增值稅擴圍對地方經濟的影響分析及對策研究

張斌

（1.武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072；2.新疆財經大學公共經濟與管理學院，新疆烏魯木齊830012）

增值稅擴圍對地方經濟的影響分析及對策研究

張斌1，2

（1.武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072；2.新疆財經大學公共經濟與管理學院，新疆烏魯木齊830012）

“十二五”期間我國將對稅制作重大調整，即用增值稅取代營業稅。這次稅制調整將會對地方經濟及企業生產產生重要影響。從地方財政收入、地方經濟發展、地方財政風險、地方政府共享稅分成比例以及對企業的影響等方面研究可以發現：稅制調整將在一定程度上減少地方財政收入，加大地方經濟增長阻力，增加地方財政風險，但一定程度上也會降低企業的稅收負擔。稅制改革所帶來的短期內成本上升是必然的，因此，需要從短期和長期兩個方面制定應對策略。

增值稅；營業稅；地方經濟；影響分析；對策研究

一、引言

“十一五”發展規劃已經結束，“十二五”規劃也在全國各地如火如荼地展開。“十一五”期間，我國社會各方面都取得了巨大的進步，但同時經濟形勢也面臨了許多嚴峻挑戰，居民收入差距擴大、物價上漲、內需不足問題仍未根本緩解，產業結構調整尚未取得突破性進展，各項體制改革需要進一步推進。因此，“十二五”期間我國經濟發展任重而道遠。“十二五”規劃建議提出了“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，要更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”，[1](p12)這也是符合國內外形勢變化要求的。而“十二五”規劃中，稅制改革是重要的一方面。為了消除重復征稅現象，將擴大增值稅征收范圍，把適用營業稅的行業納入到增值稅范圍，用增值稅取代營業稅。營業稅作為流轉稅中的第二大稅種，同時也是地方稅體系中最大的稅種，可以說，這次稅制改革是繼1994年分稅制改革后又一次大規模的稅制改革，需要對整個財稅體制都進行調整，重新構建稅制。任何一項制度的調整和變革其實質是利益分配格局的調整和變動，必然對各利益集團產生一定的影響，因此增值稅征稅范圍擴大，取代營業稅也必然會對地方經濟產生影響。

二、增值稅擴圍對地方經濟的影響分析

（一）地方財政收入減少，收支缺口擴大，推動預算外制度外收入膨脹。

為了提高中央財政收入占國家財政收入比重和財政收入占國內生產總值比重，增強中央的宏觀調控能力，同時也為了使財政體制與社會主義市場經濟體制相適應，1994年國家實行了分稅制財政體制改革。這項改革的內容之一就是把稅收收入劃分成了中央稅，地方稅、中央和地方共享稅，其中營業稅被劃成了中央和地方共享稅，即鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。分稅制改革之后地方財政的稅收收入包括固定收入（城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、屠宰稅、筵席稅、農業稅、牧業稅）和共享收入（增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅）。圖1給出了地方財政收入中，主要稅種的稅收收入占地方財政收入的比重。

從圖1可以看出，雖然營業稅是共享稅，但卻是地方財政收入的重要來源，占到了地方財政收入近三分之一。增值稅全面取代營業稅后，增值稅在中央分成比例不變的情況下，地方財政所分得的增值稅收入絕對量雖然有所提高，但遠遠不能彌補減少的營業稅收入，因此在我國財政支出剛性占總支出比重較高的條件下，一方面會導致地方預算內財政收入大幅度的減少，財政收支缺口擴大，另一方面可能會引發各級地方政府預算外和制度外收入膨脹，亂收費現象增多。

