農村低保制度建設與政府責任研究

◎ 楊燕綏 王進財

農村低保制度建設與政府責任研究

◎ 楊燕綏 王進財

低保制度是保障困難人口基本生活的制度安排，是國家存在的“合法性”基礎，體現了現代政府在社會保障中的直接責任。本文以政府社會保障責任理論為基石，運用實證研究等方法，在總結剖析農村低保現狀的基礎上，從增強政府供給能力、廣泛動員社會資源和充分利用市場機制等方面，對完善農村低保制度設計、推動管理創新提出對策建議。

——編者

一、農村低保制度建設概述

新中國的農村低保制度是在貧困群眾臨時救助的基礎上發展起來的。20世紀90年代，中國開始探索建立農村社會保障體系。1996年，民政部在總結各地試點經驗的基礎上，要求凡開展農村社會保障體系建設的地方，都應該把建立低保制度作為重點，救助資金來源主要靠村提留和鄉統籌資金。1997年開始，有條件的地區開始逐步建立農村低保制度。2004年和2005年，中共中央、國務院下發的兩個1號文件都明確要求有條件的地方要探索建立農村低保制度。2007年5月國務院常務會議專題研究建立農村低保制度，7月份下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。以此為標志，農村低保全面建制，農村居民基本生活有了最后一道防線，進入了制度安排的長效保障機制。經過4年的發展，2010年底全國共有2528.1萬戶、5228.1萬人納入農村低保范圍，平均保障標準達到每人每月117元，人均月保障水平達到70元。農村低保作為社會救助制度的主體，一經建立，就充分彰顯了黨和政府以人為本、為民解困的執政理念，體現了政府在社會救助中的主體責任，對于保障困難人口基本生活發揮了基礎性作用。一是促進了農村和諧穩定；二是統籌了城鄉經濟社會協調發展；三是有效保障了公民的生存權利；四是實現了對傳統農村救助制度的歷史性突破；五是為構建農村社會保障體系奠定了基礎。

二、運用政府社會保障責任等理論對農村低保制度建設的分析

對于貧困人口生活保障，各國都不乏豐富的思想淵源，中國主要有大同社會論、社會互助論、倉儲后備論和社會救助論等，西方國家主要有人道主義、空想社會主義思潮、生存權思想、社會連帶思想和慈善思想等。但隨著社會保障制度的提出和建立，低保作為社會救助的子系統、社會救助作為社會保障的一個重要組成部分，其理論基礎主要源自社會保障理論。西方國家社會保障理論主要有德國的新歷史學派、福利經濟學說、瑞典學派、凱恩斯主義、羅斯福社會保障思想、新劍橋學派、貝弗里奇福利計劃、社會民主黨“福利社會主義”、馬斯洛需求層次理論和貧困理論等（許琳，2005）。中國關于社會保障方面的研究起步于20世紀80年代，期間主要以翻譯和介紹國外的相關文獻為主，自成理論體系的很少。進入21世紀后，國內學者對社會保障的研究日益重視，在理論體系建設方面取得明顯成效。總的來看，無論是關于貧困人口基本生活保障的思想淵源，還是社會保障的理論基礎，其共同點是：政府責任是福利思想和福利制度安排的核心問題，從《濟貧法》到《社會保障法》，再到《貝弗利奇報告》，政府的社會保障責任越來越清晰（楊燕綏，2007）。基于公共管理視角，我們構建和運用了政府責任理論對社會保障進行簡要分析：社會保障是由一系列提供公共品和半公共品的計劃構成，即社會保障體系，政府對構建社會保障體系負主導責任，應當基于特定的經濟發展環境，追求社會保障制度安排的最佳結果，努力構建和不斷完善社會保障體系，即社會保障公共品和半公共品的提供機制。由此形成了如下理論模型。

第一，政府承擔主導責任，以保證社會保障公共品（包括準公共品）的有效供給。這種責任可分為直接責任（即政府針對公民當中的無能力群體進行彌補性制度安排，或者給予臨時或終身的幫助，如社會救助）、間接責任（即政府引導幫助有抵御風險能力的公民，理智地建立和管理自我保障計劃，如社會保險）和相對責任（即政府針對私營計劃的特征構建安全運營機制，以保障受益人的利益，如鼓勵企業和個人建立補充性保障計劃），在不同的社會保障項目中，政府的責任是不同的。

