所以他們之中66%對自己的審計職責認識模糊；42%沒有審計風險意識，26%甚至并不知道什么是審計風險；

審計工作要求審計人員保持極強的獨立性，其知識結構具有各種很強的專業性，除了會計審計專業外，還要求有其他不同專業如計算機、法律等；而且，審計工作需要按嚴格的審計程序、審計標準等審計制度開展。在現行的農村審計站模式下，審計力量非常薄弱，絕大部分審計人員是農業部主管下的農經工作人員，無論是學歷還是專業知識構成都離現代審計的要求很遠，在權限劃分、機構設置上缺乏獨立性和權威性，日常審計工作的開展沒有形成制度化、規范化，許多村實際上并不進行審計。這樣就無形之中形成審計方實質上的缺位或虛化，導致審計監督空白（圖1）。

圖1 農村審計站模式下的審計三角關系

（三）對CPA審計模式的了解

那么，新型的委托CPA進行農村集體經濟審計的模式，是否可以在農村集體經濟中發揮作用，如有些研究者預測的農村集體經濟審計有可能成為注冊會計師行業，尤其是中小會計師事務所的一個具有相當發展潛力的業務市場。問卷針對這個問題向村長、村支書和監督小組成員展開了調查。遺憾的是，對被問及是否會委托社會審計進行農村集體經濟審計，只有18%的村長或村支書明確回答“會”，而45%的明確回答“不會”，22%模棱兩可，“可能會”，還有15%根本不清楚什么是社會審計；而理財監督小組成員被問及相應問題時，對應的比例分別為20%、32%、19%、29%。至于對于如果選擇社會審計，能否相信社會審計能夠給出一個令人滿意的答案，只有27%的村長、村支書和監督小組成員認為能信賴社會審計結果，卻有41%認為不能；另外76%的被調查者認為自己根本看不懂審計報告。

按照典型的CPA三角關系，在農村集體經濟審計中，應該由村理財監督小組行使獨立的審計委托權，委托CPA對村雙委的受托經濟責任進行審計。而現實中，村委組織存在著嚴重的內部人控制現象，理財監督小組往往形同虛設，無法行使委托人的角色；實際操作時往往由村雙委來行使，而作為被審計方的村雙委有規避審計的傾向，這些都破壞了CPA審計的三角關系，有礙審計的開展。其結果是所有者缺位、民主監督形同虛設，民主自我監督環節顯得非常薄弱。這樣就導致了三角關系中的委托方實質上的缺位（圖2）。

圖2 委托CPA審計模式下的審計三角關系

三、農村集體經濟審計模式的創新——農村經濟監督中心模式

作為目前農村集體經濟審計主要模式的農村審計站審計模式在村集體經濟不夠發展和發達、民主政治很不健全的特定歷史背景下發揮了重要作用，但隨著村集體經濟的發展、民主政治的進步，這種模式逐漸凸現出很多問題，尤其是審計力量極其薄弱，無形之中形成審計方實質上的虛化，導致審計監督空白。而作為目前農村集體經濟審計輔助模式的CPA審計在獨立性和專業上具有很強的優勢，但是中國農村的經濟和民主還沒有達到政府可以完全放任、一切按市場化來操作的程度。我們急需更具獨立性、更具權威性、更具規范性、更具服務性的創新模式。

圖3 創新模式下的農村集體經濟審計組織模式

創新的農村集體經濟審計模式應當選擇具有獨立性和較高的法律地位和層次。因此，建議將原來農業主管部門主管改變為由國家審計機關主管，建立統一的“農村經濟審計監督中心”（圖3），承擔鄉鎮各村的財務審計監督的責任和配合經濟責任的追究。這樣，新的模式下農村審計機構被納入國家審計體系，接受縣級審計機關的垂直領導，不再是鄉鎮政府或農業經管部門的內設機構。這樣既能夠克服農村審計站模式審計獨立性的缺失對審計監督力度的影響，又能增加審計的權威性。

在創新的農村集體經濟模式下，建議縣級以上政府授權建立統一的監督中心，作為審計機關的派出機構，統一受理鄉鎮各村集體經濟組織的審計任務，對審計機關報告工作。中心人員可以將原來農村集體經濟審計站的編制上收，歸屬于審計機關之下，同時由人事局、審計局按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則公開招考新增人員，擇優錄用，由審計機關負責業務培訓、考核、任免，中心人員只對審計機關負責，有效保證監督的獨立性。監督中心分設兩個平級的部門，一個為審計窗口，專門負責專業的審計工作的開展；另一個為配合經濟責任追究窗口，負責相關經濟責任追究事宜，根據審計結果的嚴重程度，主要涉及到的有村雙委、紀委監察、司法部門。兩職能的分離既可以增強審計深度和廣度，又能加大對違紀違法行為的懲處，從而增強審計的監督威懾作用。

四、結語

農村集體經濟審計是提高農村經濟效益、維護農村經濟秩序的有效保障。但是，農村集體經濟審計由于其審計要求、審計客體、審計內容、審計環境的特殊性，現行農村集體經濟審計往往存在性質模糊、定位不準、法律地位不明確、權威性不夠、可操作性不強等問題。有鑒于此，必須根據農村經濟和社會發展的要求，創新農村集體經濟審計模式。本文提出了建立由國家審計機關主管的相對統一的“農村經濟審計監督中心”，承擔鄉鎮各村的財務審計監督的責任和配合經濟責任的追究，這種模式使得農村集體經濟審計的審計層次得到很大的提高、獨立性增強、專業性更強，由此帶來的審計效果將會迥然不同，審計監督作用帶來的經濟效益和政治效益也將是巨大的。

[本文受溫州市軟課題（項目編號R20100141）資助。]

（作者單位：溫州大學商學院、浙江工商大學財務與會計學院、溫州農業局農村經濟管理處）