圖1 1998-2009年地方主要稅種稅收收入占地方財政收入比重

（二）地方經濟增長阻力增加、公共物品和公共服務的投入不足程度擴大，產業政策實施弱化。

在市場經濟條件下，經濟決定稅收，反過來稅收又會反作用于經濟，即稅收既可能阻礙經濟的增長，也可能促進經濟增長。經濟是稅收的源泉，是稅收存在和發展的基礎，經濟發展能夠為地方財政提供充足的稅收收入，而且也會不斷地催生出新的稅種，促其發展和更替。同時，經濟發展水平的高低制約著國家和地區稅種的構成和稅制模式的選擇，因此稅收依賴于經濟。而稅收反作用于經濟更多地體現在稅收職能上。稅收作為宏觀經濟調控的重要手段，為國家籌集財政收入，通過稅收政策來調控經濟，熨平經濟波動。而且隨著稅收分配的廣度和深度的增加，稅收的財政地位不斷提高，稅收對經濟的宏觀調控作用日益加強，因此，稅收的職能也在不斷拓展，稅收對經濟的影響和作用也在不斷增強。

就地方經濟發展來說，稅收職能更多地體現在為地方政府履行公共職能而籌集更多財政收入，通過執行中央相機抉擇的稅收政策，配合國家的宏觀經濟調控，熨平經濟波動，推動地方產業結構調整和升級等職能。增值稅取代營業稅后，在沒有新的額外收入制度安排或原有的額外收入制度（如財政轉移支付）未作調整的情況下，首當其沖的是地方財政收入的減少，這種減少將會對地方經濟產生如下的影響。1.地方政府財政收入減少，對財政本來就困難的地方政府來說，無異于雪上加霜，拖欠工資范圍和程度會擴大，不能正常運轉的各級地方政府職能部門可能會增多，社會的不穩定因素增加，最終必然影響到地方經濟的發展；2.地方政府作為地方公共產品和公共服務的重要提供者，其主要是通過財政支出實現的。財政收入的減少，必然使地方財政支出規模下降，導致地方公共基礎設施投資短缺，科技、教育、衛生等方面投入不足，降低了整體的公共服務水平和質量，地方經濟發展的瓶頸作用增大，最終會引發地方經濟發展的風險。3.市場經濟條件下，產業結構的調整主要依靠市場，但在市場經濟體制不完善的情況下，就需要政府通過財稅政策去引導產業結構的調整，彌補市場機制的不足。而常用的財稅政策就是地方政府對不同產業進行投資和執行中央對不同產業實施的稅收優惠政策。地方財政收入規模降低必然影響到對不同產業的投資額度，同時也可能會導致地方政府執行中央對不同產業實施稅收優惠政策的惰性，最終弱化對產業結構調整的引導作用，不利于地方經濟的長遠發展。

（三）財政風險因素增多，地方財政風險規模擴大。

所謂財政風險是指“在國家經濟發展過程中，財政收入增長緩慢的惰性與財政支出增長的剛性需求之間的矛盾越來越凸顯，導致財政困難情形加重，進而引發財政危機的一種狀況”。[2]（p17）地方財政風險主要是指“地方政府未來擁有的可支配資源即財政收入不足以履行其未來承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩定與發展得到損害的一種可能性”。[3]（p24）目前研究認為地方政府的財政風險主要表現為地方政府外債、國債轉貸資金等直接債務風險，社會保障資金缺口、農村合作基金會、糧食企業的掛賬等間接隱性和或有債務風險，還包括地方政府為本地區居民提供公共服務不足而形成的“軟”欠賬和拖欠地方行政事業單位的人員工資等形成的“硬”欠賬。這些風險有些是減收因素造成的，有些是增支因素造成的。要防范這些風險基本上是從增加財政收入和減少財政支出兩個方面著手，而我國的財政支出剛性比較強，只能做到控制其規模，因此增加財政收入就成了比較常用的方法。通過擴大收入規模，提高收入增長速度，逐步降低與財政支出之間的缺口。