第二，政府的能力是有限的。這種有限性首先表現為政策能力的有限性，即政治動機（執政黨的執政綱領）和政府利益（政府中的部門利益、中央和地方政府以及地方政府之間的利益沖突、經濟集團和公眾利益），不可避免地影響社會保障的決策水平和執行效果；其次表現為財政支付能力的有限性，即財政不可能在任何時候都能夠提供足夠的資金，以支持社會保障體系建設，確保福利待遇支付；第三，表現為服務供給能力的有限性，即由于專業性不足致使政府很難滿足日益增長的社保服務需求。

第三，政府要主導公共治理。通過服務型政府再造，建立政治（決策）與服務功能相分離的績效政府，從理念和價值觀上接受公民化（即政府以提供公共服務為己任，但不是唯一的提供者，其對構建公共品的提供機制承擔責任）和市場化（即政府需要具備保障市場經濟健康運行的責任和能力，但不應成為市場經營者），通過在公共領域引入非政府組織和市場功能，完善以政府為主導，包括公共服務項目委托、外包和購買等模式的公共品提供機制，強化政府責任，提高公共服務能力。

第四，政府要完善責任機制。政府通過參與擬定社會保障發展規劃和計劃并組織實施、提出社會保障立法草案、建立社會保障財政預算、建立高績效的社會保障經辦機構、建立“一站式”社會保障服務系統、實施社會保障執法監督和適度監管，既提高履行社會保障責任的能力，同時也不斷強化了社會保障責任。

此外，公共物品理論將社會救助特別是農村低保視為純公共物品，認為低保等公共物品雖然覆蓋全國，但與地方政府有密不可分的關系，需要由中央和地方共同來提供。政府分權理論認為政府之間適度分權有利于資源配置的優化和政府效率的提高。市場失靈和政府失靈理論認為，隨著經濟發展出現的收入差距拉大、困難群體增多、社會矛盾加劇等諸多問題并不總能通過市場機制來消除，需要政府通過對國民收入進行再分配，把社會各階層的收入差距控制在合理范圍，確保困難群體維持基本生存。但在公平和效率之間，政府同樣也存在著失靈，主要反映在社會保障領域，需要引入市場機制來解決。通過對理論的梳理，可以得出以下四點：第一、社會保障是政府存在的“合法性”基礎，更是政府的主導責任；第二、農村低保作為社會保障最基本的項目，只能由政府來提供；第三、合理劃分中央和地方政府的責任和權力，是政府建立農村低保制度的必然選擇；第四、政府的能力是有限的，需要通過引入市場機制和動員社會資源，來強化履職能力。

三、當前農村低保制度建設的幾點評價

這幾年，我國農村低保制度有了長足發展，在保障困難居民的基本生活方面發揮了基礎性作用。但根據政府社會保障責任理論來分析，總體上還處于起步階段，滯后于經濟社會發展的需要，特別是政府在履行制度建設和管理運行等責任方面還存在一些不足和問題。

一是保障理念上存在偏差。從國家角度講，建立低保制度，保障公民的基本生存權是國家存在的前提條件，也是任何一個政府不可推卸的責任。從公民角度講，當他們生活遇到困難的時候，從政府和社會獲得必要的救助是憲法和法律賦予他們的基本權利。但目前低保中對政府的責任和公民的權利強調和宣傳不夠，在實踐中過多地強調政府的權利和公民的義務，由此形成了一系列的行政觀念和行政習慣，直接導致兩方面后果：一方面是政府不能自覺地承擔相應的責任，無論政策制定還是經費保障、監督檢查落實方面，都存在很大彈性和伸縮空間，使低保制度的效率和公平大打折扣。另一方面是困難家庭不能正確地認識自己的權利和義務，造成三種誤區，一是認為低保是政府和社會的恩惠；二是認為享受低保低人一等；三是基于對自己權利和義務認識的不正確，導致低保申請者在申請時不能履行如實提供個人和家庭真實資料的義務，對社會誠信環境造成不良影響。