增值稅全面取代營業稅，總體上來說必然導致財政收入減少，帶來財政收入增長速度放緩，財政收支缺口逐步增大。解決財政收入不足的問題，除了想辦法向中央索要更多的轉移支付資金支持外，地方政府可能會向國際組織和機構借更多的外債；或者通過建立更多的地方政府投資公司，通過投資公司向銀行借款來籌資，這種借款屬于預算外借款；或者通過更多的財政擔保為各類企業提供資金等等。這些辦法短時期內可能解決了財政收入不足的問題，但外債規模擴大，未來債務負擔加重，地方政府的投資公司及財政擔保的各類企業如果出現無法償還銀行債務的情況，就會使銀行不良資產增加，金融風險增大，最終這些風險都轉嫁到了財政領域。財政成了風險的最后承擔者，未來財政收支矛盾可能會激化，財政的穩固和平衡性可能會遭到破壞。因此，在各項制度不健全的情況下，增值稅全面取代營業稅后可能在一定程度上會增加地方政府的財政風險。

（四）中央政府提高地方政府共享稅分成比例的可能性增大。

1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方的財政支出責任及收入范圍，中央和地方的預算收入采取了相對固定的分稅種收入劃分方法。通過分稅制改革，國家把收入來源穩定、稅源集中和增長潛力大的稅種都列為了中央固定收入及中央和地方共享收入，中央分成比例高于地方分成比例，而把一些收入來源不穩定，稅源分散且稅收征收成本高的小稅種劃給了地方。“在所有稅種中增值稅是收入規模最大的稅種，屬于共享稅，其中中央占75%，地方占25%”。[4](p6）營業稅雖然是共享稅，但卻成了地方財政收入主要的、穩定的及隨著第三產業的發展而規模不斷增大的稅種。

當前用增值稅全面取代營業稅后，使地方政府失去了主要的、穩定的財政收入來源，這會增加地方政府、尤其是中西部地區的地方政府的財政困難，使各級地方政府財政自給能力差的更差，財政自給能力好的變差。面對嚴峻的財政壓力，由于財政支出的剛性，縮減支出是不現實的，因此，只有增加財政收入。一方面，通過擴大各種收費項目和范圍，增大地方政府預算外和制度外收入的規模，這樣可能會降低稅費改革效應，甚至回歸到稅費改革前，并且會嚴重侵蝕正常的財政收入，肢解財政職能。另一方面，各級地方政府作為獨立的利益集團必然加大和中央政府之間的收入分配博弈，通過消極的方法如降低稅收努力程度，增大中央政策執行的惰性等使中央和地方的矛盾加劇，不利于中央政府的宏觀調控政策的落實和公共服務均等化目標的實現。因此，這項稅制調整從一定程度上可能會迫使中央政府提高地方政府共享稅分成比例。因為“提高共享稅的比例（在不影響中央財政收入比重的情況下）不但可以增加地方財政收入，克服可能出現的負面影響，而且可以激勵地方政府，當地方政府獲得的共享稅比例增加時，地方的稅收努力水平也將提高，中央政府的各項政策就能比較順利地實施，同時也能使此次稅制改革順利推進”。[5](p48）

（五）企業流轉稅雙重征稅問題消除，稅收負擔減輕。

營業稅是“對在我國境內提供應稅勞務、轉讓無形資產和銷售不動產的單位和個人所取得的營業額征收的一種商品與勞務稅”。[6](p340）除特殊情況外，一般都是以營業額全額為計稅依據，征稅對象主要以第二產業和第三產業為主，包括交通運輸業、建筑業、金融保險業、郵電通訊業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產九大行業，按行業設置了三種類型的稅率，即交通運輸業、建筑業、郵電通訊業、文化體育業稅率為3%、金融保險業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產稅率為5%，娛樂業稅率為5%-20%，其中除臺球和保齡球稅率為5%外，其它情況一律按20%征收。總體看來，除娛樂業稅負重些外，其他稅負相對輕些，但是由于營業稅的稅基是以營業額全額為計稅依據，而不是按照價差征稅，更不是像增值稅那樣只對增值額征稅。各營業稅納稅企業在提供應稅勞務、轉讓無形資產或銷售不動產的過程中要購進大量的貨物，而這些貨物是屬于增值稅的貨物，購進過程這些企業都承擔了增值稅的進項稅，由于這些企業不是增值稅納稅企業，因此進項稅不能抵扣，所以，營業稅納稅企業承擔了營業稅和增值稅的雙重稅收負擔。