二是制度建設立法階位低。目前，農村低保工作依據的是2007年國務院下發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，《社會救助法》尚未出臺。由于上位法的缺失，農村低保在許多方面沒有明確具體的規定，使各項保障措施缺乏法律依據，尤其是各級政府在責任承擔、受益者資格認定、保障范圍界定、保障資金投入、責任追究和管理體制機制方面沒有統一的規范和要求。在沒有相關法律規制的情況下，各級政府在辦理農村低保事務時常常無法可依，往往根據各自認識去理解和執行，在一定程度上造成了工作上的隨意性、保障比例和標準的不平衡、責任上的不明確、行動上的不一致，而且也缺乏強有力的責任追究機制，效率和公平難以保證，嚴重阻礙了農村低保工作的健康發展。

三是政府間投入存在博弈。社會救助是政府的根本職責，低保更是政府的直接責任，資金來自國家財政預算。在實踐中，由于我國缺乏規范的社會保障預算，中央政府和地方政府的分擔機制未理順，社會救助資金使用缺乏信息披露和社會監督制度；此外，對貧困地區缺乏一致的評估手段，由此導致了地區間救助預算缺乏科學依據，甚至出現貧富倒掛現象。經濟發達的地區貧困人口數量較少，保障面較寬，保障水平也比較高；而經濟欠發達的地區貧困人口數量較多，保障范圍反而偏窄，保障水平低，影響了低保“兜底”保障功能的充分發揮。

四是保障標準缺乏科學性。在低保制度框架中，保障標準處于核心和基礎地位，低保人數、所需資金、救助水平都是圍繞保障標準確定的。但各地在制定低保標準時，雖然運用基本需求支出法進行測算，但人為控制的財政因素影響較大，由于利益表達機制不健全，困難群體爭取財政投向的話語權相對較弱，“看人點菜”的現象不在少數。同時，動態調整機制尚未建立。低保標準制定的權限規定不夠合理。低保標準的制定權限在市州或縣市區政府，這固然能調動地方政府的積極性，但也造成“隨意上調”或“該調不調”兩種新的矛盾，大大削弱了低保的保障功能。

五是確認保障對象缺乏機制。農村低保是一項選擇性社會救助政策。由于我國尚未實現一站式社會保障管理體系，沒有居民檔案和居民征信管理手段，政府缺乏對居民進行經濟狀況調查的權力和能力。在確認低保對象的操作上，主要靠申請人提供收入證明、低保工作人員入戶調查和鄰居取證、民主評議等方式，經辦機構幾乎無法識別和消除瞞報、少報或者不報的欺詐、冒領和“搭便車”問題，這對于依據家庭人均收入核算補助金額的低保制度來說，就顯得很不科學和準確。目前，我國信用體系不健全，民政部門的經辦機構沒有查詢申請救濟者的金融機構存款、證券信息和房產、車輛等財產信息的法律依據和執行程序規定。在家庭成員界定方面也存在較大難度。同時，對低保對象的財產收入動態情況也缺乏有效的監督機制，導致“脫保”也只能靠低保對象的主動申請，這些都影響了保障對象的準確界定。

六是社會參與渠道不暢通。目前農村低保只有政府特別是民政部門在“單槍匹馬”奮戰，雖然村委會或農村社區承擔了其中的部分工作，但并沒有改變這一局面。一是各類救助資源沒有得到有效的整合利用。二是容易產生社會排斥。困難人群喪失參與經濟和社會活動的機會，長期與社會主流割裂或脫離，造成困難群體社會價值與責任感的下降，甚至可能造成貧困問題惡化、生存條件受到威脅、心理失衡導致做出反社會行為、危及社會穩定等非常嚴重的后果。三是低保對象的服務訴求反饋慢，導致困難群體滋生社會不滿情緒。