增值稅覆蓋營業稅之后，原來營業稅納稅企業成了增值稅納稅企業，因此只承擔增值稅的稅收負擔，營業稅和增值稅雙重征稅的問題不存在了，企業的稅負減輕了。此外增值稅由生產型轉變為消費型，使得納稅企業所購進的固定資產（包括不動產）可以直接從銷項稅額中扣除，對原營業稅企業來說稅負會進一步減輕。另外，對于原來的增值稅企業來說，經常從原來的營業稅企業購進貨物或勞務，但由于對方是營業稅納稅企業只能開普通發票，不能開增值稅發票，因此，這些貨物的進項稅無法抵扣，造成這些企業負擔比較重，而營業稅納入增值稅后，增值稅實現了全產業鏈的抵扣，消除了重復征稅，其減稅效果也將非常大。

三、應對增值稅擴圍所產生的負面影響的思路

任何一項制度改革都是需要付出成本的，尤其是轉型時期的制度改革，所付出的成本可能要更大些。因此，改革所帶來的短期內成本的迅速積累是必然的，只要應對策略全面，這些成本會逐步被改革的積極影響所逐步消化的。筆者認為應該從短期和長期兩個方面來制定應對策略。

（一）短期措施。

1.完善政府間轉移支付制度，加大對地方政府轉移支付力度。

由于我國地區經濟發展的不平衡，各地區財力相差比較大，不利于地區經濟的協調發展。中央轉移支付是促進各地方政府財力相對均衡的常用方法，在短期內可以彌補地方政府的財政收支缺口，緩解地方政府的財政壓力。我國目前的中央對地方轉移支付由財力性轉移支付和專項轉移支付構成，由于轉移支付制度的不完善，使得轉移支付隨意性大，專項轉移支付被挪用現象普遍。因此，建議首先加快政府轉移支付的法制化進程，使轉移支付制度進入法制化的軌道中運行，強化其規范性。其次，調整轉移支付結構，逐步提高政府間轉移支付制度的均等化水平。我國地廣人稀，地區發展很不平衡，財政轉移支付可以依據政府的財力和地區之間財力的不平衡程度，結合各地區人口分布、經濟發展狀況、財政自給能力等因素，考慮國家產業政策、經濟目標和階段性目標等條件，合理確定轉移支付的結構、資金比例和計算方法，提高轉移支付的均等化程度。最后，優化轉移支付方向，加大轉移支付力度。中央的財政轉移支付資金是有限的，“撒胡椒面”似的平均分配，作用不大，還浪費了有限的財政資金。因此，進行財政轉移支付分配時，在因素選擇和權重的設定上，應充分考慮中西部地區經濟發展水平不高，地方財政困難的現實問題，給予一定的傾斜，進而減少中央政策調整給中西部地區的地方財政收入帶來的巨大沖擊，促進地區間經濟協調發展，有利于不同地區基本公共服務均等化目標的實現。

2.適度提高地方政府共享稅的分成比例。

分稅制財政體制改革對中央和地方的財力進行了相應的劃分。中央和地方都有了自己的固定稅種收入，但這些固定稅種收入對于中央和地方來說，規模和比例都比較小，而更多的是中央和地方的共享稅收入。為了增加中央財政收入的比重，在共享稅收入分成比例的確定上，中央分成比例高于地方分成比例，中央財政收入比重逐步上升，地方財政收入的比重逐步下降，為了不使地方財政收入持續下降，中央通過稅收返還和轉移支付手段增加地方財政收入，最后基本穩定在中央財政收入比重略高于地方財政收入比重的范圍內。此次稅制調整一定程度上可能會降低地方財政收入比重，但事權并沒有相應減少，致使地方財政困難可能會加劇。“同時也可能增加中央和地方政府之間財力分配的博弈強度，主要體現在中央和地方共享稅的比例變化上和中央對地方轉移支付數量的確定上”。[7]（p77）筆者認為分稅制改革以來中央財政收入比重不斷提高，財力相對比較富裕，加之此次稅制調整一定程度上將會再次提高中央財政收入比重，中央財政具備了調高地方政府共享稅分成比例的條件和空間，同時中央也可以把調整共享稅比例作為一項政策激勵手段，在緩解地方財政壓力的同時，調動地方政府的積極性，實現各地公共服務均等化和縮小各地方財政收支因稅制改革而帶來的巨大波動。