七是待遇支付監督不到位。目前，農村低保待遇支付不及時、監督管理不到位的原因主要有兩方面。一方面是工作力量不足和專業化水平不高。許多鄉鎮沒有專職工作人員，工作手段與實際需要差距也很大，影響了低保制度的落實和工作效果。另一方面是缺乏績效評估機制和獎懲措施。上級政府對下級政府、人民群眾對低保管理實施單位，沒有形成相應的績效考核和檢測評價機制，工作成效和質量對各級政府和具體工作人員沒有約束和影響。此外，獎懲機制和過錯責任追究機制尚未建立，導致激勵約束動力不足。同時，由于申請者的失信懲戒成本極低，不足以對失信者形成威懾，導致審批者與申請者之間玩著“貓捉老鼠”的游戲，不但增加了無謂的社會成本，而且導致人們道德水平的滑坡和誠信程度的降低。

四、完善農村低保制度建設政府責任的幾點建議

根據政府社會保障責任理論，建立和完善農村低保制度是政府的直接責任，但政府的治理能力是有限的，需要構建與市場和社會組織的合作機制和治理模式，即“與非政府組織握手和進入市場散步”的模式，建設現代服務型強政府，從而有效承擔保障困難群眾基本生活權利的責任。因此，推動建立完善有效的農村低保制度，需要政府、社會、市場三者之間的良性互動和優勢互補。

（一）增強政府公共產品供給能力

一是規范完善低保法制。立法的意義不僅是對社會保障制度的權威規范，而且在于實現社會保障責任與權益的合理配置。第一，應加快推進以低保為重點的社會救助立法；第二，把握中央立法為主，地方立法為輔的總體原則，合理劃分中央和地方立法的規制范圍；第三，正確處理人大及其常委會立法和行政機關立法的關系。社會救助應當通過立法機關進行立法并以其統領行政立法來實現；第四，加強社會救助立法與其他社會保障立法的配套和銜接，既要防止出現法律漏洞，更要避免法律沖突。

二是界定各級政府責任。農村低保采取的是分割式管理，即由中央制定政策，地方政府負責資源投入和具體實施，中央對財政困難地方給予適當補助，有人將這一模式形象地稱為“中央請客、地方買單”，導致中央監管難度很大，地方各級政府存在著對中央政策選擇性執行、在資源投入方面搭便車等機會主義的問題。因此，要按照財權和事權相統一的原則，科學劃分和合理界定中央與地方政府在農村低保中的責任范圍。第一，明確各級政府設計國家低保政策執行方案的責任；第二，合理劃分各級政府的低保預算責任；第三，明確劃定各級政府在組織實施和監督管理中的責任。

三是合理確定低保標準。當前，農村低保標準的確定有兩個方案可供選擇。方案一：絕對值低保標準，即建立科學規范的低保標準測算體系。建立這一測算體系應重點考慮國家貧困線、政府財力承擔線、低保替代率（低保收入與最低工資之間的比例，可將最低工資的40%為參考）、人均消費支出（以當地居民人均消費支出額的30-35%作為低保線）、人均純收入（將該地居民人均純收入的30%作為低保線）、恩格爾系數（統計出該地困難家庭的平均食物支出，然后除以困難家庭的恩格爾系數，將得出的數值作為參照標準）等6個方面的因素，這樣測算出的低保線具有較強的科學性。方案二：相對值低保標準。一種是比例法，將收入最低的5%或10%的低收入家庭確定為困難戶，其家庭人均純收入的上限即為低保線。另外一種是以上年當地農民人均純收入的28%左右確定。經濟發達地區的恩格爾系數低，參照系數可以26%左右為宜，經濟欠發達地區的恩格爾系數高，參照系數可以30%左右為宜。這主要基于兩點考慮：一是無論經濟發達還是落后地方，都有一定比例的相對困難人口；二是考慮到目前還沒有科學合理的農村貧困標準，已經制定的低保標準多是建立在主觀判斷及其財政支出能力、政治需要因素之上的，很難反映農村的實際狀況。當前可以考慮先采取相對值低保標準，并逐步向絕對值低保標準過渡。此外，還要完善低保標準動態調整機制，調整的預警指標主要包括物價指數CPI和當地居民人均純收入增長率，在CPI超過3%或居民的人均純收入增長超過10%時，就應對低保標準進行相應調整。

四是準確認定保障對象。甘肅在農村低保對象的審批和確認上，重點強化了村民小組的責任，由其對申請人家庭收入和實際生活狀況進行摸底核查，按困難程度進行排序，村委會組織開展民主評議。這種篩選方法在當下具有可操作性，也與相對值貧困標準要求基本吻合，值得推廣，待家庭收入核算機制逐步建立健全后，再根據家庭收入狀況核算確定保障對象。此外，還可借鑒西方國家的“目標定位”方法。一是“行為定位”，即個人行為是確定受益資格的重要條件，如個人是否采取積極措施以擺脫單純福利依賴可能成為確定受益資格的重要依據；二是“道德定位”，在確定救助對象時考慮道德的因素，不再是傳統的價值中性方法，例如是否吸毒、作為父母是否盡到照顧子女的責任、子女是否盡到贍養父母的責任等等，將作為是否給予救助的參考依據。采取“行為定位”或者“道德定位”方法，不僅有助于塑造窮人的社會責任感，而且對于那些 “不道德公民”或“行為失控者”等“問題人口”，包括“不稱職父母”和“不孝順子女”進行重新塑造，督促他們為了獲取救助資格而努力使自己的行為達到政策要求。

五是科學核定家庭收入。我國尚未建立起信用體系和居民個人收入申報制度，致使收入審查工作的真實性和準確性不高。同時，鑒于我國稅制、收入支付方式等客觀因素影響，無法采用西方等發達國家普遍通用的依稅核查辦法。為了解決這一難題，建立家庭收入核對機制，上海市民政局探索建立了居民經濟狀況核對系統，為各類公共政策（如低保、經濟適用房、醫療救助、教育救助、就業援助）的實施提供經濟狀況權威核對信息支持，江蘇南京市開通的低收入家庭收入核對系統，最大程度地減少了收入核查取證盲點，對農村低保具有積極的借鑒價值。實施過程中的關鍵之處在于信息收集的全面性和準確性，核心在于構建一個覆蓋相關機構和全體居民的收入狀況實時監控網絡，基礎在于相關信息收集的完整準確和利用共享機制的建立。

（二）動員社會資源擴大參與范圍

一是引入社會工作人員和方法。社會工作對于社會救助的作用在于它的價值觀和科學方法。運用和實踐社會工作“助人自助”的價值理念和專業社會工作方法，能夠更加貼近救助對象，了解其需求并為其服務，從而達到在消除物質貧困的同時消除“能力剝奪”和“社會排斥”的目的。這就需要走政府主導與社會參與相結合的路子，積極培育和發展社會工作服務機構，加快建設社會工作人才隊伍，形成行政力量與社會力量互動、政府工作與社會工作互補的格局，變政府單一行政管理為政府與社會的合作管理。在低保工作中引入社會工作主要通過在救助工作中設置社工崗位來實現。社工崗位主要有兩類，一種是行政工作輔助社工崗位，主要是在鄉鎮、村（社區）中配合低保機構行政工作人員，提供低保對象的甄別、動態管理工作等服務。另一種是專門性的社工崗位，主要參與三個方面的工作：一是幫助困難人口克服依賴心理，提高其通過勞動生產自救的主動性；二是積極參與營造和諧、公平、寬松的社區環境，通過專業的社會工作服務增進困難群體自我表達和人際交往能力，引導他們積極參與社區活動，促進困難人口人格和自尊的發展，引導社區成員改變對困難人口的歧視和不滿；三是對困難家庭子女的心理狀態進行積極干預。從未來發展趨勢看，社會工作行政人員和輔助社工崗位人員將保持適量增加，而專門性的社會工作崗位人員將會大幅度的增加。