（二）長期策略。

1.發展地方經濟，保持經濟健康快速發展。

發展地方經濟是提高地方財政收入水平的根本途徑。經濟發展和稅收收入之間是源與流的關系。有經濟活動的地方，必然就會有稅收收入，經濟活動規模大的地方，稅收收入規模也必然是大的，即有源必有稅，源多稅必大。因此，發展地方經濟才是解決地方財政困難的根本出路。推動地方經濟快速健康地發展，可以從以下幾方面著手：第一，以科學發展觀為指導，加快地方經濟發展方式的轉變，促進低碳經濟發展。地方資源有限，在有限的資源約束下，充分依靠高科技手段，提高資源的利用效率，大力發展資源節約型、環境友好型的產業鏈條，實現地區經濟的協調可持續發展。第二，充分利用地方優勢，加快地方產業結構調整。我國各地區自然稟賦條件差異性比較大，不適應建立趨同的產業結構。各地方應從本地區實際出發，最大限度地挖掘本地區發展的潛力，最大程度地發揮和利用本地區的優勢，同時學習借鑒其他地方經驗，整合本地區優勢財富資源，建立本地區優勢產業集群，以優勢產業為龍頭帶動本地區相關弱勢產業發展，全面推動本地區經濟的健康快速發展。第三，充分發揮地方政府在發展地方經濟中的作用。地方政府應打破地方行政區劃的限制，整合區域的信息，推動區域信息的交流和共享，以完善的法律法規和制度為地方經濟的發展創造良好的政治、經濟社會環境。第四，注重地方經濟發展的空間布局，以本地區不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力為條件，推動主體功能區的形成。

2.完善地方稅體系，確立地方稅主體稅種，保證地方財政收入來源穩定。

分稅制改革之后，我國建立了地方稅體系，但并非是真正意義上的地方稅體系。所謂體系“泛指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體，是不同系統組成的系統”。[8](p134）因此真正意義上的地方稅體系應該是“由地方稅制體系、地方稅征收管理體系和地方稅保障體系三個不同系統但又是按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體，彼此之間相互聯系和制約的”。[9](p68）地方稅制體系是核心，主要包括制定地方稅管理制度和地方稅的法律法規，確定地方稅稅種結構，尤其是地方稅主體稅種的選擇問題等。地方稅征收管理體系是地方稅制體系各項制度的執行系統，主要包括管理服務、征收監控、稅收稽查、機構組織等征收管理活動要素。而地方稅保障體系是地方稅制體系制度能夠在征管體系中順利推進的法制保障，主要包括司法保障體系、稅收代理和其他的協稅護稅網絡等。我國當前的地方稅體系中缺乏主體稅種，這使得地方財政收入缺乏穩定的收入來源。因此，在中央的各項經濟體制改革的推行中，但凡涉及到地方政府利益大幅減少的政策，都必然由于政府缺乏穩定收入來源而使政策落實阻力增加或部分執行。所以地方稅體系建設刻不容緩，完善地方稅體系，保證地方財政收入來源穩定。同時，國家的各項改革正在不斷深入，為了能夠使今后的改革順利逐步地推進，國家應根據當前的經濟發展水平，科學地選擇并確立地方稅主體稅種，完善地方稅種結構，適時開征如社會保障稅、遺產稅等新的稅種，加強地方稅征收管理體系建設和地方稅保障體系的建設。

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F810.42

A

1003-8477（2011）06-0074-04

張斌，男，（1979—），武漢大學經濟與管理學院財政專業博士研究生，新疆財經大學公共經濟與管理學院講師。

責任編輯 姜鳳玲