二是積極培育社會組織。社會組織具有較強的公眾參與性，通過廣泛的社會動員反映社會各方面的信息，代表廣大公眾的訴求，為政府制定政策提供支持和依據。此外，大量社會組織以困難群體或邊緣群體為服務對象，能夠很好地彌補政府缺位，增加社會福利服務供給，促進社會公平和諧。從農村來看，發展農民合作經濟組織或農村專業經濟協會，能夠動員和聚集隱含在農村中的人力資本和經濟資本，通過內部分工實現規模化經營和管理，對于促進和提高困難居民的自我發展能力具有獨特的功能和作用。因此，積極發展農村經濟合作組織和經濟協會等專業合作組織，通過增強組織對農民的吸引力和凝聚力，有效發揮合作組織服務會員的功能，強化互助特性，根據不同村民的具體情況進行合理分工，激發困難群眾參加生產、擺脫貧困的積極性、能動性，逐步形成農民互助、互救到共同致富的網絡，完善農村社會救助平臺。政府需要對吸納困難群眾就業的農村專業經濟協會等合作組織，給予政策扶持和信息支持，幫助其發展壯大，增加經濟和社會效益。

（三）利用市場機制增強救助效能

一是建立績效評估和問責機制。20世紀70年代早期，西方國家針對政府機構不斷龐大、運行效率低下、財政負擔沉重、社會保障出現危機和人們期望政府能夠高效使用公共資源及提供多樣化、高品質公共服務的客觀需要，開始了以問責為導向的績效評估。將績效考核和問責機制引入政府提供農村低保這一公共產品當中，有其必要性和可行性。一方面，農村低保涉及人民群眾基本生活權益，體現政府公共服務職能，其實施效果不僅關系受益群體的切身利益，而且直接影響著社會公眾對政府執行力和公信力的評價，以及這一政策實施的可持續性。另一方面，目前對農村低保開展績效評估的理論已日臻成熟，可以開展專業化的評估并提供比較可靠的評估結果。在農村低保工作中建立對政府的績效評估和問責機制，需要把握幾個關鍵點：第一，科學合理設計評價指標。指標體系應分定性和定量兩個方面。定性指標主要是對低保工作效能的整體考證。定量指標應包含反映經濟的內容，如政府低保預算和工作經費列支情況、年度低保資金的結余量、提供服務的工作機構和工作力量、信息化程度；包含反映效率的內容，如貧困人口救助率、保障對象動態管理變化情況、低保金發放期限、方法方式等內容；包含反映效能和公平的內容，如低保金發放的準確率、低保對象生活狀況的改善、受益群體的認可程度和社會公眾的評價水平。第二，評估機構的選擇。通過政府購買服務，引入專業化中介機構來進行，既提高評價結果的真實性和有效性，同時也可以不受利益集團的誘導，作出客觀公正的評估結論。第三，評估結果的使用。把評估結論與上級政府對下級政府安排的低保補助資金和工作經費掛鉤，督促各級政府部門提供更加優質的公共服務；作為黨委考核評價和提拔任用干部的重要依據，激發低保工作人員的積極性和主動性；同時作為了解受益群體、社會公眾對這一制度評價和認可的風向標。以此來完善制度、改進工作，增進政府的公信力。

二是完善服務外包的治理機制。

政府社會保障責任理論認為，政府構建社會保障體系的能力是有限的，但可以通過依法授權的方式，將部分社會保障品的提供功能外移，通過合同方式建立功能委托、項目外包和購買服務等合作伙伴關系，從而增強政府的社會保障能力。重慶市黔江區通過服務外包、委托中介機構開展低保家庭收入核查工作，實事求是地了解、掌握了低保申請者的家庭收入狀況，收到了很好的效果。據低保申請人說“現在來調查的人是誰也不認識的律師，大家一碗水端平了，我們心里也舒坦多了”。從實踐來看，政府利用市場機制完善低保管理運行機制，履行主導責任，必須把握好三個原則：第一，政府必須按照市場規則依法行政，以不破壞市場規則為前提；第二，這些委托和外包僅是公共服務功能的轉移，而不是政府責任的轉移；第三，低保工作是政府的公共行政行為，非政府組織受政府委托從事相關活動時必須得到相應的授權，并以不侵犯服務對象的合法權益為前提。

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（楊燕綏：清華大學公共管理學院教授、博導， 王進財：甘肅省民政廳）